CC BY
193
N.M. Gvozdeva
The Party and Soviet Servants Professional Development System in USSR: the Historical Retrospective
The process of formation of civil servants professional development system in the Soviet State is considered in the historical retrospective. The conditions of the formation and the basic elements of professional development of party and soviet servants from 1917 to 1991 are analyzed.
Key words and word-combinations: the history of additional vocational education, professional development system in the USSR, civil servants professional development.
В исторической ретроспективе рассматривается процесс становления системы повышения квалификации государственных служащих в Советском государстве. Анализируются условия формирования и основные элементы системы повышения квалификации партийных и советских служащих в период с 1917 по 1991 г.
Ключевые слова и словосочетания: история дополнительного профессионального образования, система повышения квалификации служащих в СССР, повышение квалификации государственных гражданских служащих.
УДК 37.018.46:35.08 ББК 74.04(2)
Н.М. Гзоздева
СИСТЕМА ПОВЫШЕНИЯ
КВАЛИФИКАЦИИ
ПАРТИЙНЫХ
И СОВЕТСКИХ СЛУЖАЩИХ В СССР:
ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС
Для нормального функционирования любого государства независимо от декларируемых политической элитой политических и идеологических установок нужны профессиональные управленцы. Реализуемая в России административная реформа, направленная на кардинальное увеличение результативности деятельности органов государственной власти, актуализирует проблему создания условий для постоянного повышения профессионализма современных российских чиновников.
Изучение исторического опыта функционирования систем повышения квалификации необходимо для проектирования современной системы, отвечающей задачам качественного повышения уровня государственного управления. Осмысление особенностей подготовки, переподготовки, повышения квалификации партийных и советских служащих в СССР в период с 1917 по 1991 г. позволит выявить архетипические установки отечественных управленцев и использовать эти знания на современном этапе.
Подписанные сразу же после Октябрьской революции 1917 г. декреты «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» (23 нояб. 1917 г.) и «Об уравнении всех военнослужащих в правах» (16 дек. 1917 г.) отменяли дореволюционное законодательство
о государственной службе. Хотя от государственной организации общества победившие революционеры не отказались, взамен ими не было предложено какой-либо адекватной потребностям пролетарского государственного управления правовой базы.
Предполагалось, что социалистический строй коренным образом изменит положение трудящихся в процессе управления. В качестве «чудесного средства», которое позволит «удесятерить количество управляющих государства» В.И. Ленин видел «привлечение трудящихся и бедноты к повседневной работе управления государством» [1, с. 313]. При этом качество новой бюрократии было очень низким, так как приоритет отдавался не способностям и образованию, а политической и личной преданности, безусловной исполнительности, социальному происхождению.
Первоначально только 20% от общей численности высшего руководства имели педагогическое, техническое или сельскохозяйственное образование, остальные имели партийное или военное образование. К началу 1940-х годов среди управленцев среднего звена 70% секретарей горкомов и райкомов и 40% секретарей обкомов и ЦК союзных республик имели лишь начальное образование [2, с. 20].
Установление государственной идеологии и деятельность аппарата пропаганды в Советском Союзе были призваны обеспечить политическую благонадежность граждан, а также рост трудовой и патриотической активности в стране. Транслировать эти установки в общество входило в обязанность советских и партийных руководителей, поэтому основной задачей системы повышения квалификации высшего и среднего руководящего состава стало политическое воспитание, осуществляемое в рамках системы партийного просвещения.
Большую часть программ их обучения составляли курсы идеологической направленности, воспитывающие идеологическую преданность, но не профессиональное отношение к службе.
На основании анализа содержания обучения партийных и советских функционеров О.А. Глотова выделяет следующие ступени системы партийного просвещения: кружки политграмоты; кружки по истории партии для начинающих; кружки по изучению отдельных произведений классиков марксизма-ленинизма. Кроме того, существовали еще предметные кружки по историческому материализму, политэкономии, истории партии, проводились теоретические конференции [3]. Несмотря на структурную дифференциацию по уровню подготовки слушателей, данная система была малоэффективной: ее тяжело было контролировать, программа обучения, как правило, не выполнялась.
В условиях катастрофической нехватки квалифицированных кадров руководители учреждений и партийных комитетов направляли на учебу неграмотных или малограмотных работников. Обучение на таких курсах было сведено к простой формальности, как со стороны учащихся, так и самими преподавателями. После трех лет неудачных попыток поднять качество обучения на курсах подготовки и переподготовки пропагандистов акцент был
сделан на индивидуальном изучении «Краткого курса истории ВКП (б)»: кружки подлежали сокращению, занятия в них были переведены на добровольную основу.
Система советских партийных школ начала свою работу с 1920 г. Она включала в себя областные (программы повышенного типа; срок обучения 1 год), губернские (срок обучения 6 мес.); уездные (сокращенная программа, срок обучения 4 мес.) заведения. В 1925 г. функционировало 179 уездных и 67 губернских школ, в которых прошло обучение свыше 26 тыс. человек [4]. Содержание программ подготовки в них определялось «условиями мирного социалистического строительства». Деятельность советских партийных школ не прекращалась и в годы Великой Отечественной войны, при этом содержание обучения и сроки были подчинены условиям военного времени.
Новые восстановительные задачи, поставленные в послевоенный период, привели к необходимости реформирования структуры партийных учебных заведений. К моменту окончания войны 67,2% коммунистов, включая работников обкомов и крайкомов, не имели даже среднего образования [5, с. 283]. В партийных документах того времени отмечалось ненадлежащее руководство делом подготовки и переподготовки руководящих партийных и советских кадров в союзных республиках. Создание большого количества школ и краткосрочных курсов не было обеспечено квалифицированным преподавательским составом и необходимой учебно-материальной базой; отмечался низкий уровень знаний учащихся. Была дана низкая оценка и содержанию обучения: «широкое распространение получила практика невмешательства партийных органов в дело самостоятельного изучения марксизма-ленинизма руководящими кадрами» [6].
В тот же период появились документы, затрагивающие кадровые вопросы. Решением ЦК КПСС от 2 августа 1946 г. «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников» вводилось обязательное обучение партийных функционеров. Для этого создавались Высшая партийная школа, Академия общественных наук, восстанавливалась Военно-политическая академия.
Помимо этого, повышение квалификации партийных и советских работников осуществлялось через республиканские, краевые и областные партийные школы с трехгодичным сроком обучения, годичные курсы при обкомах, крайкомах и ЦК компартий союзных республик. За период с 1952 по 1956 г. 23% всех ассигнований, выделенных в бюджете на партийную пропаганду, были израсходованы на проведение краткосрочных курсов и семинаров, организованных обкомами, крайкомами и ЦК компартий союзных республик. Ежегодно на этих курсах обучалось до 50 тыс. человек [7, с. 124].
В 1956 г. была предпринята попытка не только оптимизировать сеть республиканских, краевых и областных партийных школ, но и изменить содержание обучения ввиду острой необходимости изучения конкретной экономики и организации промышленного и сельскохозяйственного производства. Переломный XX съезд КПСС помимо идеологической составляющей содержания подготовки и повышения квалификации впервые сделал
акцент и на необходимости усиления знаний управленцев в области экономики народного хозяйства. В своем выступлении Е.А. Фурцева, член Президиума ЦК КПСС, отметила: «Мы нередко ориентировали наши руководящие кадры, коммунистов и беспартийных, на изучение в школах, кружках, семинарах и в процессе самостоятельной работы преимущественно истории партии и крайне мало обращали их внимание на овладение экономической теорией марксизма-ленинизма, знаниями конкретной экономики» [7, с. 136].
В 1955-1957 гг. на базе ликвидированных трехгодичных партийных школ были созданы 52 советско-партийные школы для подготовки руководящих кадров [4]. В учебных планах появляются такие дисциплины, как «Экономическая география СССР и зарубежных государств», «Экономика, организация и планирование предприятий промышленности, строительства, транспорта и сельскохозяйственных предприятий», «Торговля, финансы и кредит», «Бухгалтерский учет и анализ баланса», «Статистика» [8]. Подготовка чиновников фактически была уникальной, на одного преподавателя приходилось в среднем лишь шесть слушателей.
Учебно-методическое руководство системой ВПШ осуществлялось Высшей партийной школой при ЦК КПСС и Заочной высшей партийной школой (ЗВПШ) при ЦК КПСС. Вместо существующих на местах годичных курсов переподготовки были созданы постоянно действующие курсы повышения деловой квалификации партийных и советских работников. Эта система повышения квалификации просуществовала с некоторыми изменениями вплоть до распада СССР.
В 1960-1970-е годы предпринимались попытки преодолеть остро проявившийся дефицит организационно-управленческих кадров. Но они не привели к ожидаемым результатам отчасти вследствие того, что система подготовки и переподготовки управленческих кадров явно отставала от содержания требований экономических систем. За период с 1955 по 1974 г. партийные школы окончили более 60 тыс. человек; в 1974/75 учебном году действовало 16 школ, в которых обучались около 3800 слушателей [4] - цифра для масштабов бывшего СССР просто ничтожная.
В 1978 г. происходит объединение Высшей партийной школы и Заочной высшей партийной школы при ЦК КПСС с Академией общественных наук. На базе же Заочной высшей партийной школы при ЦК КПСС 13 июня 1978 г. была создана Московская высшая партийная школа, в которой на факультете повышения квалификации партийных, советских и идеологических работников проходили обучение партийные, советские, идеологические кадры Москвы и девяти областей Нечерноземной зоны Центра РСФСР, а также Грузинской, Молдавской, Казахской, Таджикской, Узбекской ССР.
Преобразования государственного управления «перестроечного» периода преимущественно были ориентированы на решение экономических проблем. В 1985-1986 гг. произошли массовая замена и омоложение партийно-государственных кадров на центральном и местном уровнях. Было дано поручение
партийным органам, Министерству высшего и среднего специального образования СССР «осуществить конкретные мероприятия по созданию на новой основе единой государственной системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов» [9]. Ставился вопрос о переходе к непрерывному обучению кадров, закреплялось положение о прямой служебной обязанности каждого руководителя и специалиста постоянное повышать квалификацию. Карьерное развитие партийных и советских управленцев ставилось в зависимость от результатов обучения и практического использования полученных знаний.
Не осталось без внимания и содержание обучения: рекомендовалось сделать акцент на новейших методах хозяйствования, системном анализе, социологии, психологии, праве, финансировании, кооперации, внешнеэкономических связях, применении в работе электронно-вычислительной техники и других областях. Запрещалось включать в учебные планы дисциплины, которые не были связаны с углублением экономических, профессиональных знаний и навыков слушателей. Казалось бы, пришло время, когда система могла наконец-таки стать «профессиональной», но пункт о необходимости преподавания дисциплин, связанных с развитием марксистско-ленинского мировоззрения, остался.
В постановлении Совета Министров СССР от 6 февраля 1988 г. «О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства» была предпринята уникальная попытка создать единую профессионально-образовательную систему повышения квалификации. Для этого предполагалось один раз в пять лет направлять преподавателей общественных наук на общественно-политическую стажировку сроком до четырех месяцев в партийные, советские, хозяйственные органы, на предприятия и в учреждения для ознакомления с конкретной обстановкой в регионе. Кроме того, министерства и ведомства должны были осуществлять первоочередное информационное обслуживание системы повышения квалификации по приоритетным направлениям развития экономики, науки и техники.
Однако последующие десятилетия реформ не предоставили возможности увидеть результаты внедрения новой системы повышения квалификации. В результате отстранения КПСС от «руководства» государством в начале 1990-х годов в работе с кадрами государственного аппарата образовался провал.
В связи с отменой в 1990 г. 6-й статьи Конституции СССР, закреплявшей руководящую роль КПСС, Центральный комитет Компартии РСФСР принял постановление от 27 марта 1991 г. № ПБ-8/2 «О преобразовании высших учебных заведений КПСС на территории РСФСР», и решением Министерства образования РСФСР высшие партийные школы на территории Российской Федерации были расформированы. На базе Академии общественных наук была создана Российская академия управления, которая Указом Президента РФ от 6 июня 1994 г. № 1140 преобразовалась в Российскую академию государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Анализ исторического опыта становления и развития системы повышения
квалификации кадров для советских и партийных органов позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, система характеризовалась низкой степенью свободы учреждений, реализующих программы повышения квалификации, в вопросах выработки собственной стратегии. Это не позволяло оперативно адаптироваться к изменяющейся социально-экономической и политической обстановке. Во-вторых, отсутствовали нормативно-правовые регуляторы государственной службы и статуса государственных служащих в СССР, что затрудняло развитие института повышения профессиональной (не идеологической) квалификации. В-третьих, излишняя унификация отдельных элементов системы повышения квалификации привела к тому, что в учебных планах не были учтены ни региональные особенности огромной страны, ни специфика органа государственного управления, ни индивидуальные потребности обучаемых.
Реализуемые в настоящее время основные направления государственной политики в сфере дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих требуют совершенно иных подходов к построению системы повышения квалификации. Ее проектирование должно основываться на принципах максимальной открытости вызовам внешней и внутренней среды государственной службы, самостоятельности участников образовательного процесса, нормативно-правового регулирования. Особого внимания требует освоение управленческих технологий «частного сектора» в условиях, когда государственные образовательные учреждения все чаще сталкиваются с рыночной конкуренцией негосударственных поставщиков образовательных услуг.
Библиографический список
1. Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 34.
2. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управления «советского» коммунистического государства, 1917-1991. Саратов, 1996.
3. Глотова О.А. Изменения в системе подготовки сталинских партийных кадров в связи с публикацией «Краткого курса истории ВКП (б) [Электронный ресурс] // Международный исторический журнал. 2002. № 20. URL: http://history.machaon.ru/all/number_20/analiti4/ glotova/index.html
4. Зарецкий Ю.И. Советско-партийные школы [Электронный ресурс] // Большая советская энциклопедия. URL: http://bse.sci-lib.com/article103992.html
5. Ратьковский И.С., Ходяков М.В. История Советской России. СПб., 2001.
6. По отчету ЦК КП(б)У о подготовке, подборе и распределении руководящих партийных и советских кадров в украинской партийной организации: постановление ЦК ВКП(б) от 26 июля 1946 г. [Электронный ресурс]. URL: http://history.org.ua/LiberUA/Book/derjsl_5/303.pdf
7. XX съезд Коммунистической партии Советского Союза, 14-25 февраля 1956 года: стенограф. отчет. М., 1956.
8. О мерах по дальнейшему улучшению подготовки руководящих партийных и советских кадров: постановление ЦК КП от 26 июня 1956 г. [Электронный ресурс]. URL: http://lawrussia.ru/ texts/ legal_586/doc586a391x242.htm
9. О перестройке системы повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов народного хозяйства: постановление Совета Министров СССР от 6 февр. 1988 г. № 166 [Электронный ресурс]. URL: http://www.lawru.info/base19/part8/d19ru8883.htm
