CC BY
80
УДК 342.924
Лубенков Александр Владимирович Lubennkov Alexander V.
магистр юридических наук, начальник научно-исследовательского отдела Могилевский институт МВД Республики Беларусь (212011, Могилев, ул. Крупской, 67)
magister of legal sciences, head of scientific research department
Mogilev Institute of the MIA of the Republic of Belarus (67 Krupskaya st., Mogilev, 212011)
E-mail: [email protected]
Система административно-правовых средств принуждения, реализуемых органами внутренних дел Республики Беларусь
The system of administrative-legal means of coercion, implemented by the internal affairs bodies of the Republic of Belarus
В контексте поиска новых подходов к исследованию административного принуждения, применяемого органами внутренних дел, предпринята попытка систематизировать его содержание сквозь призму функционально-инструментального подхода к праву.
Ключевые слова: административное принуждение, система мер административного принуждения.
In the context of the search for new approaches to the study of administrative coercion applied by internal affairs bodies has attempted to systematize its contents through the prism of functional-instrumental approach to law.
Keywords: administrative enforcement, the system of administrative coercive measures.
Происходящие преобразования в правоохранительной сфере Республики Беларусь, характеризующиеся завершением реформирования органов внутренних дел (далее — ОВД), активизировали научный интерес к проблемам теории и практики осуществления ОВД административного принуждения для решения поставленных перед ними задач. При этом традиционный подход к исследованию указанного социально-правового явления с использованием таких общепризнанных категорий, как «институт административного принуждения», «применение мер административного принуждения», «реализация принудительной административно-правовой нормы» не вскрывает без исключения всех характеристик, объясняющих механизм принудительного административно-правового разрешения ситуаций, возникающих в служебной деятельности ОВД. Это обусловливает неустанный научный поиск как ранее не выявленных закономерностей реализации ОВД принудительных административно-правовых норм, так и новых подходов к их исследованию и обоснованию в связи с этим новых правовых категорий, раскрывающих эти подходы и объясняющих выявленные закономерности.
Инструментальный подход к административному принуждению, применяемому ОВД (где его содержание — принудительная административно-правовая норма — рассматривается как средство регуляции общественных отношений), позволяет исследовать административное принуждение с функциональной стороны, выходя за рамки норм административного и административно-процессуального права, осуществить его строго научную, углубленную теоретическую разработку, отвечающую потребностям современной правоприменительной практики.
Проведенное исследование в рамках обозначенного подхода позволило сформулировать следующее определение административно-правовых средств принуждения, реализуемых ОВД: это установленные законодательными административно-правовыми актами способы внешнего воздействия принуждающего на волю принуждаемого лица с целью неукоснительного приведения поведения принуждаемого лица к установленному правовой нормой правилу вне зависимости от его воли и желания.
Ключевым в понимании административно-правовых средств принуждения является то, что по своей сути они являются способами воздей-
ствия. В данном случае акцентировано внимание на их возможных видах, наличии объективной альтернативности вариантов воздействия.
Анализ справочной литературы показывает, что в ней способ и метод практически отождествляются. Заостряют внимание на этом в своей работе, посвященной специальным методам деятельности милиции и К.С. Бельский, Б.П. Елисеев, И.И. Кучеров. Они отмечают, что «под методом деятельности (от лат. methodus — «метод», «способ», «прием») обычно понимают способы, средства, приемы достижения поставленных целей, решения возникающих задач» [1, с. 12]. В том числе «американский управленец Дж. Гэлбрейт указывает, что для понимания метода управления важно подчеркнуть, что метод — это не фактическая деятельность, а возможные ее способы. Понятие «метод управления» должно обязательно включать момент альтернативности, предлагая возможность выбора способов действий» [1, с. 12].
В свою очередь «способы действий детерминируются задачами ОВД, спецификой охраняемых объектов (общественный порядок, безопасность и др.), но их основа схожа с общими методами государственного управления (убеждением и принуждением). Иными словами, они берут свое начало из общих методов управления, но реализуются в специфической сфере деятельности (борьба с преступностью, охрана общественного порядка). Это можно объяснить тем, что любой охраняемый государством объект определяет способы, средства и приемы охраны» [1, с. 12].
Охраняемые ОВД объекты обусловливают следующие принудительные способы: административный надзор, непосредственное принуждение, юрисдикция и помощь [1, с. 13].
Один из первых русских ученых-полицеистов И.В. Платонов, подчеркивая, что без полицейского надзора за гражданским порядком общество не может чувствовать себя в безопасности, писал, что «благочиние состоит в надзоре за гражданским порядком» [2, с. 97]. Административный надзор — это узкоспециализированное наблюдение уполномоченных органов (ОВД, са-нэпидемнадзора и др.) за точным соблюдением гражданами, должностными лицами, организациями общеобязательных правил с использованием в предусмотренных законом случаях административного принуждения. Посредством надзора ОВД предупреждают совершение правонарушений [1, с. 13].
При выявлении правонарушения ОВД обязаны с использованием разрешенных законом
способов прекратить непосредственно происходящие противоправные действия, не ожидая просьбы, участия или согласия лица, либо решения суда. Данный способ имеет признаки непосредственного административного принуждения, поскольку он направлен на принудительное прекращение непосредственно происходящих противоправных действий, которые уже могут образовывать состав оконченного правонарушения, но продолжают совершаться, в связи с чем требуют непосредственного воздействия на лицо, их совершающее, для их прекращения. Примерами использования данного способа могут быть следующие приемы воздействия на правонарушителя: требование соблюдать общественный порядок, фактическое задержание, личный обыск задержанного и т. д. Непосредственное принуждение проявляется в различных формах насильственного воздействия на поведение граждан — от словесного требования до применения специальных средств, оружия, боевой и специальной техники. Юридический характер такого воздействия заключается в том, что оно разрешено законом, в частности Законом об ОВД, но при этом, что является существенным, применение силы и других средств не требует предварительного письменного решения. Непосредственное административное принуждение можно назвать основным принудительным способом действий ОВД.
При исследовании административной юрисдикции оправданно обратить внимание на мнение В.П. Лозбякова, согласно которому под юрисдикцией следует рассматривать «круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов» [3, с. 68]. Примерно такое же понимание юрисдикции закреплено в юридических энциклопедических словарях [4, с. 1563; 5, с. 17]. В юрисдикцию не входит деятельность по исполнению наложенного взыскания, которая в Республике Беларусь осуществляется в соответствии с ПИ-КоАП [6], однако она всегда связывается с проступком, административным правонарушением (деликтом). По определению А.Н. Крамника, совокупность правовых норм об административном деликте (административном правонарушении) — это административно-деликтное право [7, с. 5]. В свою очередь, деятельность по исполнению наложенного административного взыскания охватывается понятием административного процесса, закрепленным в статье 1.4 ПИКоАП, как установленного этим Кодексом порядка деятельности его участников по делу об
административном правонарушении. В данном определении подчеркивается связь административного процесса с административным деликтом.
С учетом изложенного представляется более правильным назвать указанный способ действий ОВД деликтно-процессуальным, поскольку он реализуется только при выявлении либо пресечении административного правонарушения (деликта) и в строго определенном процессуальном порядке. Деликтно-процессуальный способ действий представляет собой систему процессуально-исполнительных способов воздействия сотрудников ОВД на участников административного процесса в связи с совершением административного правонарушения (деликта), в процессе осуществления которого происходит подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению, затем — рассмотрение, вынесение решения по делу и его исполнение. Иными словами, посредством данного способа действий ОВД реализуют административно-правовые нормы, закрепленные в КоАП РФ и ПИКоАП РБ. В отличие от непосредственного административного принуждения, де-ликтно-процессуальный способ действий реализуется в случаях виновных действий граждан, совершения ими административных правонарушений, наложения на них административных взысканий и вследствие этого обременен изданием таких специальных актов, как протокол об административном правонарушении, постановление по делу и др.
Помощь представляет собой особый способ действий ОВД по решению поставленных перед ними задач, реализуемых ОВД путем осуществления по просьбе граждан, а в отдельных случаях — без их согласия, то есть принудительно, необходимых и неотложных способов воздействия [1, с. 15]. Особенностью такой помощи является возможность ее оказания принудительно. Р. Моль в XIX веке писал, что полицейская помощь государства по самой своей сущности предоставляется гражданам по их собственному желанию, хотя есть много случаев, когда государство прибегает к принуждению [1, с. 15]. В качестве примеров принудительной помощи можно привести оказание первой помощи после применения физической силы, оружия и спецсредств, при доставлении в медицинские учреждения пострадавших от правонарушений.
Значение указанных способов обусловлено их способностью императивно воздействовать на субъекта права и безусловно приводить его поведение в соответствие с правовыми пред-
писаниями. Достичь этого можно с использованием различных административно-правовых средств, в связи с чем вопрос об их систематизации приобретает особую актуальность.
В этой связи нельзя не оставить без внимания вывод И.Л. Федчука о том, что «административно-правовые средства... образуют единую систему... Эта система включает следующие элементы: 1) нормативные правовые акты, опосредующие противодействие правонарушениям в сфере. 2) субъекты противодействия правонарушениям, совершаемым в сфере. 3) административно-правовые меры противодействия правонарушениям, совершаемым в сфере...» [8, с. 56].
Однако, если принять во внимание, что, как ранее мы выяснили, одним из определяющих признаков административно-правовых средств принуждения является их закрепление в законодательных административно-правовых актах в виде правовых норм, содержащих принудительные меры воздействия («понятие «норма» и «мера» соотносятся как форма и содержание» [9, с. 50] ), то при таком подходе первый элемент системы административно-правовых средств, разработанной И.Л. Федчуком, поглощает ее третий элемент, что не в полной мере отвечает принципам и логике научной систематизации.
Обращает на это внимание и С.С. Алексеев, он указывает, что «основой всего состава юридических средств являются нормы закона» [10, с. 248], «с другой стороны, при широком подходе к праву, когда правовая материя не сводится ни к норме права ни к закону, первичное, изначальное значение имеют сугубо практические меры принудительного порядка, реализуемые силой государственной власти» [10, с. 263—264]. По его словам, «это происходит не потому, что они не принадлежат к правовой материи, а потому, что они относятся к более глубокому ее слою, который дает о себе знать при детальном ее анализе под углом зрения правовых средств, их структурных и механизменных особенностей, в процессе действия права, в правовом регулировании» [10, с. 266].
Таким образом, ведя в настоящей работе речь о систематизации административно-правовых средств принуждения, реализуемых ОВД, мы прежде всего будем исходить из необходимости систематизирования закрепленных в законодательных административно-правовых актах правовых норм, которые содержат принудительные (императивные) меры воздействия.
отраспЕВЫЕ проблемы юридической науки и практики
Вопрос о систематизации мер административного принуждения в правовой литературе исследуется достаточно давно. Проведенный анализ предложенных в литературе классификаций позволяет сделать вывод о том, что развитие теоретико-правовых взглядов на проблему систематизации мер административного принуждения, реализуемых ОВД, осуществлялось в основном в плоскости статического подхода к праву в эволюционно-прогрессивном направлении: от простых классификаций к более сложным и многогранным системам, отражающим происходившие преобразования законодательства. Однако использование исследователями в качестве основного такого критерия классификации, как способ охраны того или иного объекта (например, общественного порядка. экономической безопасности и др.) не позволяет в достаточной степени отграничить принудительные административно-правовые меры друг от друга, а также расположить их системно.
Возникает вопрос: что в рамках функционального подхода к административному принуждению, применяемому ОВД, должно быть положено в основу систематизации средств, его составляющих?
Как представляется, ключевым обстоятельством, сквозь призму которого следует искать ответ на поставленный вопрос, является то, что охрана ОВД любого объекта (общественного порядка, экономической безопасности и др.) осуществляется путем их деятельности (функционирования). В свою очередь это обстоятельство ставит следующие, имеющие методологическое значение для нашего исследования, вопросы: почему, как и для чего осуществляется эта деятельность?
Перенеся данные вопросы в плоскость юридических знаний, получаем, что применительно к нашему исследованию реализация ОВД административно-правовых средств принуждения диалектически взаимосвязана с такими получившими достаточную разработку в юридической науке категориями, как основания, способ и цель применения тех или иных юридических средств.
Суть данного подхода заключается в том, что правовые средства неразрывно связаны с деятельностью ОВД (процессом правового регулирования) и соподчинены ей. Административно-правовые средства принуждения в таком случае являются управляемым ресурсом деятельности (процесса правового регулирования). Исходя из этой конструкции суть деятельности ОВД заключается в обусловленном волеизъ-
явлением сотрудника ОВД взаимодействии на каких-либо основаниях, каким-либо способом и с какой-либо целью административно-правовых средств.
На основании изложенного представляется, что при инструментально-функциональном подходе (с позиции динамики) к административно-правовым средствам принуждения, реализуемым ОВД, в основу их систематизации должны быть положены следующие критерии: основание, способ и цель их реализации.
Основание, способ и цель реализации административно-правовых средств принуждения как основания их систематизации, во-первых, отражают как первопричину, так и конечный результат принудительного воздействия, а также то, как (каким образом) он достигается, что в совокупности позволяет системно (в определенной последовательности) расположить классификационные группы и охарактеризовать каждую из них, во-вторых, в рамках инструментально-функционального подхода они показывают с функциональный стороны (с позиции динамики) неразрывную связь и соподчиненность административно-правовых средств принуждения и деятельности ОВД.
Таким образом, административно-правовые средства принуждения, реализуемые ОВД, в зависимости от основания, способа и цели их реализации должны быть систематизированы по следующим группам: принудительно-профилактические средства; средства непосредственного принуждения; принудительные деликтно-процессуальные средства; принудительные средства помощи.
К.С. Бельский, Б.П. Елисеев, И.И. Кучеров называют подобные группы мер самостоятельными методами деятельности [1]. Этот вывод базируется на их личном понимании метода и его содержании. В нашем же случае лишь в целом система указанных групп мер образует метод деятельности — метод административного принуждения.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Развитие теоретико-правовых взглядов на проблему систематизации мер административного принуждения, реализуемых ОВД, осуществлялось в основном в плоскости статического подхода к праву в эволюционно-прогрессивном направлении: от простых классификаций к более сложным и многогранным системам, отражающим происходившие преобразования законодательства.
При инструментально-функциональном подходе (с позиции динамики) административно-
правовые средства принуждения, реализуемые ОВД, в зависимости от основания, способа и цели их реализации должны быть систематизированы по следующим группам: принудительно-профилактические средства; средства непосредственного принуждения; принудительные деликтно-процессуальные средства; принудительные средства помощи.
Основание, способ и цель реализации административно-правовых средств принуждения как основания их систематизации, во-первых, отражают как первопричину, так и конечный результат принудительного воздействия, а также то, как (каким образом) он достигается, что в совокупности позволяет системно (в определенной последовательности) расположить классификационные группы и охарактеризовать каждую из них, во-вторых, в рамках инструментально-функционального подхода они показывают с функциональной стороны неразрывную связь и соподчиненность административно-правовых средств принуждения и деятельности ОВД.
Примечания
1. Бельский К.С., Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системе специальных методов полицейской деятельности // Государство и право. 2003. № 4.
2. Платонов И. В. Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном. Харьков, 1856.
3. Лозбяков В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции. М., 1996.
4. Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. 4-е изд. М., 1989.
5. Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. О.Е. Кутафин. М., 2002.
6. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: принят Палатой представителей 9 нояб. 2006 г.: одобр. Советом Респ. 1 дек. 2006 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 20.04.2016 г Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Республика Беларусь».
7. Крамник А.Н. Административно-деликтное право. Общая часть: пособие для студентов вузов. Минск, 2004.
8. Федчук И.Л. Административно-правовые средства противодействия правонарушениям, совершаемым в сфере семейно-бытовых отношений: дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 2011.
9. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
10. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.
Notes
1. Belsky K.S., Eliseev B.P., Kucherov I.I. On the system of special methods of police activity // State and law. 2003. № 4.
2. Platonov I.V. Introductory concepts in teaching on improving the device and decorum of the state. Kharkov, 1856.
3. Lozbyakov V.P. Criminology and administrative jurisdiction of the police. Мoscow, 1996.
4. Soviet encyclopedic dictionary / under the editorship of A.M. Prokhorov. 4th ed. Мoscow, 1989.
5. Legal encyclopedic dictionary / ed. by O.E. Kutafin. Мoscow, 2002.
6. The Procedural-executive code of Belarus about administrative offenses: adopted by the House of representatives, 9 Nov. 2006: approve. Council Resp. Dec 1. 2006: ed. Law Rep. From 20.04.2016 Belarus. Access of reference and legal system «ConsultantPlus: Respublika Belarus».
7. Kramnik A.N. Administrative-tort law. General part: textbook for universities. Minsk, 2004.
8. Fedchuk I.L. Administrative legal means of counteraction to offences committed in the sphere of family-domestic relations: dissertation... candidate of legal sciences. Minsk, 2011.
9. Kaplunov A.I. Administrative coercion applied by internal affairs bodies (the system-legal analysis): dissertation... doctor of legal sciences. Мoscow, 2005.
10. Alekseev S.S. Ascent to law. Searches and solutions. Moscow, 2001.
