CC BY
111
£ Саран А. Ю.
I Система исполнительной власти областного звена I в СССР на рубеже 1920-1930-х гг.
X
g Саран Александр Юрьевич
Орловский филиал РАНХиГС х Старший научный сотрудник
Кандидат исторических наук, доцент [email protected]
РЕФЕРАТ
В статье анализируется состояние исполнительной власти в СССР на областном уровне на рубеже 1920-1930-х гг. на примере Центрально-Черноземной области. Опыт административно-территориальных реформ по созданию мега-областей исследуется в применении к современности.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
исполнительная власть, Советы, Центрально-Черноземная область, реформы, административно-территориальное деление
Saran A. Yu.
System of the Regional Executive Power in the USSR at a Boundary of the 1920-1930th Years
Saran Alexander Yurievich
orel branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (orel, russian Federation) Senior researcher PhD in History, associate Professor [email protected]
ABSTRACT
In the article the condition of executive power in the USSR at the regional level at of the 1920-1930th on the example of Central Black Earth Region is analyzed. of administrative-territorial reforms on creation of mega-areas is investigated in to the present.
KEYWORDS
executive power, Councils, Central Black Earth Region, reforms, administrative-territorial division
Система государственной службы современной России представляет собой одну из распространенных в демократических государствах моделей, использующих прием разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Возникла она на глубочайшем историческом фундаменте государственности Руси, Российской империи и Советского Союза. Не только история связывает систему государственной власти Российской Федерации с предшествующими политическими системами, а живая традиция преемственности, многие сохранившиеся в сознании стереотипы восприятия и поведения государственной власти, наконец, определенная кадровая преемственность. Поэтому необходимо продолжать изучение исторического наследия России, исследовать особенности развития российской государственности, бережно выделяя пласты и крупицы позитивного опыта управления.
Возьмем для анализа регион Центральной России в период проведения реформы административно-территориального деления страны 1920-1930-х гг. Тогда
a boundary Experience application
к 1929 г. вместо 72 губерний, существовавших в Советском Союзе, было создано < 13 краев и областей (Дальневосточный, Нижегородский, Нижневолжский, Северный, ^ Северо-Кавказский, Сибирский, Средневолжский края, а также Западная, Иванов- ^ ская промышленная, Ленинградская, Московская, Уральская и Центрально-Черно- ^ земная области (ЦЧО). ЦЧО была создана в 1928 г., а уже в 1934 г. ликвидирова- ^ на, в составе области оказались Воронежская, Курская, Орловская и Тамбовская ^ губернии, а также два уезда Тульской, Брянской губернии и часть Ранненбургско- о го уезда Рязанской губернии. Площадь мега-области составила 192 000 км2, а чис- о ленность населения достигала 12 186 000 жителей. Появилась ЦЧО одной из последних в ходе районирования страны, а исчезла одной из первых мега-областей, подвергшись разукрупнению. Такой короткий период существования ЦЧО позволяет говорить о большом значении, которое придавалось руководством страны Центральной России.
Для более продуктивной адаптации результатов исторического анализа к современным условиям политической практики России, воспользуемся современной методикой исследования с позиций разделения властей. Необходимо отметить, что в СССР наблюдались отличные от других стран взаимоотношения законодательной и исполнительной властей. В частности, исполнительные органы могли не только исполнять волю законодателя, выраженную в законе, но и принимать самостоятельные решения, прямо противоречащие закону. Например, 1 февраля 1930 г. органы исполнительной власти — Центральный исполнительный комитет и Совнарком СССР своим совместным постановлением «О мероприятиях по укреплению социалистического переустройства сельского хозяйства в районах сплошной коллективизации и по борьбе с кулачеством» фактически нарушили закон, разрешавший аренду земли и применение наемного труда. Отчасти это объясняется тем, что в перерывах между съездами Советов — основным законодательным органом в стране, законодательные полномочия передавались исполнительным. Эту особенность государственного устройства необходимо иметь в виду при анализе структуры и работы аппарата власти Советского Союза.
Рассмотрим одно из основных звеньев исполнительной власти в стране — областное. В этой ветви региональной власти главным органом был ЦентральноЧерноземный исполнительный комитет Совета рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов (Облисполком).
Облисполком был обязан проводить в жизнь решения центральных органов власти, он руководил промышленностью и сельским хозяйством, контролировал учреждения на территории области, а также различные виды имуществ, решал социальные вопросы. Работа его происходила пленарно, не реже раза в месяц, а трижды в год созывались расширенные сессионные заседания.
В период между сессиями облисполкома его права переходили постоянно действующему президиуму во главе с председателем. Президиум из 19 членов и 7 кандидатов был избран на первой сессии облисполкома ЦЧО 9 августа 1928 г. после завершения работы областного съезда Советов.
С мая по июль 1928 г. должность председателя президиума облисполкома занимал Г. К. Прядченко, переведенный в Воронеж с такой же должности из Тамбовской губернии. После создания ЦЧО он был сменен Ф. П. Грядинским, которого доставили из Ленинграда, а Г. К. Прядченко стал его первым заместителем. Он был утвержден в новой должности постановлением Оргбюро и Секретариатом ЦК ВКП(б) от 25 мая 1928 г.1 Но и Грядинский проработал недолго, уже в январе 1930 г. его заменил на посту председателя Е. И. Рябинин. Рябинин работал ранее
1 См.: Российский центр хранения исторической документации новейшей истории (далее —
РЦХИДНИ). Ф. 17. Оп. 113. Д. 627.
< заведующим отделом по работе в деревне обкома ВКП(б) ЦЧО, а до образования н области был секретарем Тамбовского губкома компартии.
^ Кроме большого президиума, в облисполкоме ЦЧО для оперативного решения V текущих вопросов собирался еще и малый, состоящий из 5 членов и одного кан-^ дидата.
^ При президиуме облисполкома Центрально-Черноземной области на постоянной о основе работала административная комиссия. Для организации работы облиспол-о кома в нем создается секретариат, который возглавляет П. Дьяконов. Особый И отдел секретариата занимается секретной перепиской.
Работа орготдела до 1930 г. заключалась в поддержании связей с областными и окружными управленческими структурами, в организации выполнения решений облисполкома. После ликвидации округов в 1930 г. отдел должен был перестроить свою работу на районное звено. А это было даже физически сложнее, ведь вместо 11-12 округов, теперь предстояло руководить более чем полутора сотнями районов.
После ликвидации НКВД РСФСР 31 декабря 1930 г., часть его функций перешла в ведение секретариата облисполкома ЦЧО. Теперь руководству секретариата подчинялись органы записи актов гражданского состояния (ЗАГС), именно секретариат рассматривал вопросы о гражданстве и загранпаспортах. Ведению секретариата облисполкома подлежал учет лиц, лишенных избирательных прав. Кроме того, на секретариате лежало решение вопросов, касающихся религиозных культов. Секретариат в соответствии с постановлением 1930 г. осуществлял «надзор за деятельностью обществ, не преследующих целью извлечения прибыли»1.
Другие структуры облисполкома подразделялись на отделы, комиссии, управления и комитеты. Их состав определялся в соответствии с постановлением президиума ВЦИК от 25 сентября 1930 г. «О типовой структуре областных отделов облисполкомов». Отделы с постоянными сотрудниками можно классифицировать по функциональному признаку. Отдел управления и административный отдел занимались организацией самой системы власти2. В составе отдела работали секторы: административный, милиции, уголовного розыска, мест заключения, снабжения, а также канцелярия, отдел кадров и первый отдел (секретная часть), который представлял интересы ОГПУ. Политический отдел облисполкома также ведал связями с органами ОГПУ.
Следующая группа отделов занималась экономикой. Огромный отдел труда из 206 сотрудников работал над проблемами трудовых ресурсов. Среди его многочисленных задач значились и организация «работы трудового ополчения», и проведение «трудовой гужевой повинности» в ЦЧО3.
Другие отделы экономического блока: дорожно-транспортный, коммунальный, земельный, торговый и финансовый отделы контролировали соответствующие отрасли хозяйства. В 1929 г. при облисполкоме создается еще один экономический отдел — лесной. Областной отдел статистики под руководством И. М. Варгафтика собирал и анализировал результаты работы экономики области.
Предприятия торговли всех форм собственности находились в подчинении отдела внутренней торговли облисполкома ЦЧО. Сам отдел имел двойное подчинение — облисполкому и наркомату торговли РСФСР. В 1930 г. был создан наркомат снабжения РСФСР, и отдел торговли преобразуется в отдел снабжения облисполкома. А в 1934 г. происходит возврат к прежней системе [3, с. 346].
Третья группа отделов занималась социальными вопросами: областной отдел социального обеспечения, отдел народного образования, областной отдел здра-
1 Государственный архив Воронежской области (далее — ГАВО). Ф. 1439. Оп. 4. Д. 203. Л. 45.
2 ГАОО. Ф. 483. Оп. 1. Д. 29. Л. 32.
3 ГАВО. Ф. 1439. Оп. 4. Д. 203. Л. 45.
воохранения и женский отдел. Они одновременно выполняли указания и своих < народных комиссариатов, поскольку были органами двойного подчинения. ^
Областной отдел народного образования одной из главных задач считал ликви- ^ дацию неграмотности. Решению ее способствовало постановление ЦК ВКП(б) от ^ 25 июля 1930 г. о введении всеобщего обязательного обучения, позднее подтверж- ^ денное советским законом. В ЦЧО было построено более тысячи начальных и се- ^ милетних школ, учебой было охвачено около 6 500 000 человек — половина на- о селения области [1, с. 306]. о
Подразделением ОблОНО ЦЧО являлась цензура (обллит), которая подчинялась И Главному управлению по делам литературы и издательств наркомпроса РСФСР. Уполномоченные обллита работали при всех типографиях области, радиовещательных учреждениях и на почтамтах. Все виды содержания они получали от организаций, работу которых контролировали.
В начале 1934 г. в ОблОНО было создано еще одно цензурное подразделение — управление по контролю за зрелищами и репертуаром как местное отделение Главного управления за зрелищами и репертуаром. Оно регистрировало все вновь открывающиеся зрелищные предприятия, разрешало или запрещало «постановку, публичное исполнение и распространение драматических, музыкальных и хореографических произведений, а также цирковых и эстрадных выступлений и кинофильмов»1.
В соответствии с постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10 февраля 1931 г. и по решению президиума областного исполнительного комитета от 20 мая при облисполкоме Центрально-Черноземной области 3 июля создается отдел национальных меньшинств2. Заведующим его назначается Г. В. Галицкий3, украинец по национальности, что было характерно для национальной политики рубежа 1920-1930-х гг. Одной из задач отдела было проведение полной украинизации 26 южных и юго-западных районов ЦЧО и частичной украинизации еще 27 районов, т. е. трети области.
Отделы облисполкома находились в жесткой зависимости от президиума, даже свои совещания они могли проводить только с санкции руководства. Например, 27 декабря 1928 г. на заседании малого президиума облисполкома ЦЧО рассматривался вопрос «О даче разрешений на созыв областных совещаний ОблОНО, облсуда, областного отдела труда»4.
Комитеты облисполкома ЦЧО, в отличие от его отделов, занимались более узкими вопросами. В период существования ЦЧО при облисполкоме работали комитет по делам печати, комитет промысловой кооперации и кустарной промышленности, новыми комитетами в 1932 г. стали топливный и комитет товарных фондов и регулирования торговли.
Женские проблемы социального характера пытался решать комитет по улучшению труда и быта крестьянок и женщин-работниц, возглавляемый А. А. Трофимовой, но он был распущен уже 3 марта 1931 г.
Комитет крестьянских обществ взаимопомощи (ККОВ) по типовой схеме, предложенной ВЦИКом в постановлении от 25 сентября 1930 г., вообще не имел аппарата, а действовал исключительно через ответственных исполнителей на уровне сельских советов5.
Комиссии облисполкома состояли из представителей учреждений, причастных к конкретной проблеме, во главе с постоянным председателем комиссии. На по-
1 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1934, № 10, ст. 66.
2 ГАВО. Ф. 1439. Оп. 4. Д. 20. Л. 21.
3 ГАВО. Ф. 1439. Оп. 4. Д. 338. Л. 75.
4 ГАВО. Ф. 1439. Оп. 1. Д. 4-а. Л. 14.
5 ГАВО. Ф. 1439. Оп. 4. Д. 203. Л. 102.
< стоянной основе работала комиссия по размещению демобилизованного началь-н ствующего состава1.
^ Некоторые комиссии создавались на временной основе, например, областная V комиссия по реорганизации окружно-районной системы управления. Она начала ^ свою работу 18 мая 1930 г.2, а когда ЦК ВКП(б) постановлением от 15 июля 1930 г. ^ упразднил окружную систему, в ЦЧО уже два месяца действовала комиссия, гото-о вая выполнить это решение. Секрет такой предусмотрительности заключался в том, о что именно в Центрально-Черноземной области и еще в четырех регионах СССР проводился эксперимент по реорганизации округов. По итогам этого эксперимента ОблРКИ-ОблКК предложила «укрупнение районов, в соответствии с направлением их хозяйственного развития. Это превратит район в узловой пункт выполнения директив партии и правительства»3. Однако руководство страны пошло дальше воронежских товарищей, вопрос с округами был решен кардинально, через ликвидацию их в течение 1930 г. Это сократило время существования комиссии.
Группа комиссий облисполкома занималась вопросами экономики: плановая комиссия; посевная комиссия; комиссия по содействию государственному кредиту и сберегательному делу, а также противопожарная комиссия.
Другие комиссии создавались исполкомом Центрально-Черноземной области под конкретные социальные проблемы: комиссия по рассмотрению заявлений о восстановлении в избирательных правах и комиссия по рассмотрению жалоб на раскулачивание.
Областная детская комиссия во главе с А. А. Трофимовой располагала аппаратом из 493 сотрудников. Смежные задачи выполняли комиссия по проведению детских оздоровительных мероприятий и комиссия по улучшению жизни детей [2, с. 73].
Вопросы культуры рассматривались на заседаниях комиссий: по культовым и религиозным вопросам, по охране памятников природы и материальной культуры. В этой области государственной деятельности, кроме комиссий, при облисполкоме в 1930 г. создается совет по делам физической культуры, но он был распущен в 1932 г.
Еще одной формой управленческих структур облисполкома ЦЧО были штабы. В 1931 г. был образован «штаб по проведению месячника ликвидации уличной беспризорности» с участием представителей ОблОНО, областного административного отдела, управления стрелковой охраны НКПС ЮВЖД, а также представителей общества «Друг детей»4.
Наконец, комиссия исполнения, созданная лишь в 1931 г., проверяла качество управленческой работы облисполкома.
Управления облисполкома имели двойную подчиненность — местным органам власти и центральным. Создавались управления уполномоченными соответствующих народных комиссариатов при участии оргкомитета Центрально-Черноземной области. Только управление связи ЦЧО было экстерриториальным, не зависело от местных властей. Однако чекисты обеспечивали контроль компартии и над связистами.
Функции судьи по вопросам экономических конфликтов между учреждениями выполнял главный арбитр Центрально-Черноземной области при облисполкоме. Еще одной административно-судебной инстанцией была областная рабоче-крестьянская инспекция ЦЧО (ОблРКИ), существовавшая как единое целое с партийной контрольной комиссией (ОблКК-ОблРКИ). Руководил ею заведующий, которого избирал обл-
1 ГАВО. Ф. 1439. Оп. 1. Д. 4-а. Л. 183.
2 ГАВО. Ф. 1013. Оп. 1. Д. 119. Л. 11.
3 ГАВО. Ф. 1013. Оп. 1. Д. 119. Л. 33.
4 Центр хранения документации новейшей истории Воронежской области (далее — ЦДНИ ВО). Ф. 2. Оп. 1. Д. 1. 547. Л. 1.
исполком, однако, если кандидатура не устраивала наркомат РКИ, то уже назначен- < ного заведующего снимали и «тогда заведующий назначался ВЦИКом»1. При заве- ^ дующем работала коллегия, состав ее утверждали местные Советы. А районных ^ уполномоченных облисполком назначал уже самостоятельно. В составе РКИ рабо- ^ тала комиссия по чистке и бюро жалоб (БЖ), по области работали 1727 постов, ^ которые собрали в 1932 г. 115 509 жалоб2. В совместном ведении ОблКК и ОблРКИ ^ находился подбор кадров3. о
В 1934 г. система рабоче-крестьянских инспекций заменяется комиссией со- о ветского контроля при СНК СССР. В апреле уполномоченный КСК, который подчинялся только своему непосредственному начальству, начал работу в ЦЧО.
Деятельность областного звена исполнительной власти не была безупречной, секретарь обкома ВКП(б) И. У. Иванов в 1933 г. сказал на пленуме областной контрольной комиссии, что «работу государственного аппарата отличают старые методы: бюрократизм и волокита»4.
* * *
Таким образом, структура Облисполкома ЦЧО являлась сложной и разветвленной, она гибко подстраивалась под решение задач этого органа управления. В ее системе объединялись интересы советских, государственных и партийных органов региональной и центральной властей. Даже обзорная характеристика этого органа позволяет увидеть, что на рубеже 1920-1930-х гг. органы ВКП(б) еще не взяли в свои руки все рычаги управления регионом, хотя и играли решающую роль в решении ключевых вопросов, в первую очередь — принятии решений и проверки их исполнения.
Административно-территориальная реформа 1923-1937 гг., в ходе которой были созданы мега-области, проводилась в условиях развития и сворачивания НЭПа, развития административно-командной системы и складывания политической системы тоталитарного типа. На период существования Центрально-Черноземной области пришлось форсированное развитие промышленности, раскулачивание и массовая коллективизация, перестройка отношений государственного аппарата с обществом. Создание мега-областей в СССР преследовало цель сформировать новый уровень государственного управления — промежуточный между республиканским и губернским. Именно руководство мега-областей организовывало и руководило процессами «великого перелома» в экономике и политике Советского Союза. Результаты преобразований были подведены на XVII съезде ВКП(б) в 1934 г., после которого начался процесс ликвидации мега-областей как выполнивших свое предназначение.
В определенном роде, использованием опыта государственного строительства 1920-1930-х гг. стало создание в России XXI в. федеральных округов. Учитывая сложности, связанные с формированием мощного слоя региональных элит как в СССР, так и Российской Федерации, структуры федеральных округов получили лишь наблюдательные и контролирующие функции, в отличие от руководства мега-областей, владевших всей полнотой власти в регионе.
Литература
1. Очерки истории Воронежской организации КПСС. Воронеж : Центрально-Черноземное издательство, 1967.
1 ЦДНИ ВО. Ф. 9. Оп. 1. Д. 9. Л. 14.
2 ЦДНИ ВО. Ф. 9. Оп. 1. Д. 374. Л. 28-30.
3 ГАВО. Ф. 1013. Оп. 1. Д. 14. Л. 1.
4 ЦДНИ ВО. Ф. 9. Оп. 1. Д. 58. Л. 186.
< 2. Саран А. Ю. Власть и общественные организации в Центральной России. 1928-1934 гг.
> М.-Орел : Изд-во ОГАУ, 2003.
3. Черняк В. З. История государственного и муниципального управления России. М. : Изд-во
| РДЛ, 2001.
к
^ References
о
^ 1. Sketches of history of the Voronezh organization CPSU [Ocherki istorii Voronezhskoi organizatsii s KPSS]. Voronezh : Central Black Earth publishing house [Tsentral'no-Chernozemnoe izdatel'stvo].
1967. 549 p. (rus)
2. Saran A. Yu. The power and public organizations in the Central Russia. 1928-1934 [Vlast' i ob-shchestvennye organizatsii v Tsentral'noi Rossii]. Moscow-Oryol: publishing house OSAU [Izd-vo OGAU], 2003. 434 p. (rus)
3. Chernyak V. Z. History of the public and municipal administration of Russia [Istoriya gosudarst-vennogo i munitsipal'nogo upravleniya Rossii]. M. : publishing house RDL, 2001. 527 p. (rus)
