CC BY
200
НАУКА. ТЕОРИЯ.
СИСТЕМА ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ЕВРОПЕЙСКОМ
СОЮЗЕ
THE SYSTEM OF INTERNAL AFFAIRS IN THE EUROPEAN UNION
УДК 341.1
И.Ф. АМЕЛЬЧАКОВ,
кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина) belui-general@ya.ru
I.F. AMELCHAKOV,
candidate of law, associate professor (Putilin Belgorod Law Institute of Ministry of the Interior of Russia)
Аннотация: статья посвящена анализу системы органов внутренних дел в Европейском Союзе, рассмотрению ее структуры и задач, а также вопросов организации международного сотрудничества.
Ключевые слова: Европейский Союз, страны - члены Евросоюза, международное сотрудничество, информационный обмен, положительный опыт.
Abstract: the article is concerned of analysis the system of internal affairs bodies in the European Union, researching of structure and objectives, issues of international cooperation organization..
Keywords: the European Union, member countries of the European Union, international collaboration, information exchange, positive experience the European Union, member countries of the European Union, international collaboration, information exchange, positive experience.
Главными стратегическими угрозами безопасности Европы в настоящее время считаются терроризм, незаконный оборот оружия и наркотиков, нелегальная миграция населения и торговля людьми, обостряемые волной беженцев. Причем названные процессы являются также источником огромных прибылей тех субъектов, которые причастны к этому «бизнесу», включая теневую деятельность некоторых государственных и корпоративных структур. Все это происходит на фоне глубокого системного кризиса, который не утихает с 2008 года.
Естественно, что структура и полномочия органов внутренних дел ЕС выстраиваются прежде всего для борьбы с этими угрозами и с учетом указанных обстоятельств. Российской Федерации, при собственном многовековом опыте решения этих проблем и проводимых ныне реформах в системе внутренних дел, полезно присмотреться к тому, как Европейский Союз встречает эти вызовы.
Определение статуса полиции в Европейском Союзе в основном относится к компетенции государств - членов ЕС, но при этом обеспечение «пространства безопасности и правосудия», защита граждан Сообщества требует системного сотрудничества между компетентными органами на союзном уровне.
Ведомства внутренних дел - Европол, CEPOL, FRONTEX, EMCDDA, EASO и euLISA - созданы в Евросоюзе для поддержки государств - членов ЕС. Каждое агентство уникально и выполняет особые функции. Все вместе они обеспечивают информационный обмен, подготовку и принятие совместных решений, накопление положительного опыта и содействие разработке политического курса в сфере внутренних дел.
Рассмотрим основные Агентства EC в сфере внутренних дел.
Европейское полицейское управление (European Police Office) - Европол был учрежден на основе Конвенции государств-членов актом Совета ЕС от 26 июля 1995 г. [1], а Решением Совета ЕС 2009/371/JHA от 6 апреля 2009 г. [2] признан агентством ЕС, ответственным за правоохранительное сотрудничество между государствами - членами ЕС для предупреждения и борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и контрабандой людей, прежде всего нацеленным на борьбу с преступными организациями. Европол имеет свою штаб-квартиру в Гааге (Нидерланды) и является юридическим лицом. В отличие от национальных подразделений полиции, у Европола нет автономных полномочий по проведению расследований или при-
ПРАКТИКА
менению силовых мер. Европол уполномочен действовать в случае, если два или более государства-члена нуждаются в общем подходе для борьбы с организованной преступностью, терроризмом и другими видами тяжких преступлений. Помощь, оказываемая Европолом национальным правоохранительным службам, состоит в содействии обмену информацией, в проведении уголовных расследований, а также в поддержке и координации трансграничных операций.
Таким образом, главными задачами Евро-пола являются: 1) сбор, хранение, обработка, анализ и обмен информацией; 2) уведомление государств - членов ЕС об имеющих к ним отношение уголовных преступлениях; 3) содействие государствам - членам ЕС в проведении расследований; 4) координация совместных расследований и помощь в создании следственных групп; 5) прогнозирование возможных угроз. Согласно Решению 2005/511ША от 12 июля 2005 г. «О защите евро от подделки» Европол также рассматривается как центральное ведомство по борьбе с фальшивомонетничеством [3].
В рамках своей компетенции сотрудники Ев-ропола могут участвовать в совместных следственных группах, обеспечивать их имеющейся информацией, но без права применять принудительные меры.
Каждое государство - член ЕС учреждает национальное подразделение, действующее как связующее звено между компетентным органом данной страны и Европолом. Прямые контакты допускаются только при особых условиях, в каждом случае устанавливаемых государством -членом ЕС. Подразделения стран ЕС направляют по крайней мере одного офицера для связи с Европолом, который представляет интересы своего национального органа и обеспечивает обмен информацией между этими подразделениями и Европолом.
Для выполнения поставленных задач Евро-пол может обрабатывать оперативную и разведывательную информацию, включая персональные данные. С этой целью учреждены Информационная система Европола и аналитические рабочие файлы. Поступающие в Информационную систему данные могут касаться лиц, которые совершили или подозреваются в планировании уголовного преступления. Эти данные могут иметь отношение непосредственно к лицу (имя, национальность, номер социального страхования и т.д.) или к совершённому преступлению. В дополнение к данным по лицам, которые совершили или подозреваются в совершении преступления, файлы могут содержать факты о свидетелях, жертвах, а также о контактах правонарушителей. Национальные
подразделения и сотрудники Европола могут ввести и получить данные непосредственно из Информационной системы.
В рамках этого учреждения также происходит регламентация доступа к Визовой информационной системе (Visa Information System - VIS) со стороны национальных органов и Европола, действует Европейский полицейский колледж (CEPOL) и Секретариат совместных органов по надзору за защитой данных. Кроме того, установлен порядок контроля за деятельностью Европола, регулируется передача им персональных данных.
Вместе с тем различные предписания о порядке сотрудничества в рамках Европола, перечисленные в Договоре о ЕС (ДЕС) и Венском плане действий, на практике приводят порой к неоднозначным результатам. Например, протокол о распространении компетенции Европола на дела по отмыванию денег был принят Советом в 2000 г., но далеко не все государства-члены ратифицировали его. Более того, нежелание государств - членов ЕС передать информацию и разведданные в Европол препятствует обеспечению его фактической завершенности. Еврокомиссия в своих сообщениях Совету ЕС постоянно анализирует прогресс, достигнутый, например, посредством подписания соглашений о сотрудничестве с третьими странами, такими как США, после событий 11 сентября 2001 г. При этом отмечается, что ключевой предпосылкой для эффективного функционирования Европо-ла является наличие Информационной системы Европола (Europol Information System - EIS), действующей в течение уже ряда лет. EIS делает возможным децентрализованное хранение и поиск информации об организованной преступности, проводимые государствами - членами ЕС. Рекомендации Еврокомиссии по повышению эффективности контроля за дятельностью Евро-пола развивают взаимопонимание и сотрудничество между Европолом и правоохранительными службами государств - членов ЕС.
Европейский полицейский колледж (The European Police College) - CEPOL был создан согласно Решению Совета ЕС от 22 сентября 2000 г. [4] как орган сетевого взаимодействия, состоящий из национальных учебных институтов для полицейского руководства, для разработки совместного подхода к решению основных проблем, возникающих при предупреждении и в борьбе с преступностью, посредством проведения учебных курсов и семинаров для квалифицированных полицейских офицеров, внедрения алгоритмов согласования деятельности и распространения передового опыта. Это Решение дало CEPOL статус ведомства, финансируе-
мого из общего бюджета ЕС. CEPOL помогает национальной полиции в повышении взаимных знаний об оперативных полицейских структурах в других государствах - членах ЕС, способствует улучшению взаимопонимания Европола и полиции в ЕС при сотрудничестве на международном уровне.
У CEPOL был сложный период становления: недостаточность бюджета, отсутствие правосубъектности, трудности административного характера. Решением от 24 июля 2004 г. Совет ЕС наделил CEPOL правом юридического лица [5]. Несмотря на организационные проблемы, наблюдается значительный прогресс в следующих областях: 1) диапазон специализированного обучения постоянно расширяется, от сотрудничества в противодействии терроризму до поддержания общественного порядка и пограничного контроля на внутренних границах Союза; 2) создан собственный веб-сайт CEPOL; 3) учреждена Европейская полицейская образовательная сеть (European Police Learning Network - EPLN), а также интернет-сайт для виртуального обучения персонала полиции.
Решением Совета ЕС 2005/681/JHA от 20 сентября 2005 г. [6] были созданы условия для улучшения деятельности CEPOL. На его кадры распространяются Правила внутреннего распорядка и Условия приема на службу для официальных лиц ЕС. Еврокомиссия поддерживает развитие EPLN через программы OISIN и AGIS.
CEPOL оказывает поддержку и продвигает совместные подходы к решению главных международных проблем, с которыми сталкиваются государства - члены ЕС в предупреждении и борьбе с преступностью, содействует в обеспечении законности, правопорядка и общественной безопасности. Его рабочая программа сосредоточена на организации курсов, семинаров и конференций, которые охватывают широкий диапазон тем. CEPOL проводит программы обмена для департаментов полиции, в целях изучения правовых систем государств - членов ЕС и совместного использования передовых методов работы и информационных ресурсов, составляет совместные программы и курсы для приоритетных областей полицейского сотрудничества.
Постепенно оформилась организационная структура CEPOL. Агентство начало свою деятельность как сеть национальных институтов ЕС для подготовки руководителей правоохранительных органов к реализации практических аспектов сотрудничества в охране правопорядка. Деятельность агентства регулируется Административным советом и директором. Административный совет состоит из директоров национальных учебных институтов. Каждая национальная
= ПРАКТИКА
делегация (состоящая из одного или более руководителей национальных учебных структур) имеет в Административном совете один голос. Представители Генерального секретариата Совета ЕС, Еврокомиссии и Европола могут принимать участие в заседаниях Административного совета как наблюдатели без права голоса.
Административный совет принимает решения большинством в две трети голосов, кроме разработки проекта бюджета для представления Еврокомиссии, что требует единогласия. Административный совет принимает программы, учебные модули, общие методы обучения и годовой отчет CEPOL. Административный совет также принимает решение о назначении директора. Директор назначается Административным советом из списка не менее трех кандидатов. Он ответственен за оперативное управление Агентством, реализует бюджет, поддерживает контакт с соответствующими службами в государствах-членах и координирует выполнение рабочей программы. Секретариат участвует в выполнении задач административного управления и осуществлении годовых программ. CEPOL обладает дееспособностью и контрактной правоспособностью. Директор Агентства - его законный представитель. Штаб-квартира CEPOL из Bramshill (Соединенное Королевство) была переведена в Будапешт (Венгрия).
FRONTEX (European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the EU) - Европейское агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств - членов Европейского союза учреждено в 2004 г. со штаб-квартирой в Варшаве (Польша) [7]. Агентство дополняет соответствующие системы государств - членов ЕС и содействует обеспечению свободы и безопасности граждан ЕС. FRONTEX координирует действия государств - членов ЕС по выполнению мер Евросоюза по управлению границами, содействуя эффективному и единообразному контролю за лицами и надзору за внешними границами государств - членов ЕС, помогает в подготовке национальных пограничников, включая установление общих учебных стандартов; прогнозирует возможные риски; следит за разработками в изысканиях, связанных с контролем и надзором за внешними границами; оказывает содействие странам ЕС в обстоятельствах, требующих повышенной технической и оперативной помощи на внешних границах; обеспечивает функционирование совместной налоговой декларации.
EMCDDA (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction) - Европейский центр контроля за наркотиками и наркоманией был учрежден
ПРАКТИКА
в 1993 г. и открыт в Лиссабоне в 1995 г. [8]. Роль EMCDDA состоит в том, чтобы обеспечить ЕС и его страны независимой и научно обоснованной информацией, жизненно важной для того, чтобы помочь Европе понять природу проблемы наркомании и правильно на нее отреагировать. Агентство готовит систематические обзоры европейской ситуации с наркотиками и формирует базу данных для официальных отчётов в этой сфере. EMCDDA снабжает данными ведущих политиков для разработки стратегии и принятия обоснованных законов о наркотических средствах, а также помогает работающим в этой сфере профессионалам и практикам внедрять передовой опыт и определять новые области исследований.
При решении своей основной задачи по обеспечению информацией о наркоситуации в Европе EMCDDA развивает инфраструктуру и инструменты для национальных центров контроля за оборотом наркотиков, согласовывая порядок сбора данных в странах ЕС. Последующий анализ этих данных со стороны EMCDDA приводит к разработке множества информационных продуктов, которые дают представление о проблеме в масштабах Европы.
EASO (European Asylum Support Office) [9] -Европейское управление по предоставлению убежища [10] было учреждено Регламентом (ЕС) 439/2010 [11] как независимая и специализированная организация со штаб-квартирой в Валлетте (Мальта). В середине 2011 г. его деятельность полностью активизировалась.
Управление выполняет тройственную задачу:
1) развивает практическое сотрудничество государств - членов ЕС в предоставлении убежища беженцам, налаживая обмен информацией со странами их исхода и оказывая государствам ЕС поддержку в обучении персонала убежищ и распределении бенефициариев международной защиты;
2) поддерживает страны ЕС, в частности посредством создания системы раннего оповещения, координации команд экспертов, чтобы помочь в приеме ходатайств о предоставлении убежища и размещении в местах с соответствующим оборудованием для приема;
3) способствует реализации Общей европейской системы предоставления убежища (приёма беженцев) посредством сбора и обмена информацией о положительных методах, составления годовых отчетов о ситуации с беженцами в ЕС и определения технических ориентаций в применении инструментов Союза по приему беженцев. Посредством функции поддержки EASO содействует странам ЕС в выполнении их европейских и международных обязательств по предоставлению убежища.
eu-LISA - Агентство ЕС по крупномасштабным IT системам - начало успешную деятельность 1 декабря 2012 г. Агентство осуществляет эксплуатационно-управленческие задачи для SIS II [12], VIS [13] и EURODAC [14]. Главная задача Агентства - обеспечить, чтобы эти системы поддерживали деятельность 24 часа в сутки и все семь дней в неделю. Остальные обязанности включают принятие необходимых мер безопасности и обеспечение охраны и неприкосновенности информации в соответствии с правилами защиты данных. Штаб-квартира Агентства находится в Таллинне (Эстония), в то время как оперативное управление осуществляется из Страсбурга (Франция).
В свою очередь ЕАСЕА - Исполнительное агентство по образованию, аудиовизуальным средствам и культуре несет ответственность за управление определенными направлениями финансируемых Евросоюзом программ в области образования, культуры, аудиовизуальных средств, спорта, гражданства и волонтерства. К этим программам относятся: Erasmus+, Творческая Европа (Creative Europe), Волонтеры ЕС по оказанию помощи (ЕС EU Aid Volunteers) и Европа для граждан (Europe for Citizens). Агентство отвечает за координацию многочисленных аспектов программ, включая определение условий и руководящих принципов по финансированию проектов, оценку заявлений, выбор проектов и подписание проектных соглашений, финансовый менеджмент, контакты с бенефи-циариями, мониторинг проектов (промежуточные и итоговые отчеты). Агентство также предоставляет информацию и оказывает поддержку бенефициариям.
Исполнительное агентство было учреждено в 2006 г. в Брюсселе и работает под наблюдением четырех родоначальных Генеральных директоратов (DG) Еврокомиссии, а именно: по образованию и культуре (DG Education and Culture), по гуманитарной помощи и гражданской обороне (DG Humanitarian Aid & Civil protection), по коммуникационным сетям, контенту и технологиям (DG Communication Networks, Content and Technology), по миграции и внутренним делам (DG Migration and Home Affairs). Генеральный директорат по миграции и внутренним делам несет ответственность за Программу «Европа для граждан».
Согласованной работе указанных агентств содействует Постоянный комитет по оперативному сотрудничеству в сфере внутренней безопасности (Standing Committee on operational cooperation on internal security), который был образован Решением Совета ЕС от 25 февраля 2010 г. [15] для укрепления оперативной дея-
тельности полицейских органов стран - участниц ЕС в сфере внутренней безопасности и внешнего контроля. В некоторых случаях компетенция Комитета охватывает взаимодействие судов по уголовным делам, связанным с внутренней безопасностью. Комитет оценивает эффективность оперативного сотрудничества, устанавливает недостатки и предлагает меры по их устранению, но не включен в проведение оперативных действий и разработку правовых актов. В соответствии со ст. 222 Договора о функционировании ЕС (Treaty on the Functioning of the European Union - TFEU) Комитет содействует Совету EC в случае террористических атак, природных или антропогенных бедствий. Комитет обеспечивает согласованность действий, предпринимаемых Евроюстом (Eurojust) [16], Европолом, Фронтексом и другими компетентными органами, которые в случае необходимости могут присутствовать на заседаниях Комитета в качестве наблюдателей.
Для обеспечения согласованности и эффективности внутренних органов ЕС налажено сотрудничество специальных оперативных подразделений - Особых групп воздействия (special intervention units). Решения Совета ЕС 2008/617/ JHA от 23 июня 2008 г. и 2010/131 установили общие правила и условия предоставления помощи любому запрашивающему государству-члену в случае антропогенных кризисных ситуаций, представляющих серьезную и прямую физическую угрозу. При этом запрашивающая сторона должна указать природу и оперативную необходимость помощи, которая может включать оборудование, экспертизу и проведение операций на территории запрашивающей стороны под ее руководством и в рамках юрисдикции ее национального права.
Государства - члены ЕС, принимающие участие в этой форме сотрудничества, должны обеспечить полный обмен опытом, экспертными
= ПРАКТИКА
данными и информацией об основных факторах кризисных ситуаций. С этой целью особые группы воздействия проводят совещания, совместную подготовку и учения за счет фондов соответствующих финансовых программ Сообщества. Ответственность за организацию этих мероприятий лежит на государстве-члене, председательствующем в Совете ЕС [17]. Все операционные расходы вызванных особых групп воздействия покрывает запрашивающая страна-участница, если сотрудничающие государства - члены ЕС не решают иначе. Состав участников утверждается Генеральным секретариатом Совета ЕС.
Обоснованием этих операций является Декларация Совета ЕС о солидарности в борьбе с терроризмом от 25 марта 2004 г. и Решение Совета 2008/617ША [18], дополняющее Решение Совета 2008/615ША от 23 июня 2008 [19] об усилении международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и международными преступлениями, статья 18 которого устанавливает обязательство для государств - членов ЕС по предоставлению взаимной помощи в случаях массовых бедствий и иных серьезных несчастных случаев. Под Особой группой воздействия понимается любое правоохранительное подразделение государства - члена ЕС, уполномоченное контролировать кризисную ситуацию. В качестве кризисной рассматривается любая ситуация, при которой у компетентных органов государства - члена ЕС есть достаточные основания предполагать наличие уголовного преступления, представляющего серьезную прямую физическую угрозу лицам, имуществу, инфраструктуре или учреждениям этого государства -члена ЕС.
Думается, что критическое рассмотрение структуры и тенденций развития правоохранительной системы Европейского Союза может быть полезным для совершенствования органов внутренних дел Российской Федерации.
Литература
1. Council Act of 26 July 1995 drawing up the Convention based on Article K.3 of the Treaty on European Union, on the establishment of a European Police Office (Europol Convention) // Official Journal C 316, 27.11.1995, p. 1-32.
2. Council Decision of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Europol) // OJ L 121, 15.5.2009, p. 37-66.
3. Council Decision 2005/511/JHA of 12 July 2005 on protecting the euro against counterfeiting, by designating Europol as the Central Office for combating euro counterfeiting OJ L 185, 16.7.2005, p. 35-36.
4. Council Decision of 22 December 2000 establishing a European Police College // Official Journal L 336 of 30.12.2000.
5. Decision 2004/556/JAI // OJ L 251 of 27 July 2004.
6. Council Decision 2005/681/JHA of 20 September 2005 establishing the European Police College (CEPOL) and repealing Decision 2000/820/JHA // OJ L 256, 1.10.2005, p. 63-70.
7. Proposal for a Regulation of the European Parliament and the Council amending Council Regulation (EC) № 2007/2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX) // SEC(2010) 149; SEC(2010) 150 /C0M/2010/0061 final - COD 2010/0039; Regulation (EU) № 1168/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 amending Council Regulation (EC) № 2007/2004 establishing a European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union // OJ L 304, 22.11.2011, p. 1-17.
ПРАКТИКА
8. Regulation (EC) № 1920/2006 of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on the European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction // OJ L 376, 27.12.2006, p. 1-13.
9. http: easo.europa.eu.
10. Вариант перевода: Европейское бюро поддержки в сфере убежища
11. Regulation (EU) № 439/2010 of the European Parliament and of the Council of 19 May 2010 establishing a European Asylum Support Office // OJ L 132, 29.5.2010, p. 11-28.
12. Regulation (EC) № 1987/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on the establishment, operation and use of the second generation Schengen Information System (SIS II) // OJ L 381, 28.12.2006, p. 4-23 (Border control cooperation); Council Decision 2007/533/JHA (Law enforcement cooperation); Regulation (EC) No 1986/2006 (Cooperation on vehicle registration).
13. Visa Information System; Schengen States; The European Data Protection Supervisor.
14. Council Regulation (ЕС) № 2725/2000 of 11 December 2000 concerning the establishment of'Eurodac' for the comparison of fingerprints for the effective application of the Dublin Convention // OJ L 316, 15.12.2000, p. 1-10; Regulation (EU) No 603/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on the establishment of 'Eurodac' for the comparison of fingerprints for the effective application of Regulation (EU) No 604/2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person and on requests for the comparison with Eurodac data by Member States' law enforcement authorities and Europol for law enforcement purposes, and amending Regulation (EU) No 1077/2011 establishing a European Agency for the operational management of large-scale IT systems in the area of freedom, security and justice // OJ L 180, 29.6.2013, p. 1-30.
15. Council Decision 2010/131 of 25 February 2010 on setting up the Standing Committee on operational cooperation on internal security // OJ L 52, 3.3.2010, p. 50-50.
16. Council Decision 2002/187/JHA of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime // OJ L 63, 6.3.2002, p. 1-13/; 2002/187/JHA: Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime // OJ L 63, 6.3.2002, p. 1-13.
17. Council Decision 2008/617/JHA of 23 June 2008 on the improvement of cooperation between the special intervention units of the Member States of the European Union in crisis situations // OJ L 210, 6.8.2008, p. 73-75.
18. Council Decision 2008/617/JHA of 23 June 2008 on the improvement of cooperation between the special intervention units of the Member States of the European Union in crisis situations OJ L 210, 6.8.2008, p. 73-75.
19. Council Decision 2008/615/JHA of 23 June 2008 on the stepping up of cross-border cooperation, particularly in combating terrorism and cross-border crime // OJ L 210, 6.8.2008, p. 1-11.
(статья сдана в редакцию 11.07.2016)
