CC BY
18
СИСТЕМА ГАРАНТИЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ГРАЖДАНСКОГО ведомства В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX ВЕКЕ
© Архиреева А.С.1
Кубанский государственный аграрный университет, г. Краснодар
В данной научной статье автором исследуется институт правовых гарантий, предоставляемых чиновника гражданского ведомства в дореволюционной России в XIX веке. В частности, исследованы социально-экономические гарантии государственных служащих гражданского ведомства.
Ключевые слова правовой статус, государственный служащий, гарантии.
Работа над совершенствованием нормативной базы не могла не затронуть аспекты реформирования гарантий, предоставляемых для чиновников гражданского ведомства в Российской империи. Прежде всего, отметим, что для нормативного регулирования рассматриваемого нами института права, характерна определённая преемственность.
Думается, что будет более правильным все гарантии, предусмотренные законодательством Российской империи, условно, подразделить на две группы:
1) гарантии, обеспечивающие служебно-юридическую защиту служащих при нахождении на должностях государственной службы;
2) гарантии, предоставляемые после ухода в отставку.
Исследуя первую группу правовых гарантий, отметим, что он находится в тесном взаимодействии с институтом юридической ответственности. Так, к примеру, была нормативно установлена правовая охрана чиновничьего аппарата Уложением о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года. Согласно правовой позиции нормодателей, были введены специальные составы преступлений при оказании сопротивления государственным служащим гражданского ведомства при исполнении ими возложенных на них должностных обязанностей. Кроме того, наказуемыми считались деяния, связанные с оскорблениями чиновников и считались преступлениями против порядка управления, носили публичный, а не индивидуальный, частный характер [1]. Характерной чертой указанной категории преступлений являлось невозможность заключения между сторонами мирового соглашения.
Специальное внимание было уделено вопросам уважительного отношения к актам органов государственной власти. Например, при умышленном
1 Аспирант, преподаватель кафедры Теории и истории государства и права.
повреждении выставленных для всеобщего обнародования в публичном месте указов, виновные лица привлекались к ответственности. Более суровое наказание ждало тех злоумышленников, которые совершали подобные противоправные действия при массовом скоплении людей. Данные противоправные деяния карались наказанием в виде ссылки в Сибирь, а также лишением всех прав состояния.
Режим правовой охраны должностных лиц также выражался в том, что они привлекались к юридической ответственности на специальных основаниях, закреплённых в Своде Законов Российской Империи. Более подробно о специфике привлечения к ответственности должностных лиц мы будем говорить в отдельном параграфе нашего диссертационного исследования.
Однако одних мер ответственности, выступающих основными гарантиями чиновников, было мало. В связи с этим законодательство закрепляло право служащего обжаловать акты и распоряжения своего руководства. В научной литературе высказываются достаточно положительные мнения о праве на обжалование решений должностных лиц. Подобная гарантия отвечала интересам как служащих, так и верховной власти, поскольку при издании того или иного индивидуально-распорядительного акта могли нарушаться права служащих, либо сознательно, либо по незнанию. Подобная гарантия позволяла служащему защитить нарушенные, по его мнению, права, привести соответствующие доводы, восстановить нарушенные права.
Законодательно был установлен лишь один случай, когда служащие гражданского ведомства лишались подобной гарантии по правилам пункта 3 статьи 1239 Устава: «чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исправлению возложенных на них обязанностей или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину, известную начальству, но такую, которая не могла быть доказана фактами, представляется начальникам, от коих в общем порядке зависит увольнение от должностей, сими чиновниками занимаемых, увольнять их по своему усмотрению и без их о том просьбы».
В подобном случае приказ об увольнении чиновника содержал следующую формулировку: увольняется со службы без обозначения причин и процедуры увольнения.
Для подобного основания увольнения отсутствовал порядок обжалования, если же служащий подавал жалобу, то компетентным должностным лицам следовало оставлять жалобу без рассмотрения, без удовлетворения. А жалоба была адресована на Высочайшее имя, или в адрес Сената, то подобные жалобы было строго запрещено принимать.
Полагаем, что лишение экс-чиновников права и гарантии на обжалование приказов об увольнении носило скорее негативный характер. Ведь в большинстве случаев увольнение со службы влекло дальнейший запрет на занятие государственных должностей, поскольку был прецедент недоверия предыдущего начальства экс-чиновника. Как писал Н. Флеровский, «на-
чальство было склонно верить другому начальству ... об этом говорить было неудобно» [2].
Фактически служащие, на основании требований правовых норм, находились в прямой зависимости от начальства и были лишены хоть какой-то защиты от возможного произвола начальства.
Думается, что подобная правовая позиция нормодателей обладает больше негативными особенностями, чем положительными.
«Тузы, собравшиеся на обед, защищали этот закон с величайшей настойчивостью. Они поставили бедных чиновников в самое тяжелое, унизительное положении и им все еще было мало, они хотели отнять у них последнюю тень права, которая им была оставлена. По самодурству и капризу начальник мог выгнать чиновника и никто не имел права спросить его почему он это сделал» [3].
При этом следует отметить, что при увольнении с должности на основании вышеуказанного пункта 3, экс-чиновник не лишался ранее приобретённых прав и состояний, за ним оставалась государственное пенсионное обеспечение.
Экс-чиновник терял право на получение ордена Владимира четвёртой степени за тридцатипятилетнюю беспорочную службу.
В связи с вышеизложенным, законодатели посчитали нужным лишить чиновников права на подачу жалобы. Кроме того, в этом усматривается стремление нормодателей «встряхнуть» некоторую прослойку отечественного чиновничьего аппарата, поскольку его часть имело крайне низкий моральный уровень, его требовалось стимулировать именно подобными методами, приёмами, преследующими цель мотивирования к правомерному поведению, тем самым повышая уровень законности в системе государственного управления.
Обратим внимание, что имеются достаточные данные полагать, что подобная практика применялась крайне редко. В узком кругу высшего чиновничества сложилось правило по которому применять нормы пункта 3 статьи 1239 Устава о службе было неприлично. По факту в центральных министерствах и ведомствах данная процедура практически не применялась [4].«Этот факт свидетельствует о зарождающейся корпоративной этике» [5].
Устав о службе определял социально-экономические гарантии государственных служащих гражданского ведомства.
Важнейшей гарантией для служащих в Российской империи выступало право на денежное содержание по болезни. Например, если в отношении чиновника было возбуждено уголовное дело, шли судебные тяжбы, то содержание уменьшалось в два раза. При этом срок нахождения под следствием или судом засчитывался в стаж государственной службы.
Право чиновников на отпуск является важнейшей социально-экономической гарантией. В предыдущих параграфах нашего диссертационного
исследования мы рассматривали особенности получения отпуска государственными служащими гражданского ведомства.
Материальные компенсации по болезни, сокращения также являлись составными элементами института гарантий государственных служащих. При обстоятельствах душевной болезни чиновника, невозможности его дальнейшей работы в должности, за ним сохранялась его должность, а денежное содержание выплачивалось его семье.
При сокращении с должности чиновник продолжал получать денежное содержание еще год после сокращения.
Определённые гарантии распространяли своё действие и после смерти чиновника. Так члены его семьи получали его денежное содержание, а именно вдове полагалась половина содержания, а дети умершего чиновника получали по четверти от денежного содержания по правилам статьи 113 Устава о пенсиях.
Устав о пенсиях и единовременных пособиях предусматривали специальные пособия для должностных лиц, не выслуживших пенсию; имеющих тяжёлые заболевания здоровья; получившие увечия при прохождении службы.
Законодательство Российской империи устанавливало и гарантии морально-психологического характера.
Первоначально отметим, что каждому служащему гарантировалось уважение в зависимости от чина. Уважение выражалось в специальной форме обращения. Например:
- для чинов 1 и 2 классов - «Ваше высокопревосходительство»;
- для чинов 3 и 4 классов - «Ваше превосходительство»;
- для чинов 5 класса - «Ваше высокородие»;
- для чинов 6 и 7 классов - «Ваше высокоблагородие»;
- для чинов с 9 по 14 классы - «Ваше благородие».
Всё это подчеркивало особый статус чиновников.
Гарантия на особый порядок рассмотрения дела в суде, в отношении чиновников. Очевидно, что подобная процедура обозначала особый статус чиновников.
В тех случаях, когда авторитет чиновника был подпорчен, то нормода-телями была предусмотрена возможность восстановления честного имени чиновника. При оправдании чиновника об этом публично сообщалось, а срок нахождения под стражей засчитывался в действительный срок государственной службы.
Особую категорию гарантий составляли организационно-управленческие, например, как порядок продвижения по службе. Продвижение по службе было возможно двумя путями:
1) за выслугу, усердное, добросовестное прохождение службы;
2) за заслуги, отличия, проявленные в процессе прохождения службы.
Специфичной особенностью служебного законодательства Российской империи в XIX веке стала возможность поступления на службу иностранных граждан. Гарантированный доступ данной категории лиц способствовал восполнению столь необходимой потребности в пополнении государственного аппарата специалистами из зарубежных стран. Однако в первой половине XIX века доступ иностранцев на государственную службу ограничивался, в связи с тем, что основным критерием поступления на должность государственного служащего выступало наличие ценза подданства кандидата. При этом данное ограничение не распространялось на должности в области телеграфной связи, образования и некоторых других в связи с недостаточной кадровой обеспеченностью данных сфер общественно-политической жизни.
Самостоятельную группу гарантий чиновников гражданской службы составляли гарантии, предоставляемые после окончания службы. К их числу относили следующие гарантии:
а) вышедший в отставку чиновник не терял свой чин и привилегии;
б) гарантировалась реализация права возвращения на должность государственной службы в том же чине, при котором служащий ушел в отставку;
в) семья умершего чиновника, имеющего правовые основания для пенсионного обеспечения, имела право на получение пенсионного содержания и другие.
Необходимо отметить, что гарантия пенсионного обеспечения на предыдущих этапах развития отечественной правовой системы отсутствовала. Пенсионное обеспечение скорее рассматривалось как право чиновника, но ни как элемент правового института гарантий. Лишь с принятием «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» 1832 года был выработан правовой механизм выплаты пенсионного содержания.
Положительным, на наш взгляд, является возможность поступления на государственную службу иностранных граждан, что в определённой степени позволило развивать те или иные отрасли политической и общественной жизни, привлекать более квалифицированные единицы кадров, по сути ликвидировала дефицит профессиональных кадров.
Список литературы:
1. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных // Российское законодательство X-XX вв. Т. 6. - М., 1988. - С. 242-244.
2. Флеровский Н. Положение рабочего класса в России. - 1869. - С. 28-29.
3. Флеровский Н. Указ. соч. - С. 28-29..
4. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910. - С. 137.
5. Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVШ - первой половине XIX вв.: дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 150.
