CC BY
0
СИБИРЬ КАК ОБЪЕКТ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
(ПЕРВАЯ ЧЕТВЕРТЬ XIX ВЕКА)
И.В. Упоров, д-р ист. наук, канд. юрид. наук, профессор Краснодарский университет МВД России (Россия, г. Краснодар)
DOI:10.24412/2411-0450-2024-10-2-130-134
Аннотация. К началу XIXв. Российская империя представляла собой самое большое государство с огромной территорией. Этот фактор создавал определенные сложности в государственном управлении всеми регионами, и особенно это касалось тех из них, которые были присоединены сравнительно недавно. Речь идет прежде всего о Сибири, включая дальневосточные земли. И хотя в абсолютистской Российской империи публичная власть была жестко централизована, отдаленность сибирских территории от Санкт-Петербурга нередко вкупе с еще неразвитой инфраструктурой существенно снижали эффективность государственного управления этими территориями, которое имело большое экономическое значение и которое основывалось на тех же принципах, что и управление другими, не отдаленными территориями. Накопившиеся проблемы привели к пониманию необходимости изменить управленческую методологию применительно к Сибири. И с начала 1820-х гг. началось реформирование системы государственного управления Сибирью. В статье раскрывается содержание этой реформы, при этом акцент делается на организационно-правовых вопросах, в связи с чем анализируются основные нормативно-правовые акты, регулировавшие реорганизацию управленческих структур, а также научные труды, в которых затрагивается заявленная тема. Отмечается, что была произведена огромная работа соответствующих государственных органов, существенную роль в этом деле имел выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, которому император доверил ключевые позиции в процессе реформирования.
Ключевые слова: Российская империи, Сибирь, система территориального управления, губерния, Сперанский, уставы.
Необходимость ревизии, подготовка и содержание реформы управления Сибирью довольно подробно освещена в литературе [1; 2; 3; 4 и др.]. Вместе с тем отдельные вопросы нуждаются в дополнительном осмыслении, и речь в данном случае идет об организационно-правовых аспектах. Реформирование управленческой системы с самого начала осуществлялось при непосредственном участии М.М. Сперанского. Будучи в должности Пензенского губернатора (с 1816 г.), он в марте 1819 г. получил высочайшее предписание отправиться в Сибирь в качестве с особым поручением «сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края и сделать оному начертание на бумаге» [5, с. 42]. Имелось в виду проведение полномасштабной ревизии состоянии дел в сфере управления Сибирью, а при необходимости и производства следствия по выявленным нарушениям; при этом Сперанский наделался
чрезвычайными генерал-губернаторскими полномочиями (в литературе его нередко в этом период деятельности называют Сибирским генерал-губернатором, и он действительно состоял в этой должности, но де-факто это был командировка со столь необычными поручением и соответствующими полномочиями). В свою очередь, такое распоряжение Александр I сделал на основе мнения Комитета по делам Сибирского края, действовавшего под руководством А.А. Аракчеева, который, собственно, и направил Сперанскому ревизионные инструкции и другие документы, нужные для осуществления этого крупного государственного дела [6, с. 67].
Можно предположить, что в высших эшелонах власти Российской империи имелось немало сведений о разного рода нарушениях и прочих проблемах в Сибири, и было решено навести там порядок с точки зрения государственного управления этими территориями. В
мае 1819 г. Сперанский прибыл в Иркутск, где сформировал команду из своих многочисленных помощников. Через несколько месяцев (в сентябре 1819 г.), столкнувшись с крупными и многочисленными нарушениями, он сообща князю А.Н. Голицыну о коррупции серди работавших тогда в Сибири чиновников, указывая, в частности, что личная власть чиновника-начальника «очень быстро перерождается в самовластие», и даже если чиновники имеют «чистоту своих намерений», они не могут «оградить себя от подозрений - в Сибири, где ещё нет публичного мнения, и где почти нет дворянства, эти подозрения становятся ещё сильнее. Огромные территории края усиливают их: так как предполагается, что до высших властей ничто не доходит, потому что и в самом деле не доходит многое» [7, Т.1., с. 257]. Командой Сперанского была проведена огромная работа, в частности, было возбуждено 73 уголовных дела, под следствием оказалось ни много ни мало 680 человек, из которых было 174 чиновника МВД (а это почти 90% всех чиновников, находившихся при своих должностях на территории Сибири) [7, Т. 2, с. 643].
Одновременно с зачисткой кадров шла работа по разработке соответствующих законодательных актов. К середине 1821 г. Сперанский, уже в статусе члена Государственного совета, представил отчет о выполнении поручения императора и свои предложения по улучшению дел, для обсуждения которых был учрежден специальный комитет (в него вошли А.А. Аракчеев, В.П. Кочубей, А.Н. Голицын, Д.А. Гурьев, Б.Б. Кампенгаузен,
М.М. Сперанский). В результате Комитет одобрил представленные Сперанским соображения, которые легли в основу целого ряда законов. Прежний сибирский генерал-губернатор (И.Б. Пестель), а также иркутский губернатор (М.И. Трескин) и томский губернатор Д.В. Иличевский) был отстранены от занимаемых должностей, многие чиновники были привлечены к уголовной ответственности, на многих должностных лиц были наложены денежные взыскания в сумме почти три миллиона рублей [8].
И вот как раз важнейшей составляющей сибирской реформы было принятие целой серии крупномасштабных актов, определяющих статус Сибирских губерний и регулирующих
специфику государственного управления по разным направлениям социально-
экономической жизни громадной сибирской территории. Эти акты были приняты в один день, 22 июля 1822 г., то есть, это было сделано целенаправленно с целью улучшить управление сибирскими землями в связи с накопившимися там проблемами как следствие активного их освоения в предшествовавшие годы, при этом красной нитью проходила идея о том, что Сибирь должна поставлять в казну значительно больше средств, чем это имело место.
В целом в рамках целенаправленной сибирской реформы были приняты десять довольно объемных законов. Указ, объясняющий необходимость принятия новых законов о Сибири, определявший концепцию преобразований в Сибири и реализацию соответствующих актов, назывался «О преобразовании Сибирских Губерний по новым учреждениям» [9]. Здесь указывается, что в январе 1822 г. были «изображены главные основания, на коих признали Мы нужным устроить порядок управления Сибирских губерний» [9]. И вот через полгода интенсивной работы был подготовлен пакет законов о совершенствовании государственного управления Сибирскими территориями; при этом нужно иметь в виду, что ряд законов были приняты ранее (например, Указ от 26 января 1822 г. «О разделении Сибирских губерний на Западное и Восточное управления»), но в июле 1822 г. они были трансформированы согласно единой концепции. Важнейшим в пакете сибирских законов являлось «Учреждение для управления Сибирских губерний» [10], представлявшее собой огромный, самый объемный, очевидно, закон в период правления Александра I.
В публично-организационном плане суть реформы отображена в первых пяти параграфах: «§ 1. Сибирь разделяется на Западную и Восточную. § 2. Западную составляют Губернии: Тобольская и Томская, и Область Омская. § 3. Восточную составляют Губернии: Иркутская и Енисейская, Область Якутская. К Иркутской Губернии принадлежат Приморские Управления: Охотское и Камчатское, и Троицко-Савское Пограничное управление. § 4. Губернии и Области делятся на Округи, а Округи на волости и инородные управы, по
особенному в каждой округе расписанию. § 5. Управление Сибири имеет четыре степени: 1) Управление Главное, 2) Управление Губернское, 5) Управление Окружное, 4) Управление Волостное и Инородное» [10]. Сибирь, как видно, была разделена на два генерал-губернаторства: Западносибирское и Восточносибирское с административными центрами в Тобольске (с 1839 г. - Омск) и Иркутске. Вместе с тем Сибирские губернаторы не являлись единственной публичной властью на территории сибирских губерний -согласно Главе 1 «Учреждения для управления Сибирских губерний» Главное управление губернии составляли: 1) Генерал-Губернатор; 2) Совет. Будучи коллегиальным органом, Совет состоял из советников, назначаемых высочайшими указами, из этих советников «три определяются, яко производители дел, по представлению Генерал-Губернатора, и три по представлению от Министерства. В недостатке сих последних, вместо их, присутствуют в Совете главные чиновники той Губернии, где находится Главное Управление, и именно: Гражданский Губернатор, и Председатели Губернского Правления, Казенной Палаты и Губернского Суда» [10]. Главные управления Сибирских Губерний подчинялись Правительствующему Сенату.
Помимо управленческих структур, закон определял состав и предметы Губернского Суда, Окружного Суда, Земского Суда, Земской полиции. Самостоятельное отделение составляли нормы Городского управления, включая классификацию городов (многолюдные, средние, малолюдные), состав и предметы городской полиции, Хозяйственного Управления, Городового Суда. Подробно определялись правила назначения на должность в присутственных местах, формирования штатного расписания, порядок производства дел в канцеляриях, обязанности разных чинов, ответственность чиновников, и т.д. Некоторые современники Сперанского упрекали его в том, что в разработанных им проектах предусматривалось расширение государственного аппарата на разных уровнях управления; кроме того, введение коллегиальных начал (указанные выше Советы) неко-
торым образом противоречили проведенной в начале XIX в. так называемой «министерской реформы», предполагавшей принцип единоначалия с системе государственного управления [11, с. 52].
Однако Сперанский полагал, что применительно к Сибири коллегиальность все же будет полезной, при этом он имел в виду, что все преобразования не могут быть осуществлены одномоментно: «Общая черта этих учреждений есть то, чтобы вводить новый порядок постепенно и по возможности, не разрушая старого. Все установления представляют в большей степени план к постепенному преобразованию сибирского управления, нежели внезапную его перемену» [7, Т. 2, с. 322] (о личных взглядах Сперанского на принципы управления государством вообще имеются соответствующие публикации, в том числе последних лет [12; 13; 14 и др.]) . Следует заметить, что рассмотренные выше управленческие структуры для всей России ранее уже регулировались екатерининскими «Учреждениями для управления губерний» 1775 г., и, казалось бы, здесь налицо дублирование, однако различие между европейскими и сибирскими губерниями было значительным, и закон 1775 г. был приемлем по многим позициям.
Помимо «Учреждения», в тот же день, 22 июля 1822 г., отдельными актами императором были утверждены предусмотренные «Учреждением» следующие масштабные законы: Устав об управлении инородцев, Устав об управлении Киргиз-Кайсаков, Устав о ссыльных, Устав об этапах, Устав о сухопутных сообщениях в Сибири, Устав о сибирских городовых казаках, Положение о земских повинностях, Положение о казенных хлебных магазинах, Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами. Эти законы, равно и другие аспекты сибирской реформы, достаточно подробно исследованы в литературе, и здесь они не рассматриваются. В целом же реформа систему государственного управления Сибирью является богатейшим опытом, который целесообразно учитывать и в настоящее время.
Библиографический список
1. Матханова Н.П. Высшая администрация Восточной Сибири в середине XIX в.: проблемы социальной стратификации. - Новосибирск: Сиб. хронограф, 2002. - 258 с.
2. Ремнев А.В. Сибирь в имперской географии власти XIX - начала XX в. - Омск: Омский ГУ, 2015. - 568 с.
3. Чекаленко Е.В., Гергилев Д.Н. Полномочия и деятельность государственных служащих местной администрации в конце XIX - начале XX века и ее влияние на систему центральной власти // Социально-экономический и гуманитарный журнал Красноярского ГАУ. - 2022. - № 1. - С. 164-173.
4. Гергилев Д.Н. Исторические особенности административного управления Восточной Сибирью (с 1822 г. До середины XIX в.) // Известия Алтайского государственного университета. -2018. - № 2. - С. 41-46.
5. Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири: в 2 т. - СПб.: Тип. 2-го Отдел. СИВК, 1872. Т. 1. - 801 с.
6. Дамешек И.Л. Сибирская ревизия и реформы М.М. Сперанского 1822 г. // Известия Иркутского государственного университета. Серия: История. - 2012. - № 1(2). - С. 66-72.
7. Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири: в 2 т. - СПб.: Тип. 2-го Отдел. СИВК, 1872. Т. 2. - 752 с.
8. Коновалов, И.А. Ревизия М.М. Сперанского и борьба с коррупцией в Сибири в первой четверти XIX в. // Вестник Нижн.-Варт. ГУ. - 2018. - № 1. - С. 31-35.
9. Указ именный от 22.07.1822 г. «О преобразовании Сибирских Губерний по новым учреждениям» // ПСЗ-1. № 29124.
10. Учреждение для управления Сибирских губерний от 22.07.1822 г. // ПСЗ-1. № 29125.
8. Дамешек Л.М., Дамешек И.Л. Сибирская реформа М.М. Сперанского 1822 г. Как проявление принципов имперского регионализма // Вестник Томского государственного университета. -2018. - № 426. - С. 88-93.
9. Коновалов И.А. «Учреждение для управления Сибирских губерний» 1822 г. - первый опыт кодификации М.М. Сперанского // Правоприменение. - 2021. - Т. 5. № 1. - С. 32-39.
10. Дамешек И.А. Российские окраины в имперской стратегии власти (начало 19 - начало 20 вв.). - Иркутск: ИГПИ, 2005. - 264 с.
11. Толочко А.П., Коновалов И.А. М.М. Сперанский и Сибирь (к 200-летию учреждения для управления Сибирских губерний и 250-летию со дня рождения М.М. Сперанского) // Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». - 2022. - Т. 9. № 1 (33). - С. 49-54.
12. Плотникова Г.Н., Плотников С.Н. Письма М.М. Сперанского из Сибири как отражение имперской географии власти // Культурный код. - 2023. - № 4. - С. 148-158.
13. Матханова, Н. П. Образ М. М. Сперанского в сибирской мемуаристике // Известия Иркутского ГУ. Серия: История. - 2022. - Т. 40. - С. 14-21.
14. Андреева Т.В. Возвращение: М.М. Сперанский в 1821-1824 гг. (по дневнику реформатора) // Петербургский исторический журнал. - 2022. - №3 (35). - С. 201-221.
SIBERIA AS AN OBJECT OF REFORMING THE SYSTEM OF TERRITORIAL MANAGEMENT: ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECT (FIRST QUARTER OF THE XIX CENTURY)
I.V. Uporov, Doctor of Historical Sciences, Candidate of Legal Sciences, Professor Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Russia, Krasnodar)
Abstract. By the beginning of the XIX century, the Russian Empire was the largest state with a huge territory. This factor created certain difficulties in the state management of all regions, and this especially concerned those of them that were annexed relatively recently. This primarily concerns Siberia, including the Far Eastern lands. And although in the absolutist Russian Empire public power was strictly centralized, the remoteness of the Siberian territories from St. Petersburg often coupled with the still undeveloped infrastructure significantly reduced the efficiency of state administration of these territories, which was based on the same principles as the management of other, not remote territories. The accumulated problems led to an understanding of the need to change the management methodology in relation to Siberia. And since the early 1820s, the reform of the system of state administration of Siberia began. The article reveals the content of this reform, while the emphasis is on organizational and legal issues, in connection with which the main regulatory legal acts governing the reorganization of governance structures, as well as scientific works that touch on the stated topic are analyzed. It is noted that a huge amount of work was done by the relevant government agencies, a significant role in this matter was played by the outstanding statesman M.M. Speransky, to whom the emperor entrusted key positions in the reform process.
Keywords: Russian Empire, Siberia, territorial administration system, province, Speransky, charters.
