CC BY
79
СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ НА ФОНЕ СТРАНЫ: НАЛОГОВЫЕ АСПЕКТЫ
Борис Леонидович Лавровский
доктор экономических наук, профессор, ведущий научный сотрудник, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Новосибирск, проспект акад. Лаврентьева, 17, тел.(383)3304422, e-mail: [email protected]
Родион Сергеевич Лузин
студент, Новосибирский государственный технический университет, 630092, г. Новосибирск, просп. К.Маркса, д.20, e-mail: [email protected]
Игорь Анатольевич Мурзов
докторант, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН, 630090, Новосибирск, проспект акад. Лаврентьева, 17, e-mail: [email protected]
В статье рассматриваются финансовые взаимоотношения центра и регионов в рамках межбюджетных отношений. Специально выделяется роль Сибирского федерального округа.
Ключевые слова: налоги, бюджет, регион.
SIBERIAN FEDERAL DISTRICT ON THE BACKGROUND OF THE COUNTRY: TAX ASPECTS
Boris L. Lavrovski
Institute of Economics and Industrial Engineering of the Siberian Branch of the RAS, 17, Ac. Lavrentieva ave., Novosibirsk, 630090, leading researcher, tel. (383)3304422, e-mail: [email protected]
Rodion S. Luzin
Novosibirsk State Technical University, 20, Karl Marx avenue, Novosibirsk, 630092, student, e-mail: [email protected]
Igor A. Murzov
Institute of Economics and Industrial Engineering of the Siberian Branch of the RAS, 17, Ac. Lavrentieva ave., Novosibirsk, 630090, doctoral candidate, e-mail: [email protected]
The article is devoted to the financial relationship between the center and the regions as part of intergovernmental fiscal relations. The role of the Siberian federal district specially estimated.
Key word: taxes, budget, region.
Налоги, являясь средоточием весьма чувствительных интересов государства, бизнеса, населения, собственно, всех социальных институтов, всегда вызывают повышенное внимание, широкий общественный резонанс. Предметом дискуссии выступают все элементы налогообложения - объект, налоговая база, ставка, льготы и пр., а также пропорции распределения (членения) налогов по уровням бюджетной системы.
Между тем, гораздо реже оцениваются конечные региональные последствия всех принимаемых в этой связи конкретных решений, возможность территориальным органам власти сколько-нибудь самостоятельно с использованием собственных финансовых источников осуществлять функции, возложенные на них законодательством. Притчей во языцех является безинициативность, отсутствие мотивации к развитию собственного экономического и налогового потенциала территории. Иначе как заклинаниями нельзя назвать продолжающиеся десятилетиями призывы центральной власти к укреплению налогового потенциала.
Еще в 2001 году (но это далеко не в первый раз за постсоветский период) Правительством отмечалось, что основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов, перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов регионального и местного характера, полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне весьма ограничены, отсутствует заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в развитии налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата. Реформирование межбюджетных отношений должно быть направлено на «существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет
Приблизительно в той же тональности обсуждались вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти, пути совершенствования межбюджетных отношений на заседании Государственного совета под председательством Дмитрия Медведе, но... уже через 10 лет в декабре 2011г. В рамках новых подходов Правительство в самое последнее время сделало ряд шагов, направленных на изменение принципов оценки эффективности работы региональных властей. Были введены такие критерии, как привлечение инвестиций, «укрепление собственного налогового потенциала»[2].
В литературе обычно развитие налогового потенциала территории обсуждается в связи с региональной дифференциацией, в частности, поляризацией бюджетной обеспеченности регионов. Это, действительно, взаимосвязанные проблемы. Необходимо, однако, иметь в виду, что существенное различие показателей бюджетной обеспеченности есть нечто вторичное, точнее, следствие базисного устройства бюджетных ресурсов: финансовых взаимоотношений центра и регионов.
Оценка финансовых взаимоотношений центра и регионов в общем виде является не простой задачей. Ее решением занимались авторитетные исследователи более 10 лет назад. Было доказано существование более многочисленной группы регионов с достаточно благоприятным финансовым положением, чем традиционно считается. Обосновано наличие значительных объемов финансовых потоков, "параллельных" собственно бюджетным
потокам, между федеральным Центром и регионами (прежде всего, в виде
з
перераспределения средств внебюджетных фондов) и т. д.[ ]
В настоящей работе взаимоотношения центра и регионов рассматриваются как раз в более слабой традиционной парадигме, как исключительно «бюджетную вертикаль» с присущими ей бюджетными потоками денежных средств. Этот подход также имеет право на существование, по крайней мере, по трем основаниям.
1. Бюджетные потоки охватывают большую часть всех финансовых средств.
2. Оцениваются изменения во взаимоотношениях центра и регионов в динамике на базе одной и той же методики.
3. Сопоставляются друг с другом идентичные характеристики различных регионов.
Бюджетную вертикаль можно оценить и измерить двумя основными потоками денежных средств. Первый (прямой) поток идет снизу, из регионов, от налогоплательщиков в центр в виде налоговых и других доходов, собранных на территории соответствующего субъекта и подлежащих в соответствии с налоговым законодательством перечислению в федеральный бюджет. Второй (обратный, встречный) поток возвращается сверху, из федерального бюджета в бюджет нижележащего уровня (рис.1).
Налоговые
поступления
Налоговые
поступления
Федеральный бюджет
Таможенные
платежи
Безвозмездные
перечисления
Консолидированный региональный бюджет
Рис. 1. Принципиальная ведомственная структура бюджетных потоков
Два основных налоговых ведомств страны - Федеральная налоговая служба (ФНС) и Федеральная таможенная служба (ФТС) в соответствии со своими функциями и задачами обеспечивают администрирование налогов, продуцируемых на территории. ФНС распределяет налоги и сборы между федеральным бюджетом (ФБ) и консолидированным региональным бюджетом (КРБ), платежи, администрируемые ФТС, поступают в федеральный бюджет. Наконец, из федерального бюджета поступают безвозмездные перечисления в КРБ.
Само существование встречного потока и его наполнение связаны с тем известным обстоятельством, что налоговый потенциал многих территорий оказывается недостаточным для решения социальных, инфраструктурных и иных задач, стоящих перед региональной и местной властью в связи с выполнением возложенных на них конституционных и иных обязательств. Этот поток неоднороден, достаточно сложно структурирован, но главное - состоит в том, что правила, в соответствии с которыми он формируется, носят по существу преимущественно компенсаторный характер.1
Разница между прямым и обратным потоком характеризует объем налоговых ресурсов территории, направленный на решение общегосударственных задач. Назовем эту разницу чистым поступлением в федеральный бюджет. Если чистые поступления являются отрицательной величиной, это означает, что территория не участвует своими налоговыми ресурсами в решении общегосударственных задач, более того, требует привлечения общегосударственных ресурсов для решения региональных задач.
Как меняется соотношение прямых и обратных бюджетных потоков в динамике, какие особенности характерны для регионов Сибирского федерального округа и что из этого вытекает - это предмет настоящей статьи.
Подлинно федеративное устройство государства предполагает известный баланс, возможность каждому субъекту Федерации осуществлять в определенной степени самостоятельную финансово-налоговую политику. Между тем, реальность такова, что административное деление России строится на каких угодно принципах, но только не на основе бюджетной самообеспеченности. Известно, что в Российской Федерации насчитывается не так много субъектов Федерации, которые считаются самообеспеченными и обычно на том основании, что никаких особых поступлений из федерального бюджета не получают.2
1 В соответствии с Бюджетным Кодексом (ст. 129) безвозмездные перечисления из федерального бюджета в консолидированные бюджеты регионов осуществляются в следующих формах: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты.
По данным комитета по бюджету Совета Федерации получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2010 году было 70 субъектов Российской Федерации, в 2011 году - 69.
http://council.gov.ru/kom_home/kom_budg/budget/section7/item116/index.html
При некоторых заведомо нереалистичных предположениях естественными условиями (свойствами) системы межбюджетных отношений в рамках налоговой вертикали можно было бы считать следующие.
1. Собранные на территории субъекта Федерации налоговые ресурсы обеспечивают решение экономических и социальных задач, стоящих в соответствии с законодательством перед региональным (местным) уровнем власти, а также общегосударственных задач.
2. Налоговые ресурсы субъекта Федерации, направленные на решение общегосударственных задач, находятся в определенном соответствии (равновесии) с аналогичными потоками ресурсов всех (или большинства) других субъектов.
3. Налоговые поступления с территории региона, имеющие рентную природу, в подавляющей своей части рассматриваются не как его собственные доходы, но как собственные доходы Центра.
Поскольку в действительности отраслевая структура региональных экономик отнюдь не тождественна ( и не должна быть тождественна), инвестиционная история, как и инвестиционная привлекательность субъектов Федерации может быть весьма различной и т. д., реальная конфигурация налоговой вертикали отличается от условий, сформулированных в пп.1-3. Как именно отличается и почему, мы попытаемся ответить на примере регионов Сибирского федерального округа в сопоставлении с общероссийскими показателями.
Одно важное предварительное замечание. Природа таможенной экспортной пошлины, администрируемой ФТС, носит преимущественно рентный характер и в соответствии с п.3 она не рассматривается как собственный доход региона. Что касается импортной пошлины, НДС и акцизов на импортные товары, также администрируемые ФТС, то они определяются исключительно общегосударственными требованиями и, по сути, не могут являться никаким иным доходом, кроме как централизованным.
Дальнейший анализ опирается на информацию о налоговых ресурсах, порождаемых хозяйственной деятельностью на внутреннем рынке, товарами и услугами, произведенными и реализованными исключительно на территории РФ; иначе говоря, на данные ФНС (без учета ЕСН, страховых взносов).
Основные характеристики Центра и СФО по линии межбюджетных отношений в динамике представлены на рис. 2.
Доля СФО в безвозмездных перечислениях из федерального бюджета систематически сужается, стремительно приближаясь к удельному весу округа в населении страны. Единственное исключение - это 2007год.
Одновременно видно, что доля округа в поступлениях в бюджетную систему страны и, особенно, федеральный бюджет также в тенденции заметно сокращается.
Два обстоятельства обращают на себя внимание.
1. Доля налоговых поступлений с территории СФО в бюджетную систему заметно меньше соответствующих показателей занятости, численности населения, а также создаваемого продукта.
2. Тенденция к сокращению (относительных) показателей СФО, касающихся наполнения бюджетной системы, сменяется в кризисные годы повышательным трендом.
Рис. 2. Вес СФО во взаимоотношениях с Центром по линии межбюджетных
отношений
Причины относительно низкой «налогоотдачи» сибирских территорий, вообще говоря, известны. Во-первых, масштабы созданного здесь экономического, а, следовательно, и налогового потенциала не соответствуют средним по стране показателям. Во-вторых, отраслевая структура экономики и, следовательно, налогооблагаемой базы в СФО заметно отличается от среднероссийской^4]
Тем не менее, соотношение поступающих в федеральный бюджет налоговых ресурсов с территории СФО и возвращающихся обратно в региональные бюджеты становится в динамике все более напряженным в следующем смысле. До 2008 года обратный поток был меньше прямого, в 2008 году - практически сравнялся (рис. 3).
В кризисные 2009-2010 гг. уместно уже говорить о новом качестве бюджетной вертикали: обратный поток заметно превысил прямой, т.е. округ стал чистым реципиентом федерального бюджета. В то же время, с каждых 100
рублей, перечисленных в федеральный бюджет с территории всех субъектов Федерации, назад в форме безвозмездных перечислений вернулось в 2008г. 31,7 руб., в 2009г. - 59,4 руб., в 2010г. - 44,1руб.
В табл. 1 представлены данные об участии территории своими налоговыми ресурсами в решении общегосударственных задач в процентах к ВРП.
/ \
ч___________________________________________________________________у
Рис 3. Безвозмездные перечисления из федерального бюджета, в % к поступлениям в федеральный бюджет с территории
Таблица 1. Чистые поступления в федеральный бюджет, % к ВРП
2005 2006 2007 2008 2009
РФ 10,9 9,3 9,7 7,2 3,2
СФО 3,5 2,4 1,6 0,2 -3,6
6 лидеров, всего* 6,2 4,3 4,1 2,7 -1,3
6 аутсайдеров, всего** -9,1 -6,6 -9,5 -10,6 -13,2
* Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область
** Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Забайкальский край
Повсеместной является тенденция к сокращению доли налоговых ресурсов, направленных на решение общегосударственных задач. В целом по всем субъектам российской федерации чистые поступления в федеральный бюджет уменьшились с 10,9% ВРП в 2005г. до 7,2% в 2008г. и 3,2% ВРП в 2009г. В субъектах федерации на территории СФО чистые поступления в относительном выражении заметно меньше, чем в целом по РФ, и уже к 2008 году оставались «на кончике пера». В кризисном 2009 году в доходную часть
бюджета сибирских регионов пришлось привлечь дополнительно из федерального бюджета ресурсов в объеме 3,6 ВРП СФО.
Все это означает, что СФО в кризисные годы, во-первых, своими финансовыми ресурсами не участвует в решении общегосударственных задач, во-вторых, этих ресурсов недостаточно для решения исключительно сибирских проблем. Решение сибирских задач методами бюджетной политики достигается за счет перераспределения доходов от других территорий или возврата части ренты.
Во многом сложившаяся ситуация связана с необходимостью балансировать доходы и расходы сибирских регионов - аутсайдеров, чей региональный продукт в совокупности составляет примерно 17-19% ВРП СФО. Характеристики безвозмездных перечислений по отдельным территориям представлены в табл. 2.
Таблица 2. Характеристики безвозмездных перечислений
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Доля регионов-аутсайдеров в безвозмездных перечислениях из ФБ в СФО, % 61,1 62,3 52 52 48,2 42,5 42,6 46,4
Безвозмездные перечисления в % к ВРП
РФ 2,4 2,6 2,2 3,3 4,6
СФО 5,2 3,9 4,2 4,2 4,8 5,6 7
Регионы-лидеры 2,5 1,8 2,5 2,4 3 4 5
Регионы-аутсайдеры 16,1 13,7 12,5 12,1 12,7 12,9 15,2
Безвозмездные перечисления в расчете на душу населения, тыс.руб/чел
РФ 3 4,1 4,4 8 10,5
СФО 3, 1 3,2 4,2 5,2 7,3 9,9 12,2
Регионы-лидеры 1,7 1,7 2,8 3,5 5,3 8 9,9
Регионы-аутсайдеры 6,6 7 7,5 9,3 12,1 14,6 18,1
Как видно, доля регионов-аутсайдеров в безвозмездных перечислениях из ФБ в СФО, хотя и заметно уменьшается, все еще остается непропорционально высока по отношению к создаваемому продукту, составляя в последние годы чуть менее половины всего их объема. В расчете на душу населения безвозмездные перечисления росли и до кризиса, по отношению к ВРП - в тенденции заметно сокращались. Что касается регионов-лидеров, то параметры безвозмездных поступлений на эти территории в общем и целом сопоставимы со среднероссийскими показателями.
Итак, слабая мера участия СФО своими налоговыми ресурсами в решении общегосударственных задач во многом связана с наличием на его территории по историческим причинам относительно слаборазвитых ареалов, значительной нагрузкой на федеральный бюджет по их поддержанию. Ключевой вопрос,
который здесь возникает: с чем связаны те или иные объемы безвозмездной поддержки, насколько они вынуждены, какими обстоятельствами объясняются.
Мы уже обращали внимание, что само существование института безвозмездных перечислений из федерального бюджета связано с необходимостью поддерживать известный региональный баланс государственных услуг. Чем менее эффективной является региональная экономика, чем меньше продуцирует она поступлений в бюджетную систему, тем в большей степени центральная власть, вообще говоря. вынуждена своими ресурсами компенсировать эту неэффективность. Этот тезис, разумеется, не буквально, но как закономерность можно проиллюстрировать, сопоставляя данные об объеме бюджетных поступлений на человека (бюджетная продуктивность экономики) в табл. 3 и удельными безвозмездными перечислениями (масштабы государственной компенсации) в табл. 2.
Таблица 3. Бюджетные поступления на душу населения, тыс. руб./чел.
2005 2006 2007 2008 2009
РФ 32,3 38,1 48,9 56,0 44,3
СФО 19,7 23,6 28,7 32,9 26,6
Регионы-лидеры 24,3 27,1 35,0 40,1 31,5
Регионы-аутсайдеры 8,5 15,0 13,0 15,0 14,7
Бюджетную эффективность (продуктивность) региональной экономики можно измерить поступлениями в бюджетную систему в расчете, как на душу населения, так и на рубль инвестиций. В первом случае оценивается результативность функционирования экономики и налогового администрирования, во втором - результат, объем поступлений в бюджетную систему сопоставляется с финансовым источником его получения.
В этой связи представляется важным тот факт, что были годы в течение рассматриваемого периода, когда СФО имел определенное конкурентное преимущество по отношению к остальной части страны в том смысле, что обеспечивал больший объем поступлений в бюджетную систему в расчете на рубль инвестиций (рис. 4).
■ ■
г а
Т
_
У,
Удельные поступления (без НДПИ рав
■ Удельные поступления (без НДПИ справ
Удельные поступления с терр поступления с
терр
итор
итории
в в
иде
в в
углевод
иде
углевод
ии РФ (ось с
СФО (ось слева)
ородного сырья
лев
ородного сырья а)
с те
с те
рри
рри
тор
тор
ии РФ ии СФО
(ось
(ось
Рис. 4. Налоговые поступления в бюджетную систему в расчете на 100 руб.
инвестиций в основной капитал, руб.
Видно, что в первой половине нулевых годов удельные инвестиции в СФО обеспечивали больший объем бюджетных поступлений, чем в целом по стране. К 2004 году это преимущество оказалось, вообще говоря, растраченным. Единственное исключение - это 2010г. и только в случае, когда из налоговых поступлений исключен НДПИ в виде углеводородного сырья.
За счет известного перераспределения инвестиций в пользу Сибири в 20022004гг можно было несколько оздоровить ситуацию в бюджетной сфере, как страны, так и СФО. Подробное обоснование этого тезиса выходит за пределы настоящего исследования.
В заключение в связи с полученными результатами необходимо развеять одно возможное недоразумение. Дело в том, что данные Управления ФНС по тому или иному региону учитывают не все, а только часть налогов, продуцируемых на территории этого региона. В действительности, в бюджетную систему страны (снизу) поступает больше налогов, чем администрируется УФНС. Следовательно, есть, как будто, все основания полученные результаты, касающиеся соотношения «налоговой вертикали» поставить под сомнение.
Этим вопросом стоит воспользоваться, чтобы подробнее разобраться с системой и логикой администрирования налогов на территории. И эту логику
мы продемонстрируем на примере Новосибирской области в 2010 году. Схема администрирования представлена на рис. 5.
Рис. 5. Схема администрирования налогов в НСО, млн.. руб. (2010г.)
Итак, все налоги, поступающие с территории Новосибирской области, администрируются по двум каналам: Управлением ФНС по НСО и
межрегиональной инспекцией по крупнейшим налогоплательщикам (МИ ФНС России по КН). Видно, что часть налогов, продуцируемых на территории области, минуя УФНС по НСО, поступает в федеральный бюджет в объеме 8,8 млрд..руб. через МИ ФНС России по КН. Что касается другой части налогов, администрируемых МИ ФНС России по КН, то они полностью поступают в консолидированный региональный бюджет области. Консолидированный региональный бюджет никак не обескровливается в связи с существованием межрегиональных инспекций по крупнейшим налогоплательщикам. Но все же значительная часть налогов не фиксируется в УФНС.
Значит ли это, что проведенный анализ налоговой вертикали нуждается в серьезной коррекции? Нет, не значит. Все дело в том, что статистика ФНС, которой мы пользовались при анализе, а именно форма 1-НМ учитывает все налоги, поступающие с территории, независимо от администратора. И выглядит это следующим образом (табл. 4).
Таблица 4. Поступление налогов, сборов и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет Российской Федерации по Новосибирской области
ВСЕГО ПО НАЛОГОВЫМ И ДРУГИМ ДОХОДАМ
Всего В федеральный бюджет В консолидированный бюджет субъекта РФ
Форма 1-НМ, тыс. руб. 96 399 542 29 252 949 67 146 593
По администраторам (первое слагаемое - данные УФНС по НСО, второе -данные МИ ФНС России по КН), млн.. руб. 87639,26 + 8760,28 20492,67 + 8760,28 67146,59
Некоторые выводы. Доля СФО в безвозмездных перечислениях из федерального бюджета систематически сужается, стремительно приближаясь к удельному весу округа в населении страны. Одновременно удельный вес округа в поступлениях в бюджетную систему страны и, особенно, федеральный бюджет также в тенденции заметно сокращается.
Соотношение поступающих в федеральный бюджет налоговых ресурсов и возвращающихся обратно в региональные бюджеты становится в динамике все более напряженным. Иначе говоря, тенденция к сокращению доли налоговых ресурсов, направленных на решение общегосударственных задач, является повсеместной.
В субъектах федерации на территории СФО чистые поступления в федеральный бюджет в относительном выражении заметно меньше, чем в целом по РФ, и уже к 2008 году оставались «на кончике пера». В кризисные 2009-2010гг. округ стал чистым реципиентом федерального бюджета. В 2009 году в доходную часть бюджета сибирских регионов пришлось привлечь дополнительно из федерального бюджета ресурсов в объеме 3,6 ВРП СФО.
Все это означает, что СФО в кризисные годы, во-первых, своими
финансовыми ресурсами не участвует в решении общегосударственных задач, во-вторых, этих ресурсов недостаточно для решения исключительно сибирских проблем. Решение сибирских задач методами бюджетной политики достигается за счет перераспределения доходов от других территорий или возврата части ренты. В то же время, с каждых 100 рублей, перечисленных в федеральный бюджет с территории всех субъектов Федерации, назад в региональные
бюджеты в форме безвозмездных перечислений вернулось в 2008г. 31,7 руб., в 2009г. - 59,4 руб., в 2010г. - 44,1руб.
Во многом сложившаяся ситуация связана с необходимостью
балансировать доходы и расходы сибирских регионов - аутсайдеров, чей
региональный продукт в совокупности составляет примерно 17-19% ВРП СФО. Одновременно доля этих регионов в совокупных безвозмездных перечислениях округу составляет в последние годы приблизительно 45-60%.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года».
2. Амелин А. «Система оценки эффективности работы региональных органов исполнительной власти доказала свою эффективность» - Режим доступа: http://www.seveг-
press.ru/theme/32243-2012-01-11-03-36-28.html
3. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков / Моск. Центр Ин-та «Восток-Запад». - М.: Диалог-МГУ, 1999 (2-е изд. - М.: МАКС Пресс, 1999). Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». - М.: МАКС Пресс, 2001.
4. Структурные и динамические характеристики налоговых ресурсов Сибири. Лавровский Б.Л., Мурзов И.А., Горюшкина Е.А. Мишина А. С. - Регион: экономика и социология. - 2012. - №1 (73), с. 161-162.
© Б.Л. Лавровский, Р.С. Лузин, И.А. Мурзов, 2012
