CC BY
1087
СИСТЕМА ПРИНЦИПОВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
ТЮТЮНИК Аэлита Сергеевна
Аннотация. Статья посвящена анализу принципов земельного права. В ней представлена основная информация о системе принципов права, взгляды ученых в этой области. На основе теоретических представлений автором предлагается система принципов земельного права, включающая принципы, закрепленные в земельном законодательстве и доктринальные принципы земельного права.
Annotation. The article concerns the analysis of the principles of the land law. It represents the basic information about the system of the principles of the law, researches in this area. On the basis of theoretical representations, the author offers the system of the principles of the land law, including the principles specified in the land legislation and the doctrinal principles of the land law.
Ключевые слова: принципы права, система принципов права, принципы земельного права, доктринальные принципы земельного права.
Key words: principles of the law, system ofprinciples of the law, principles of the land law, doctrinal principles of the land law.
Известно, что одно из значений слова «принцип» (происходит от латинского слова principium - «основа, начало»), которое наиболее соответствует понятию «принцип права», -основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования1.
Принципам земельного права присущи общие черты и свойства, характерные для всех других правовых принципов. Поэтому при рассмотрении принципов земельного права необходимо руководствоваться прежде всего общими положениями, выработанными в теории права2.
Принимая во внимание теорию права, Е.С. Болтанова считает, что принципы земельного права - «это объективно обусловленные характером земельных отношений основополагающие, руководящие положения, отражающие сущность земельного права»3. По мнению Ю.Г. Жарикова, отличительной особенностью принципов земельного права «является их фиксация в отраслевом земель-
1 Малеин Н.С. Правовые принципы, нормы и судебная практика // Государство и право. 1996. № 6. С. 12-19.
2 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (учебно-практический) / под ред. В.В. Круглова, С.А. Степанова. М. : Проспект : Ин-т част. права, 2010 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.
3 Болтанова Е.С. Земельное право. М., 2010. С. 17-19.
ном законе - Земельном кодексе Российской Федерации»4.
К принципам земельного права большинство представителей последнего относят следующие: учет значения земли как основы жизни и деятельности человека; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества; приоритет охраны жизни и здоровья человека; участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю; единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов; приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий; платность использования земли; деление земель по целевому назначению на категории; разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований; дифференцированный подход к установлению правового режима земель; сочетание интересов общества и законных интересов
4 Земельное право : учеб. / под ред. С.А. Боголюбова. М. : Проспект, 2010. С. 14.
граждан; разграничение действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель; государственное регулирование приватизации земли5.
В свою очередь, указанные принципы земельного права названы законодателем иначе -«Основные принципы земельного законодательства» - и получили свое закрепление в ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее - ЗК РФ).
Исходя из определения, представленного, например, в толковом словаре земельного права, принципы земельного законодательства -это «закрепленные в актах земельного законодательства основополагающие земельно-правовые нормы, на которых базируется (или должно базироваться) все действующее земельное законодательство»6. Считаем, что данное определение можно применить и для понятия принципов земельного права, поскольку существенных отличий от определений, представленных выше, не отражено.
Следовательно, указание одних и тех же принципов в земельном праве и Земельном кодексе, входящем в земельное законодательство, приводит к мысли, что различий между принципами земельного права и принципами земельного законодательства не существует.
Однако с такой позицией трудно согласиться, поскольку, исходя из общих правил, представленных в теории права, принципы права и принципы законодательства не могут быть тождественными7.
Необходимо сказать, что определений к понятию «принципы законодательства», в отличие от представленных в литературе определений к понятиям «принципы права», сущест-
5 Земельное право : учеб. / В.Х. Улюкаев [и др.]. М. : Частное право, 2010. 344 с. // СПС «КонсультантПлюс» ; Земельное право : учеб. / под ред. С.А. Боголюбова. С. 14-19 ; Волков Г.А. Принципы земельного права России. М. : Городец, 2005. 336 с. ; Земельное право России: краткий курс лекций / под ред. АП. Ани-симова. М. : Юрайт-Издат, 2013. С. 14-20.
6 Крассов О.И., Петрова Т.В., Тарло Е.Г. Толковый словарь земельного права. СПб., 2004. С. 254.
7 Теория государства и права : учеб. / под ред. А.В. Меле-хина. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009 // СПС «КонсультантПлюс» ; Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М., 2002. С. 277 ; Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М., 2002. С. 186 ; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов, 2001. С. 123 ; Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. Саратов, 1995. С. 122.
венно меньше. В основном определение к принципам законодательства упоминается в соотношении с принципами права. Так, И.Н. Сеня-кин указывает, что «отсутствие законодательного оформления принципов права затрудняет их использование на практике, порождает неоднозначное толкование. Вместе с тем, желательность нормативного закрепления принципов права не означает их отожествление с принципами законодательства. Последние представляют собой исходные технико-юридические начала построения как отдельно взятого нормативно-правового акта, так и системы российского законодательства в целом, посредством которых осуществляется ее эффективное функционирование, обеспечивается наиболее полное и точное отражение в ней требований правовых принципов»8. Далее он указывает, что «несмотря на тесную взаимосвязь между принципами права и принципами законодательства, существует целый ряд отличий, первое из которых заключается в том, что принципы права носят объективный характер, а принципы законодательства, напротив, по своей природе больше подвержены субъективному воздействию со стороны законодателя, и их образование напрямую зависит от его волеизъявления, а также от характера проводимой государством политики»9.
С.Ю. Суменков считает, что «с методологической точки зрения принципы понятий «право» и «законодательство», их соотношение, можно представить как содержание (принципы права) и форму (принципы законодатель-ства)»10.
Подобный подход применяется в теории права при рассмотрении соотношения права и законодательства. Например, в учебнике под редакцией А.В. Мелехина указывается, что «в теории права соотношение категорий "право" и "законодательство" понимается неодинаково11.
И.А. Иконицкая при определении понятия земельного права отмечает, что «исходным при определении понятия земельного права
8 Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 147.
9 Там же. С. 145-147.
10 Суменков С.Ю. Принципы права и исключения в праве: аспекты соотношения // Государство и право. 2009. № 5. С. 23.
11 Теория государства и права : учеб. / под ред. А.В. Мелехина.
является современный подход теории права к соотношению таких категорий, как право и законодательство. Определение земельного права опирается прежде всего на общее различие права и законодательства, а также на различие элементов, составляющих систему права и систему законодательства»12.
Более подробно по вопросу о соотношении принципов земельного права и принципов земельного законодательства высказал свое мнение Г.А. Волков в работе, посвященной принципам земельного права, в которой он справедливо отмечает, что «принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами. Вместе с тем нормы-принципы земельного права являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы земельного пра-
13
ва» .
М.Ю. Тихомиров продолжает, что «значение норм-принципов, содержащихся в ст. 1, прежде всего состоит в том, что они определяют цели, на которые должна быть ориентирована вся нормотворческая деятельность в области земельного законодательства, находящая выражение в нормах как Кодекса, так и других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Этим же принципам должно подчиняться также подзаконное нормотворчество в сфере земельных отношений, осуществляемое Президентом России, Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в рамках их компетенции. Кроме того, указанные нормы-принципы могут в определенных случаях служить критерием, позволяющим разрешать возникающие правовые коллизии при применении отдельных актов и норм земельного законодатель-
14
ства» .
Обратим внимание, что названные ученые не используют термин «принципы земельного законодательства».
12 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. М. : ИГП РАН, 1999. С. 20.
13 Волков Г.А. Указ. соч. С. 18.
14 Комментарий к Земельному кодексу Российской Феде-
рации / под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001.
С. 22.
Резюмируя вышеизложенное, опираясь на общетеоретическую характеристику принципов земельного права, принимая во внимание подходы ученых к понятию «принципы права», заложенные в теории права, а также мнения ученых - специалистов по земельному праву, под принципами земельного права, на наш взгляд, следует понимать основные начала, руководящие положения, определяющие общую направленность и выражающие сущность регулирования отношений, связанных с использованием и охраной земли в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, которые, получая закрепление в актах земельного законодательства, приобретают юридическую силу нормы права.
Исходя из этого, принципы, названные в п. 1 ст. 1 ЗК РФ как основные принципы земельного законодательства, по нашему мнению, представляют собой принципы земельного права. Они закрепляют основные стержневые положения регулирования земельных отношений. Отметим, что эти принципы имеют практически-прикладной характер, поскольку являются обязательными для всех субъектов земельных отношений и составляют важнейшую часть ЗК РФ.
Обратим внимание на п. 2 ст. 1 ЗК РФ, согласно которой федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным п. 1 настоящей статьи принципам.
В земельно-правовой литературе указаны следующие федеральные законы, в которых находят отражение принципы земельного права. Так, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ15 в п. 3 ст. 1 называет принципы, на которых основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения; Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости» от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ16, закрепляющий в ст. 4 принципы ведения государственного кадастра недвижимости и иные.
Как справедливо подчеркивал С.А. Боголюбов в одном из своих комментариев к ЗК РФ, «принципы, устанавливаемые федеральными
15 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
16 Там же. 2007. № 31. Ст. 4017.
законами, как правило, относятся к отдельной конкретной сфере земельных отношений, регулируемой каждым из этих законов, и, таким образом, развивают и дополняют общие принципы земельного законодательства, закрепленные ЗК, которым они не должны противо-речить»17.
Перечень принципов не является исчерпывающим, как отмечено в п. 2 ст. 1. Сравнительный анализ содержания других статей Земельного кодекса позволяет сформулировать ряд принципов земельного права, так или иначе нашедших также отражение в других актах земельного законодательства и в юридической литературе по этому вопросу18. Последние представляют собой доктринальные принципы права, кторые представляют собой «исходные юридические идеи (идеалы и т.п.), сформулированные учеными-юристами, составляющие часть научного правосознания, выраженные текстуально, не обязательные для субъектов права и выступающие в качестве научно обоснованных ориентиров в процессе уяснения и разъяснения правовых предписаний и правового регулирования общественных отноше-ний»19. Внешней формой их закрепления являются научные работы ученых-юристов (статьи, комментарии, диссертации, монографии и т.д.).
Принципы земельного права исследовались в научной литературе задолго до введения в ЗК РФ статьи, посвященной принципам земельного права.
В работах ученых по земельному праву советского периода назывались такие принципы, как принцип исключительности права государственной социалистической собственности на землю, ее недра, леса, воды и другие объекты природы; принцип безвозмездности земельных отношений20; плановость, целенаправленность и рациональность землепользования; устойчивость землепользования; при-
17 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. С.А. Боголюбова. СПб. : Питер Пресс, 2009 // Система ГАРАНТ ЭКСПЕРТ.
18 Волков Г.А. Указ. соч. С. 65 ; Жариков Ю.Г. Земельное право России. М. : Кнорус, 2006. С. 13.
19 Бараташвили Д.Т. Принципы официального юридического толкования : дис. ... канд. юрид. наук. Ярославль, 2005. 181 с.
20 Якушев В.С. Метод и принципы регулирования земельных отношений // Правоведение. 1961. № 4. С. 75-81.
оритет права сельскохозяйственного земле-пользования21.
Названные принципы не были закреплены в определенной статье нормативного акта, тем не менее, важнейшие положения земельного права были учтены в тех или иных нормах кодексов. Так, в Земельном кодексе РСФСР 1970 года22 было установлено, что земля состоит в исключительной собственности государства и предоставляется только в пользование (ст. 3), из чего выводился принцип исключительной собственности государства на землю. В одном из юридических журналов при анализе ЗК РСФСР 1970 года отмечалось следующее: «даже беглый обзор главы I Земельного кодекса РСФСР 1970 г. показывает, что в ней закреплены основные принципы правового регулирования земельных отношений в СССР.»23.
И.А. Иконицкая отмечает, что «принципы земельного права, вытекающие из законодательства, сформулированы теперь и на уровне правовой доктрины» . В работе, посвященной тенденциям развития земельного права 1999 года, ученый называла следующие принципы земельного права: «многообразие субъектов права собственности на землю; множественность иных вещных прав на землю; защита земельных прав; платность землепользования; приоритет сельскохозяйственного землепользования при учете качества сельскохозяйственных угодий. Названные принципы в большей или меньшей степени уже нашли отражение в действующем законодательстве, некоторые из них только зарождаются под влиянием социальной практики»25.
При введении ЗК РФ 2001 года в действие в земельно-правовой литературе, несмотря на наличие ст. 1 ЗК РФ, находят свое отражение и другие принципы земельного права. Например, Е.С. Болтанова выделяет следующие: принцип учета при регулировании земельных отношений многоаспектности земли (или комплексного подхода к земле как многоаспект-
21 Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г.А. Аксенёнок, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов. М. : Наука, 1983. С. 123-127.
22 Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.
23 Земельный кодекс РСФСР 1970 г. // Правоведение.1970. № 6. С. 16-23.
24 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации : учеб. М. : ИГП РАН, 2002. С. 45.
25 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. С. 20.
ному явлению); принцип сочетания частных и публичных интересов; принцип управления земельными ресурсами независимо от формы собственности. Называется также принцип целевого использования земли26, который также не закреплен напрямую в ЗК РФ, но который можно вывести из анализа его норм, в частности подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ.
Перечень доктринальных принципов земельного права может быть продолжен, поскольку учеными предлагаются различные их виды.
Таким образом, можно заключить, что доктринальные принципы земельного права -это принципы, которые прямо не указаны в земельном законодательстве, но следуют из смысла и содержания нормативного правового акта. Такие принципы не обладают юридической силой и формулируются учеными путем толкования норм земельного права. Изначально являясь идеями, они отражают суть сложившихся в обществе отношений и затем могут получить нормативное закрепление.
Стоит сказать, что среди исследователей нет единого мнения о количестве принципов права.
В свою очередь принципы права состоят между собой в определенной взаимосвязи, обусловленной различными факторами объективного порядка и образуют систему27 принципов права.
Система принципов права представляет собой «интеграцию однотипных по своей сущности принципов права в структурно упорядоченное единство, обладающее относительной самостоятельностью, стабильностью, автономностью функционирования и взаимодействием с внешней средой в целях урегулирования соответствующих общественных отношений»28
26 Сыродоев Н.А. Земельное право: Курс лекций : учеб. пособие. М. : Проспект, 2010. С. 17-18.
27 Под выражением «система» понимается «порядок расположения частей целого», «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей» // Теория государства и права : учеб. / под ред. А.В. Мелехина.
В.Н. Михайлов указывает, что «система - упорядоченное определенным образом множество элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимодействующих между собой и образующих некоторое целостное единство; все системы характеризуются системно-элементным, системно-структурным, системно-функциональным и системно-интегративным аспектами, имеют связи с внешней средой и свою историю» (Михайлов В.Н. Роль социально-правовых исследований в процессе управления // Юридический мир. 2011. № 7. С. 27-30).
28 Захаров А.Л. Межотраслевые принципы права : дис. ...
канд. юрид. наук. Самара, 2003. 357 с.
или «такое строение принципов, расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает целостность принципов, сохранение необходимых свойств и функций при воздействии на них различных внешних и внутренних факторов»29.
Система принципов права в юридической литературе до конца не сформировалась. В систему принципов права включают: социальную справедливость, равноправие граждан, единство прав и обязанностей, гуманизм, сочетание убеждения и принуждения в праве, демократизм, разделение властей, федерализм, законность, соответствие между объективным и субъективным правом, сочетание публично-правовых и частноправовых форм регулирования общественных отношений, возрастание роли закона, неотвратимость ответственности, сочетание развития регионального и федерального законодательства30.
Неоднозначное мнение по поводу системы принципов земельного права сложилось и в земельном праве.
В теории советского земельного права подчеркивалось, что принципы советского земельного права связаны с главным принципом социалистической национализацией земли, вытекают из него и образуют определенную систему принципов советского земельного права. Данная система принципов земельного права «отражает, во-первых, систему норм советского земельного права, а во-вторых, систему институтов советского земельного права, т.е. структуру советского земельного права, определяемую Основами земельного законодательства и другим земельным законодательст-
31
вом» .
Схожее мнение было высказано учеными в учебнике по советскому земельному праву о том, что принципы советского земельного права либо прямо сформулированы в конкретных нормах земельного права, либо вытекают из группы норм. Их значение заключается в том, что каждый из них является основой значительной группы норм или правового ин-
29 Бараташвили Д.Т. Указ. соч. С. 57.
30 Цыбулевская О.И. Принципы права // Теория государства и права: Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Маль-ко. Саратов : СВШ МВД РФ, 1995. С. 122-125 ; Мироненко М.Б. Принципы юридической ответственности в системе принципов права : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 8.
31 Общая теория советского земельного права. С. 125.
ститута в системе советского земельного права. Принципы определяют не только содержание норм земельного права, но и его системность, структуру всей совокупности норм советского земельного права32.
Г.А. Волков, приводя в своей монографии различные виды принципов земельного права, заключает, что «единого понимания о системе принципов земельного права пока нет»33. Хотя вывод ученого основывался только на многочисленном числе принципов земельного права, приведенных из анализа трудов представителей науки земельного права.
В одном из комментариев к ЗК РФ отмечалось, что «принципы, закрепленные в ст. 1 ЗК РФ составляют систему взаимосвязанных принципов, которые лежат в основе правового регулирования общественных отношений по поводу земли»34.
Принимая во внимание вышеизложенное, на наш взгляд, система принципов земельного права является совокупностью основных положений, на основе которых происходит регулирование земельных отношений. Это принципы зе-
мельного права, имеющие практически-прикладной характер и закреплены в земельном законодательстве, а также принципы земельного права, которые сформулированы учеными-юристами на основе выведения принципов из содержания норм земельного законодательства.
Таким образом, система принципов современного земельного права - это совокупность последовательно расположенных и взаимодействующих:
- принципов, закрепленных в п. 1 ст. 1 ЗК РФ;
- не закрепленных в данной статье, но вытекающих из смысла и содержания других норм ЗК РФ;
- сформулированных в других федеральных законах земельного законодательства согласно п. 2 ст. 1 ЗК РФ.
Такая система принципов земельного права обеспечивает целостность принципов в земельном праве, их взаимосвязанность при регулировании земельных отношений, позволяет осуществить правильное применение как норм земельного права, так и норм смежного законодательства.
32 Советское земельное право : учеб. / отв. ред. В.П. Бале-зин, Н.И. Краснов. М. : Юридическая литература, 1977. С. 21-28.
33 Волков Г.А. Указ. соч. С. 87.
34 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. О.И. Крассова. М. : Норма, 2009 // СПС «Кон-сультантПлюс».
