Система методов оценки уровня социально-экономического развития районных муниципальных образований Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 332.122

СИСТЕМА МЕТОДОВ ОЦЕНКИ УРОВНЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РАЙОННЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

И. В.ДУКАНОВА, аспирант кафедры государственного муниципального управления и экономической теории E-mail: [email protected] Рязанский государственный радиотехнический университет

Рассмотрены вопросы повышения эффективности государственного управления, важнейшей задачи административной реформы, которая проводится в стране. Определены требования к системе показателей социально-экономического развития территорий, выделены основные подходы к формированию показателя уровня социально-экономического развития муниципальных образований, обосновано их применение, что обеспечивает возможность оценки эффективности планов и результатов деятельности органов муниципального управления.

Ключевые слова: муниципальное образование, оценка, уровень, социально-экономическое развитие, показатель, метод.

Система количественных и качественных показателей, критериев социально-экономического развития территорий (регионов и муниципальных образований) может быть использована для обоснования следующих управленческих решений:

• оценки уровня социально-экономического развития и определения дифференциации уровней развития территорий;

• обоснования планов и программ социально-экономического развития;

• определения эффективности управления муниципальными образованиями — оценки результативности и эффективности органов местного самоуправления (МСУ).

Для достижения этих целей система критериев и показателей должна соответствовать стратегическому курсу развития страны на создание пос-

тиндустриального общества, т. е. ориентироваться на максимально эффективное использование региональных ресурсов, самые высокие темпы экономического роста и инновационного развития. Согласование целей определяет их соподчи-ненность, необходимость формирования системы методологически однородных критериев для всех уровней управления процессом развития. Цели муниципальных образований не должны противоречить государственным интересам.

Критериями (ключевыми признаками, на основании которых производится оценка) социально-экономического развития муниципального образования являются:

• достижение уровня качества жизни населения;

• обеспечение условий стабильности развития территории в перспективе;

• наличие условий экономического развития территории как основы стабильного роста качества жизни населения.

Система критериев социально-экономического развития муниципального образования (МО) должна быть адресной, т. е. соответствовать целям и возможностям органов управления по реализации интересов муниципального сообщества [1]. Это условие выполняется, если согласуются потенциал, достигнутый уровень и ресурсы, необходимые для развития территории, а также эффективность деятельности органов муниципального управления.

Система критериев должна иметь иерархическую структуру, обладать компактностью и обоз-

римостью (рациональностью состава показателей в системе и возможностью их количественной оценки, способностью измерительной системы выразить существенные стороны и динамику развития, количественную связь показателей с совокупностью факторов, обладающих наибольшей эластичностью и управляемостью).

Обязательным является учет риска социально-экономического развития, понимаемого как вероятность отклонения от запланированных фактических темпов и уровня развития. При этом риски экономического развития участвуют в формировании рисков социальных и зависят от них.

Выполненный анализ показал возможность использования трех подходов к формированию показателя уровня социально-экономического развития муниципальных образований (УСЭР), отвечающего этим условиям.

Подход № 1. Развитие традиционного метода оценки (свертки совокупности локальных показателей) по двум направлениям:

• научного обоснования совокупности показателей и способа их представления с целью формирования системы, отражающей основные социально значимые характеристики текущего и перспективного периодов;

• научного обоснования метода свертки системы локальных показателей в показатели отдельных сфер деятельности и интегрального показателя с включением условий, исключающих эффект компенсации.

Традиционный подход при системном представлении характеристик основных сфер жизнедеятельности населения муниципальных образований дает возможность комплексной оценки уровня развития. Но абсолютно полный перечень показателей, характеризующих жизнедеятельность населения территории, представляется некоторой абстракцией. Необходимо учитывать неограниченную возможность определения новых показателей и мультиколлинеарность значительной части социально-экономических показателей. В то же время выделение основных сфер жизнедеятельности, поиск компромисса между стремлением повысить степень обоснованности оценки и необходимостью обеспечить практическую возможность управления на основе данной системы остается прерогативой экспертного сообщества.

Совокупность локальных показателей уровня социально-экономического развития МО, обладающего признаками системы, предлагается формировать в соответствии со следующим алгоритмом.

На основе изучения практики управления МО (нормативных актов и передового опыта [2, 3]) и теоретических предложений формируется наиболее полный перечень сфер жизнедеятельности населения как объектов регулирования и обосновывается суждение о целесообразном перечне сфер жизнедеятельности, включаемых в оценку.

В качестве базовых сфер жизнедеятельности и совокупности показателей, описывающих их состояние, принимаются показатели, прежде всего, рекомендуемые Стратегией Концепции социально-экономического развития территорий Российской Федерации и Основами стратегического планирования в РФ [4,5]. Их профессионально-логический анализ позволяет сформировать наиболее полный перечень показателей, определяющих соответствующие сферы жизнедеятельности.

Количественная оценка показателей в виде относительных (надушу населения) величин исключает влияние размера муниципальных образований и позволяет проводить их сравнительный анализ.

Сформированная совокупность показателей подвергается экспертизе на значимость для населения и на управляемость органами местного самоуправления. Экспертиза должна выполняться на основе репрезентативного опроса населения группой аналитиков. Предлагается проведение экспертизы в виде оценки значимости и управляемости по четырем уровням: 1) высокий; 2) средний; 3) ниже среднего; 4) низкий.

Базовые показатели уровня развития и эффективности управления районными муниципальными образованиями, составленные автором и специалистами администрации Рязанского районного муниципального образования Рязанской области, приведены в табл. 1. Анализ результатов подтверждает ограниченность возможностей органов муниципального образования по развитию экономической и социальной сферы. Но вместе с тем автор не исключает влияния на результаты оценки экспертов — руководителей МО, которые стремятся снизить свою ответственность за некоторые результаты развития.

Все показатели таблицы рассчитаны надушу населения или соответствуют среднему по МО уровню. Их сравнение по различным МО и средним значениям по региону дает полную информацию для сравнительного анализа и позволяет объективно оценить эффективность управления органами МО.

Выделенные на основе экспертного анализа показатели социального и экономического уровня подвергаются статистическому анализу с целью

Таблица 1

Базовые показатели уровня развития и эффективности управления районными муниципальными образованиями

Показатели (рассчитываются относительно среднего по региону значения) Единица измерения Источник информации Значимость и управляемость показателей (экспертная оценка по Рязанскому районному МО)

1. Качество жизни населения

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата* Тыс. руб. /чел. Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, низкая управляемость

Естественный прирост населения за последние 5 лет % Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, низкая управляемость

Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного или железнодорожного сообщения с центром МО* % Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, средняя управляемость

Удовлетворенность населения медицинским обслуживанием* Экспертная оценка, баллы Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, средняя управляемость

Удовлетворенность населения качеством дошкольного образования*

Удовлетворенность населения качеством общего образования*

Общая площадь жилищных помещений, приходящаяся на одного жителя М2/чел. Показатели эффективности органов МСУ Средняя значимость, низкая управляемость

Качество жилья* Требуется разработка способа оценки Показатели стратегического развития Высокая значимость, управляемость ниже средней

Состояние природной и социальной среды Высокая значимость, низкая управляемость

Уровень развития гражданского общества Средняя значимость, низкая управляемость

Уровень безработицы* % Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, управляемость ниже средней

Ввод в действие жилых домов в расчете на душу населения М2/чел. Паспорт МО Средняя значимость, низкая управляемость

Коэффициент миграционного прироста населения за последние 5 лет % Показатели эффективности органов МСУ

Младенческая смертность (число умерших детей до 1 года на 1 ООО родившихся)

2. Уровень развития экономики

Объем сельскохозяйственного производства на душу населения* Тыс. руб. /чел. Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, высокая управляемость

Промышленное производство на душу населения* Тыс. руб. /чел. Показатели эффективности органов МСУ

Активы сферы материального производства в расчете на душу населения* Тыс. руб. /чел. Расчет по данным органов госстатистики Высокая значимость, средняя управляемость

Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей территории МО* % Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, управляемость ниже средней

Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения, в общей территории МО* % Показатели эффективности органов МСУ Средняя значимость, средняя управляемость

Сальдированный финансовый результат по организациям МО на душу населения* Тыс. руб. /чел. Государственная статистическая отчетность Высокая значимость, управляемость ниже средней

Доля налоговых поступлений от малого бизнеса в доходах бюджета* % Государственная статистическая отчетность Высокая значимость, средняя управляемость

Рентабельность активов % Государственная статистическая отчетность Высокая значимость, низкая управляемость

Рентабельность продукции % Государственная статистическая отчетность Высокая значимость, низкая управляемость

Уровень износа основных фондов % Показатели эффективности органов МСУ Средняя значимость, низкая управляемость

Окончание табл. 1

Показатели (рассчитываются относительно среднего по региону значения) Единица измерения Источник информации Значимость и управляемость показателей (экспертная оценка по Рязанскому районному МО)

«Экспортность» экономики (доля продукции, вывозимой за пределы МО, региона, страны) % Показатели эффективности органов МСУ Средняя значимость, низкая управляемость

Уровень развития транспорта (густота автодорог общего пользования с твердым покрытием)* Км /на 100 км2 Показатели эффективности органов МСУ Средняя значимость, низкая управляемость

Степень обеспеченности бюджета собственными доходами* % Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, средняя управляемость

Доходы бюджета МО на душу населения* Тыс. руб. /чел. Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, средняя управляемость

Объем собственныхдоходов МО надушу населения* Тыс. руб. /чел. Показатели эффективности органов МСУ Высокая значимость, средняя управляемость

* Показатели, значимость которых не ниже среднего уровня, а управляемость — выше низкого.

определения уровня взаимного влияния, оцениваемого по коэффициенту детерминации. Статистический анализ необходим для обоснования двух решений:

• вывода об обоснованности включения локального показателя в интегральную оценку результатов управления уровнем развития;

• вывода об ограничении количества и состава факторов, включаемых в интегральную свертку, вследствие их мультиколлинеарности. По мнению автора, целесообразно включение в итоговый состав показателей для оценки уровня социально-экономического развития (СЭР) одного из двух показателей, коэффициент детерминации между которыми превышает 0,5. Весомость отдельных (локальных) показателей

при их свертке предлагается устанавливать на основе оценок их значимости и управляемости (табл. 1), интегрируя их в соответствии с авторскими рекомендациями, содержащимися в табл. 2, которая позволяет получить интегральную балловую оценку каждого показателя, т. е. определить показатели для всех показателей экономического и социального уровней развития региона. Значимость отдельных вариантов экономического и социального развития районных муниципальных образований должна соответствовать реальным условиям территорий.

Таблица 2

Интегральная оценка значимости и управляемости показателей, баллы

Уровень управляемости показателя Уровень значимости показателя

Высокий Средний Ниже среднего Низкий

Высокий 1,00 0,70 0,50 0,25

Средний 0,70 0,50 0,35 0,15

Ниже среднего 0,40 0,30 0,25 0,05

Низкий 0,20 0,15 0,05 0,00

При этом необходимо учитывать назначение интегральной оценки уровня развития. Если она предназначена для сравнительного анализа районных муниципальных образований, то состав показателей и коэффициенты их значимости должны быть едиными. Если же оценка необходима для определения динамики развития МО, то могут быть использованы индивидуальные для каждой территории перечни показателей и коэффициенты их значимости. Но в обоих случаях эти коэффициенты должны устанавливаться органами управления регионом.

Обоснованная в соответствии с изложенной процедурой совокупность показателей и их весовые коэффициенты используются для определения уровня комплексного показателя социально-экономического развития и показателей по отдельным сферам жизнедеятельности в соответствии с формулой (1). При этом для обеспечения сопоставимости оценок экономического и социального развития определяются их средние значения:

усэр\ц^ к, х (!)

где к — коэффициент значимости развития сфер жизнедеятельности муниципального образования (в расчет приняты две сферы: социальная и экономическая) определяется экспертным путем, при этом Т,к =\\

— локальный показательу-й группы для муниципального образования;

К — совокупность локальных показателей

т ■'

у'-й группы для муниципального образования д, рассчитываются относительно среднего по региону значению;

— значимость отдельных показателей внутри каждой сферы, устанавливаемая на основе полученных ранее оценок их значимости и управляемости.

Следует пояснить формулу (1). Вторая сумма определяет уровень развития каждой из двух сфер в отдельности, поскольку коэффициенты / и значения показателей К соответствуют соот-

41 ■'

ветствующим сферам. Вторая сумма обеспечивает получение интегрированного (взвешенного по степени значимости по обеим сферам) показателя. Формула расширяет традиционные свертки локальных показателей, во-первых, предусматривая возможность формирования кластеров внутри всего состава муниципальных образований региона. При оценке уровня социально-экономического развития муниципальных образований Рязанской области сформированы два кластера: городские и районные муниципальные образования.

Автор допускает целесообразность и предусматривает возможность деления на большее количество кластеров (групп), вводя параметр q.

Во-вторых, поскольку все показатели (см. табл. 1) приводятся в относительных показателях (по отношению к максимальному, а также среднему значению по региону или группе муниципальных образований), исключается влияние размерности на интегрированный показатель.

В-третьих, формула допускает возможность введения по отдельным муниципальным образованиям дополнительных факторов, отсутствующих по прочим. Это достигается наличием в знаменателе количества показателей по группе (в данном случае — 18).

В качестве примера необходимо произвести расчет уровня социально-экономического развития муниципального образования Рязанский район Рязанской области в соответствии с изложенным методом. Исходные данные и результаты представлены в табл. 3.

Наглядно данный расчет УСЭР1 будет выглядеть так:

0,6 х (0,198 + 0,784 + 0,686 + 0,735 + + 0,721 + 0,392 + 0,396) + 04 х (0,96 + 0,97 + + 0,651 + 0,404 + 0,49 + 0,384 + 0,658 +

+ 0,1485 + 0,679 + 0,686 + 0,686) 18

- = 0,3.

Подход № 2. Оценка уровня социально-экономического развития на основе затрачиваемых финансовых ресурсов. Она основана на предпосылке о максимальной степени влияния финансовых

Таблица 3

Расчет уровня социально-экономического развития (УСЭРХ) Рязанского муниципального района

Показатель Среднее значение по региону

Е./Е. V' РЧ> к 1 Е х к. е.. V Ч> У УСЭРХ

1. Качество жизни населения 0,6 0,3

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, руб. 0,99 0,20 0,198

Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного или железнодорожного сообщения с центром МО 1,12 0,70 0,784

Удовлетворенность населения медицинским обслуживанием 0,98 0,70 0,686

Удовлетворенность населения качеством дошкольного образования 1,05 0,70 0,735

Удовлетворенность населения качеством общего образования 1,03 0,70 0,721

Качество жилья 0,98 0,40 0,392

Уровень безработицы 0,99 0,40 0,396

2. Уровень развития экономики 0,4

Объем сельскохозяйственного производства на душу населения 0,96 1,00 0,96

Промышленное производство на душу населения 0,97 1,00 0,97

Активы сферы материального производства в расчете на душу населения 0,93 0,70 0,651

Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей территории МО 1,01 0,40 0,404

Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения, в общей территории МО 0,98 0,50 0,49

Сальдированный финансовый результат по организациям МО на душу населения 0,96 0,40 0,384

Доля налоговых поступлений от малого бизнеса в доходах бюджета 0,94 0,70 0,658

Уровень развития транспорта (густота автодорог общего пользования с твердым покрытием) 0,99 0,15 0,1485

Степень обеспеченности бюджета собственными доходами 0,97 0,70 0,679

Доходы бюджета МО на душу населения 0,98 0,70 0,686

Объем собственныхдоходов МО надушу населения 0,98 0,70 0,686

ресурсов на развитие территории. Результат (эффект) развития в этом случае адекватно представляется дисконтированным доходом муниципального образования за ^ лет в расчете на одного жителя. Целесообразность расчетов на душу населения определяется существенными различиями муниципальных образований по этому фактору. Поэтому расчеты уровня развития по общей численности населения будут означать получение данных, не позволяющих сравнивать уровни развития и определять эффективность управления. Возможность таких расчетов определяется соответствующим информационным обеспечением (см. табл. 1). Доход муниципального образования, отражающий уровень социально-экономического развития, по мнению автора, должен включать:

• денежные доходы населения, включая ФОТ всего работающего населения и доходы предпринимателей в расчете надушу населения;

• чистую прибыль хозяйствующих субъектов, зарегистрированных на территории муниципального образования, в расчете надушу населения;

• доходы муниципального бюджета (собственные — СМБ\ и/или общие — СМЕТ) за вычетом средств на оплату труда персонала органов управления муниципалитетов (ФОТм) в расчете на душу населения.

Показатели рассчитываются относительно среднего по региону значения за ряд лет (/) и усредняются с целью исключения влияния аномальных условий отдельных лет. Усреднение предлагается проводить по фактически достигнутым уровням за ^ =3 года.

Аналогично можно проводить оценки перспектив роста (оценка ожидаемого уровня). Показатель ^ рассматривается с шагом 1 год, поскольку информационная база расчетов (паспорта муниципальных образований) соответствует этой периодичности. Но в общем случае шаг определяется периодичностью расчета текущих показателей доходов муниципального бюджета:

УСЭР2Л = 1 ХД ФОТ+ПР+ СМБ1)1(1+Ямо) ', (2)

где ^ — фактор времени, рассматриваемый с шагом в 1 год;

ФОТ— средства на оплату труда персонала органов управления муниципалитетов (в расчете на душу населения); ПР — периодичность расчета; Ямо — показатель ставки дисконтирования денежных потоков МО.

1

УСЭР2.2 = - £ДФОТ+ПР+ СЖ£2)Д1+Лмо) '.(3)

Первый показатель Ямо (2) отражает собственный вклад муниципального образования в развитие территории, второй (3) — достигнутый (фактический) или плановый уровень развития с учетом перераспределения доходов региона и федеральных субвенций. Динамика первого показателя более объективно определяет эффективность управления регионом. При использовании второго показателя эффективность управления может подменяться особым отношением руководителей регионов к отдельным МО.

Усреднение предлагается проводить по фактически достигнутым уровням за 3 года. Аналогично можно проводить оценки перспектив роста (оценка ожидаемого уровня).

При дисконтировании используется коэффициент (1 + поскольку происходит приведение доходов и затрат к одному моменту времени [6,7].

Далее рассмотрен пример расчета уровня социально-экономического развития муниципального образования Рязанский район Рязанской области в соответствии с вышеизложенным методом. Исходные данные и результаты представлены в табл. 4и5.

Подход № 3. Оценка уровня социально-экономического развития по стоимости активов МО (УСЭРЗ). Этот принцип был использован для определения уровня социально-экономического развития регионов ЦФО [8,9]. Развивая и адаптируя этот подход

Таблица 4

Расчет УС-ЭР2.1 Рязанского муниципального района

Год Среднее значение показателя, руб. Итого, руб. Я МО УСЭР 2.1

ФОТ ПР СМБ1

ФОТС¥ СМБ1С]>

2009 0,44 1,38 1,43 3,25 0,17 2

2010 0,79 0,56 1,32 2,67 0,17

2011 1,05 1,13 2,13 4,31 0,17

Всего... 2,28 3,07 4,88 10,23 -

1 3

УСЭР 2.1= 3 х 10,23 X 1,17 = 2

Таблица 5

Расчет УСЭР1.1 Рязанского муниципального района

Год Среднее значение показателя, руб. Итого, руб. R МО УСЭР 2.2

ФОТ ПР СМБ1

ФОТср СМБ1ср

2009 1,45 1,62 0,74 3,81 0,17 3

2010 2,01 0,86 1,59 4,46 0,17

2011 2,00 1,43 2,02 5,45 0,17

Всего... 5,46 3,91 4,35 13,72 -

УСЭР2.2 = - х 13,72 х 1,17 = 3 3

для районных муниципальных образований, можно определить уровень социально-экономического развития как стоимость бизнеса хозяйствующих субъектов МО (ВРУмо), определенную с учетом фонда оплаты труда, и капитализированной суммы собственных доходов МО и всех средств, поступающих в МО из регионального и федерального бюджетов. Капитализация текущих доходов производится на бесконечный период времени и состоит в делении текущего дохода на ставку дисконтирования (^мо) [6, 7]. Все составляющие также рассчитываются на одного жителя. В результате рассчитываются показатели, экономическое содержание которых аналогично понятию стоимости бизнеса квазикорпорации. Первый из них (УСЭРЪЛ) представляет собой капитализированную сумму собственных доходов, которые обеспечиваются хозяйственной деятельностью на территории муниципального образования; второй (УСЭР2.2) — общую суммудоходов.

УСЭРЪЛ = ВРУ + СМБ1,/Я. ,

МО V МО'

где ВР¥шо — стоимость бизнеса, определяемая как дисконтированная стоимость денежных потоков в расчете надушу населения; Ямо — ставка дисконтирования денежных потоков муниципального образования; СМБ\ (—собственные доходы муниципального бюджета в расчете на душу населения;

УСЭРЪ.2= ВРУ + СМБ2,/Я. ,

МО Г МО'

где СМБ2( — общие доходы муниципального бюджета в расчете на душу населения. Следует обратить внимание на обоснование исключения из состава доходов бюджета муниципального образования расходов на содержание аппарата управления. Коррекция доходов МО на эту величину необходима, поскольку ее рост не означает социально-экономическое развитие всего региона, наоборот, расходы на управленческий персонал снижают возможности повышения количества и качества социальных услуг. Одним из направлений повышения эффективности управления является

именно экономия бюджетных расходов на содержание аппарата управления. Кроме того, эти средства уже учтены в составе ФОТнаселения территории. Величину BPVuo, используемую в данном подходе, в настоящий момент определить сложно, так как данные по стоимости бизнеса всех расположенных на территории МО субъектов не известны. Этот вопрос требует дальнейших разработок.

Использование предложенных методов определения уровня социально-экономического развития обеспечивает повышение адекватности результатов и возможность их применения в оценке эффективности планов и результатов деятельности органов МСУ.

Список литературы

1. Бригхем Ю., Гапенски Л. Финансовый менеджмент. Полныйкурс. СПб.: Экономическаяшкола, 1997.

2. Гаджиев Ю.А. Зарубежные теории регионального экономического роста и развития // Экономика региона. 2009. № 2. С. 45-63.

3. Ковалев В. В. Финансовый менеджмент: теория и практика. М.: ТКВелби. Проспект, 2006. С. 202-313.

4. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. URL: http//archive.minregion.ru.

5. Об основах стратегического планирования в РФ: Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 536.

6. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.

8. Терехин В. И., Суковатова О. П. Устойчивость социально-экономического развития регионов. Вестник ТГУ им. Г. Р. Державина. 2009. № 5. С. 295-300.

9. Терехин В. И., Суковатова О. П. Эффективность инвестиционной деятельности в регионе // Социально-экономические процессы и явления. Межд. журнал. Изд. ТГУим. Г. Р. Державина. 2009. №1.С. 57.