CC BY
64ЭКОНОМИКА ОТРАСЛЕЙ И РЕГИОНОВ
Система государственного регулирования электроэнергетики в РФ: институциональная среда, законодательные основы, актуальная проблематика
Бердников Дмитрий Валерьевич,
начальник отдела антимонопольного контроля розничных рынков электроэнергии, ФАС России E-mail: berdnikov@fas.gov.ru
Роль органов государственной власти в регулировании электроэнергетики заключается в том, что при возникновении шо-ков на рынке электроэнергетики необходимо осуществлять деятельность по его регулированию, так как от бесперебойного обеспечения электроэнергией зависит не только национальная экономика, но и оборона и безопасность государства, возможности выживания общества. Данная статья раскрывает актуальную тему государственного регулирования электроэнергетики в Российской Федерации, а именно затрагивая институциональная и законодательная сферы. В данной статье рассмотрены уровни правового регулирования, НПА, взаимоотношения между основными субъектами российского рынка электроэнергии и т.д. Большое внимание уделено крупнейшим энергогенерирующим компаниям России в числе которых РусГидро, Газпром энергохолдинг, Интер РАО, Росэнергоатом, ЕвроСибЭнерго и т.д. Так же в статье отдельное внимание уделено ПАО «Россети» как одной из крупнейших сетевых компаний мира.
Ключевые слова: государственное регулирование, электроэнергетика, институциональная среда, законодательные основы.
Роль органов государственной власти в регулировании электроэнергетики заключается в том, что при возникновении шоков на рынке электроэнергетики необходимо осуществлять деятельность по его регулированию, так как от бесперебойного обеспечения электроэнергией зависит не только национальная экономика, но и оборона и безопасность государства, возможности выживания общества. [1].
Проблемы государственного регулирования электроэнергетики данной сферы исследуются в политическом процессе на международном и внутригосударственном уровне, являются предметом значительного количества межгосударственных соглашений. Нормативно государственное регулирование производства электроэнергии реализуется на двух законодательных уровнях [2]:
- национальное внутреннее правовое регулирование;
- международно-правовые договора и другие элементы международного права. Законодательство Российской Федерации
об электроэнергетике включает в себя положения Конституции Российской Федерации [3], Гражданского кодекса Российской Федерации [4], Федерального закона «Об электроэнергетике», Федерального закона «О теплоэнергетике» [5] Федерального закона от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» [6]; Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 № 261-ФЗ [7], а также иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также положений указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
К числу таких нормативно-правовых актов можно отнести:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике» [8];
- постановление Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 «О ценообразовании в сфере теплоснабжения» [9];
сз о
со £
m Р
сг
от А
=Е
- постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности» [10];
- постановление Правительства Российской Федерации от 04.05.2012 № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии». Положениями Федерального закона от 26.03.2003
№ 35-Ф3 «Об электроэнергетике» нормативно закрепляются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере ценового регулирования обеспечения электроэнергетики, в том числе в части установления цен и их предельные уровни для различных категорий потребителей.
Последовательность реализации данных полномочий закрепляется положениями Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178 «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике». Регулируемые цены, согласно нормативно закрепленным положениям, определяются на основании соответствующих экономических обоснований в части оценки уровня расходов генерирующих компаний.
При рассмотрении данных инициатив орган государственной власти обязуется провести всестороннюю оценку экономической обоснованности затрат. По результатам экспертизы формируются выводы об обоснованности либо необоснованности указанных расходов, что оформляется соответствующим экспертным заключением. Согласно п.п.4 п. 23 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2011 № 1178) экспертное заключение помимо общих мотивированных выводов и рекомендаций должно содержать результаты экономического анализа достоверности данных по планируемым расходам в разрезе отдельных статей. Следовательно, в части отношения любого направления затрат средств, определенным участником рынка как необходимого осуществления им определенного вида деятельности. При этом, на основании расчетом должна быть определена корректность данного расчета. По мнению автора, данное положение требует дополнительного обоснования данными соответствующих экспертиз, нормативных актов в том числе в области тарифного регулирования. Следователь-^ но, необходимым инструментом защиты интересов = общества и бизнеса, прав и интересов граждан ор-е ганизаций, является прокурорский надзор [11].
В целом состояние нормативно-правового ре° гулирования в сферах электроэнергетики и те-ав плоснабжения можно признать удовлетворитель-
ным, в то же время, существуют некоторые недоработки в законодательной базе, не позволяющие своевременно реагировать на вызовы со стороны внешней среды.
Действующей редакцией Федерального закона «Об электроэнергетике» к энергопринимаю-щим устройствам отнесены только функционирующие «совместно с другими объектами электроэнергетики в составе электроэнергетической системы». В то же время категория «электроэнергетической системы» предполагает обязательное её функционирование «в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления». Следовательно, к составу энергопринимающих устройств не относят существенное количество видов энергопринимающих устройств, технологически отнесенных к изолированным энергосистемам, а также энергопринимающие устройства, класс напряжения которых составляет менее 110 кВт.
Вместе с тем Федеральным законом «Об электроэнергетике» не определены функции органа федерального государственного энергетического надзора по выдаче разрешения на допуск к эксплуатации объектов электроэнергетики и энер-гопринимающих установок. Кроме того, также не закреплен нормативно орган государственной власти, в функции которого входит определение разработка административного регламента к процедуре выдачи разрешений на допуск к эксплуатации энергопринимающих установок и объектов по производству электрической энергии, и инфраструктуры электросетевого хозяйства.
Данное положение ограничивает возможности формирования адекватной сложившейся ситуации правовой модели регулирования проблем технологического присоединения энергопринима-ющих установок, промышленной инфраструктуры производства электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства.
Полномочия по выдаче разрешений на допуск к эксплуатации объектов теплоснабжения и тепло-потребляющих установок Федеральным законом «О теплоснабжении» [12] нормативно не закреплена.
Современное положение российской электроэнергетики является результатом масштабного и длительного процесса реформирования, включающего либерализацию рынка электроэнергии и создание оптового и розничного рынков электроэнергии [13], которые различаются по регионам. На российском энергетическом рынке действует целый ряд государственных и частных компаний, что позволяет государству с одной стороны контролировать стратегически важный рынок, а с другой - оставляет окно для притока частного капитала.
Рассмотрим национальные субъекты рынка электроэнергетики.
Заинтересованные стороны рынка электроэнергии можно разделить на следующие категории: - организации технологической инфраструктуры (федеральный оператор электросетевого
хозяйства «ФСК ЕЭС», компания, курирующая ЕЭС и осуществляющая диспетчерское управление - «СО ЕЭС» и Межрегиональные распределительные сетевые компании (МРСК), контролирующие региональные и транс региональные части ЕЭС);
- организации коммерческой инфраструктуры (такие как «Администратор торговой системы (АТС)», организующий торговлю мощностью и электрической энергией на оптовом рынке; «Центр финансовых расчетов (ЦФР)», контролирующий финансовые отношения на оптовом рынке электроэнергии и НП «Совет рынка», созданный для обеспечения баланса между участниками рынка электроэнергии и мощности и создания для них единой торговой зоны);
- энергогенерирующие компании;
- региональные электросетевые компании (в регионе может быть более одной такой компании, некоторые из них могут принадлежать государству, а другие - частным лицам),
- дистрибьюторские (энергосбытовые) компании и потребители [14].
Схематическая иллюстрация взаимоотношений между различными субъектами рынков и названия некоторых наиболее важных из них представлена на рисунке 1.
Т ехнологическая инфраструктура Контроль ЕЭС
«СО ЭЕС», Межрегиональные распределительные Сетевые
компании (МРСК), ПАО «ФСК ЕЭС»
Коммерческая инфраструктура Контроль над тарифами /ценами и торговлей
Ассоциация НП «Совет Рынка» «Администратор Торговой Системы (АТС)», «Центр финансовых расчетов (ЦФР)»
Генерация
Конкурентный
сегмент рынка
В собственности
государства:
«РусГидро»,
«Газпром»,
«Интер РАО»,
«Росэнергоатом»
Частные
россииские:
«ЕвроСибЭнерго»,
«Т Плюс»
Частные
иностранные:
«Юнипро»,
«Фортум», «Энел
Россия»
Федеральная сетевая компания, управление ЕЭС «ФСК ЕЭС»
Группа Россети МРСК (например, «МРСК Юга»)
Группа Россетти Региональные распределительные сети и компании (например, «КубаньЭнерго», «Янтарьэнерго»
Частные
«БЭСК», «СУЭНКО», «НЭСК-Электросети»
Гарантирующие поставщики: «ТНС энерго Кубарь», «Янтарьэнергосбыт»
Независимые энергосбытовые компании: «МагнитЭнерго», «НЭК»
Потребители электроэнергии
Промышленные потребители, бизнес
Инфраструктурные объекты
Частные домовладения, потребители, приравненные к населению
Рис. 1. Взаимоотношения между основными субъектами российского рынка электроэнергии [15]
Категория потребители, приравненные к населению, включает многих потребителей, таких как некоммерческие садоводческие/сельскохозяйственные общины, тюрьмы, организации и лица, закупающие электроэнергию для бытовых нужд (военные части, поселения, религиозные организации).
Ниже перечислены некоторые из наиболее важных компаний и их роль в этих группах заинтересованных сторон:
1. Коммерческая инфраструктура: Некоммерческое партнерство «Совет рынка» объединяет
производителен и покупателей оптового и розничного рынков электроэнергии, обеспечивая единство коммерческой инфраструктуры, а также владеет двумя другими организациями, управляющими оптовыми рынками электроэнергии и мощности.
Энергетические компании: производят и реализуют электроэнергию распределительным компаниям на оптовом и розничном рынках. В России действуют как государственные, так и частные генерирующие компании. Крупнейшими государственными компаниями являются «Интер РАО» (единственная компания в России, осуществляющая экспорт и импорт электроэнергии [16], «РусГидро», «Концерн Росэнергоатом» и «Газпром энергохолдинг». Крупнейшими частными компаниями, действующими на национальном уровне, являются ОАО «Ев-роСибЭнерго», ПАО «Т Плюс» и крупнейшие иностранные частные компании ПАО «Юнипро» (ОАО «Энел Россия» до июня 2016 года), ПАО «Энел Россия» и Fortum [17]. Топ-10 крупнейших генерирующих компаний в России владеют около 80% всей генерирующей мощности ЕЭС России и производят более 85% электроэнергии, таблица 1 [18].
Таблица 1. Топ-10 крупнейших энергогенерирующих компаний России [19]
Компания Общая установленная генерирующая мощность, ГВт Среднегодовая выработка электроэнергии, тыс. ГВт*ч
РусГидро 39 104,3
Газпро энергохолдинг 39 150,8
Интер РАО 28,5 122,1
Росэнергоатом 27,9 202,9
ЕвроСибЭнерго 19,5 67,6
Unipro 11,2 48,2
Сибирская генерирующая компания 10,9 36
Энел Россия 9,4 42
Фортум 4,8 28,1
Квадра 2,9 9,5
ПАО «Россети» включают в себя межрегиональные сетевые распределительные компании; объекты научной инфраструктуры и НИОКР; строительные организации. Структура ПАО «Россети» включает в себя около ста филиалов во всех регионах России. Координацию деятельности осуществляет государство на основании владения 88,04% долей в уставном капитале.
Можно сделать вывод о том, что ПАО «Россе-ти» является лидером по внедрению инновационных технологий в России по управлению магистральными энергосетями, что делает показатели деятельности энергоэффективными, позволяет осуществлять высокий уровень энергосбережения, позволяет достигнуть целей корпоративной ответственности.
о о аз О"
А
Q. в
OJ
oj
Сетевые компании: Большая часть российских сетей (в том числе региональных) находится в собственности и под контролем госкомпании ПАО «Россети» - одной из крупнейшей компаний мира. Системное диспетчерское управление ЕЭС и ее инфраструктурой и контроль над всей ЕЭС осуществляет государственный «Системный оператор ЕЭС» (АО «СО ЕЭС»), общее руководство ЕЭС осуществляет ПАО» ФСК ЕЭС» (дочернее предприятие ПАО «Россети»).
ПАО «Россети» является оператором энергетических сетей в России - является одной из крупнейших электросетевых компаний в мире. Компания управляет 2,35 млн километров линий электропередачи, 507 тыс. подстанций трансформаторной мощностью более 792 тыс. МВА. В 2018 году полезный отпуск электроэнергии потребителям составил 761,5 млрд кВт-ч. Численность персонала Группы компаний «Россети» - 220 тыс. человек [20].
Межрегиональные распределительные сетевые компании: данные компании управляют региональными подразделениями ЕЭС. Большинство из них принадлежат ПАО «РОССЕТИ» (например, АО «Янтарьэнерго» в Калининграде или ПАО «Ку-баньэнерго» в Краснодаре и более крупным компаниям, как ПАО «МРСК Юга»); одновременно существуют другие аналогичные сетевые компании, не принадлежащие «РОССЕТИ», такие как частные компании АО «БЭСК» [21], АО «НЭСК-Элек-тросети» и другие, дочерних компаний «РОССЕ-ТИ».
Распределительные/энергосбытовые компании: к ним относятся многочисленные «гарантирующие поставщики» и «независимые энергосбытовые компании», которые являются, по сути, коммунальными сбытовыми компаниями. «Гарантирующими поставщиками» являются энергосбытовые компании, образовавшиеся в результате реорганизации крупных региональных электроэнергетических компаний и оптовых торговцев; они обязаны заключить договор с потребителями в зоне своей деятельности и реализовывать электроэнергию по регулируемым государством ценам. «Независимые энергосбытовые компании» имеют право отказаться от заключения контракта с потребителем и цен на электроэнергию, поскольку они не находятся под юрисдикцией правительства.
Литература
1. Харланова В.Н., Добринова Т.В. Государственное регулирование рынка электроэнергетики в России // В сборнике: кластерные инициативы в формировании прогрессивной структуры национальной экономики. Сборник научных трудов 5-й Международной научно-практической конференции: в 2-х томах. Юго-Западный государственный университет. - 2019. - С. 221-223.
2. Нурдавлятова А.И. Опыт государственного регулирования в сфере электроэнергетики макрорегионов // В сборнике: Проблемы экономи-
ческого роста и устойчивого развития территорий Материалы IV международной научно-практической интернет-конференции. - 2019. -С.184-186.
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в ред. 18.07.2019).
5. Федеральный закон «О теплоснабжении» от 27.07.2010 № 190-ФЗ (в ред. 29.07.2018).
6. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21.11.1995 № 170-ФЗ (последняя редакция).
7. Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 23.11.2009 № 261-ФЗ (в ред. 26.07.2019).
8. Постановление Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178 (ред. от 18.11.2019) «О ценообразовании в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике».
9. Постановление Правительства РФ от 22.10.2012 № 1075 (ред. от 26.04.2019) «О ценообразовании в сфере теплоснабжения».
10. Постановление Правительства РФ от 27.12.2010 № 1172 (ред. от 07.11.2019) «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности».
11. Францифоров А.Ю. Вопросы государственного регулирования цен на услуги организаций электроэнергетики для населения // В сборнике: трансформация права и правоохранительной деятельности в условиях развития цифровых технологий в России, странах СНГ и европейского союза: проблемы законодательства и социальной эффективности // Материалы VI Международной научно-практической конференции преподавателей, практических сотрудников, студентов, магистрантов, аспирантов (СГУ им. Н.Г. Чернышевского). - 2019. - С. 329-332.
12. Федеральный закон «О теплоснабжении» от 27.07.2010 № 190-ФЗ (в ред. 29.07.2018).
13. The Oxford Institute for Energy Studies, "Market liberalization and decarbonization of the Russian electricity indus-try: perpetuum pendulum", Khokhlov, A. (Head of Power & Utilities Research) & Melnikov, Y. (Senior Analyst on Power Sector), Skolkovo/Сколково, Май 2018, онлайн: https: // gullivern.org/vei1-2018-20-50 / (дата обращения 14.12.2019).
14. НП «Совета рынка», «Российская электроэнергетика, структура отрасли», онлайн: https: //
www.np-sr.ru/ru/market/cominfo/rus/index.htm (дата обращения 14.12.2019).
15. Там же.
16. «Интер РАО», О компании, онлайн: http: // www.interrao.ru/company/ (дата обращения 14.12.2019).
17. Министерство Энергетики Российской Федерации, «Крупнейшие компании Электроэнергетики», онлайн: https: // minenergo.gov.ru/ node/4846 (дата обращения 14.12.2019).
18. Там же.
19. Там же.
20. ПАО «Россетти», о компании Электронный ресурс. - Режим доступа: https: // www.rosseti.ru/ about/company/ (дата обращения 16.12.2019).
21. АО «БЭСК», Общие сведения, онлайн: https:// bashes.ru/about/overview (дата обращения 14.12.2019).
THE SYSTEM OF STATE REGULATION OF THE ELECTRIC POWER INDUSTRY IN THE RUSSIAN FEDERATION: INSTITUTIONAL ENVIRONMENT, LEGISLATIVE FRAMEWORK, TOPICAL ISSUES
Berdnikov D.V.
Federal Antimonopoly Service of Russia (FAS)
The participation of the state in the regulation of the electric power industry is necessary, since if any market failures or failures occur, the consequences can become devastating not only for the country's economy, but also for the defense and security of the state, and the viability of the population as a whole. This article reveals the current topic of state regulation of the electric power industry in the Russian Federation, namely, affecting the institutional and legislative spheres. This article discusses the levels of legal regulation, regulatory legal acts, the relationship between the main subjects of the Russian electricity market, etc. Much attention is paid to the largest energy generating companies in Russia, including RusHy-dro, Gazprom Energoholding, Inter RAO, Rosenergoatom, Euro-SibEnergo, etc. Also in the article, special attention is paid to Rosseti as one of the largest network companies in the world.
Keywords: government regulation, electric power industry, institutional environment, legislative framework.
References
1. Harlanova V.N., Dobrinova T.V. State regulation of the electric energy market in Russia // In the collection: cluster initiatives in the formation of a progressive structure of the national economy. Collection of scientific papers of the 5th International Scientific and Practical Conference: in 2 volumes. Southwestern State University. - 2019. - S. 221-223.
2. Nurdavlyatova A.I. The experience of state regulation in the electric power industry of macro-regions // In the collection: Problems of economic growth and sustainable development of territories. Materials of the IV international scientific and practical Internet conference. - 2019. - S. 184-186.
3. Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote 12/12/1993) (as amended by the Laws of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation of December 30, 2008 No. 6-FKZ, dated December 30, 2008 No. 7-FKZ, dated February 5, 2014 No. 2-FKZ, dated July 21, 2014 No. 11-FKZ).
4. Civil Code of the Russian Federation (Civil Code) of November 30, 1994 No. 51-FZ (as amended on July 18, 2019).
5. Federal Law "On Heat Supply" dated July 27, 2010 No. 190-FZ (as amended on July 29, 2018).
6. Federal Law "On the Use of Atomic Energy" dated November
21, 1995 No. 170-03 (latest revision).
7. Federal Law "On Energy Saving and on Increasing Energy Efficiency and on Amending Certain Legislative Acts of the Russian Federation" dated November 23, 2009 No. 261-FZ (as amended on July 26, 2019).
8. Decree of the Government of the Russian Federation dated December 29, 2011 No. 1178 (as amended on November 18, 2019) "On pricing in the field of regulated prices (tariffs) in the electric power industry".
9. Decree of the Government of the Russian Federation of October
22, 2012 No. 1075 (as amended on April 26, 2019) "On pricing in the field of heat supply".
10. Decree of the Government of the Russian Federation dated December 27, 2010 No. 1172 (as amended on November 7, 2019) "On the Approval of the Rules for the Wholesale Electricity and Power Market and on Amending Certain Acts of the Government of the Russian Federation on the Organization of the Operation of the Wholesale Electricity Market and power".
11. Franciforov A. Yu. Issues of state regulation of prices for services of electric power organizations for the population // In the collection: the transformation of law and law enforcement in the development of digital technologies in Russia, the CIS countries and the European Union: problems of legislation and social efficiency // Materials of the VI International scientific and practical conference of teachers, practical staff, students, undergraduates, graduate students (SSU named after N.G. Cher-nyshevsky). - 2019. - S. 329-332.
12. Federal Law "On Heat Supply" dated July 27, 2010 No. 190-FZ (as amended on July 29, 2018).
13. The Oxford Institute for Energy Studies, "Market liberalization and decarbonization of the Russian electricity indus-try: perpetuum pendulum", Khokhlov, A. (Head of Power & Utilities Research) & Melnikov, Y. (Senior Analyst on Power Sector), Skolk-ovo / Skolkovo, May 2018, online: https: // gullivern.org/vei1-2018-20-50 / (accessed 12/14/2019).
14. NP "Market Council", "Russian Electric Power Industry, Industry Structure", online: https: // www.np-sr.ru/ru/market/cominfo/rus/ index.htm (accessed 12/14/2019).
15. Ibid.
16. Inter RAO, About the company, online: http: // www.interrao.ru/ company/ (appeal date 12/14/2019).
17. Ministry of Energy of the Russian Federation, "Largest Electric Power Companies", online: https: // minenergo.gov.ru/ node/4846 (accessed 12/14/2019).
18. Ibid.
19. Ibid.
20. Rossetti PJSC, about the company Electronic resource. - Access mode: https: // www.rosseti.ru/about/company/ (accessed December 16, 2019).
21. BESK JSC, General information, online: https:// bashes.ru/ about/overview (appeal date 12/14/2019).
