CC BY
33
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ
БОЛЬШАКОВА Ю.М.
СЕРВИСНАЯ КОНЦЕПЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА. АНАЛИЗ ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКОГО ОПЫТА
Аннотация. В статье анализируются основные установки и концепты модернизации социальной сферы, раскрываются проблемы качества оказания государственных услуг населению, необходимости соблюдения государственными органами качества услуг, направления политики государства для поддержки и развития социальной сферы.
Ключевые слова: институты, социальная политика, услуги, социальное государство.
BOLSHAKOVA YU.M.
SERVICE CONCEPT OF SOCIAL POLICIES OF A MODERN STATE. ANALYSIS
OF WESTERN EUROPEAN EXPERIENCE
Abstract. The article analyzes the problems, main doctrines and concepts of modernization of the social sphere, discloses the problems of the quality of service provided to the population by the state, the need of following the quality of services by the state authorities. The article discloses the directions of the state policy of support and development of the social sphere.
Keywords: institutes, social policy, service industry, a social state.
Процессы глобализации выдвигают на первый план проблемы качества оказания государственных услуг, предоставляемых населению, требования о соблюдении государственными органами того же качества услуг, которое гарантирует потребителю бизнес. Сложность процесса эволюции экономических систем, деформация социального пространства национальных государств в условиях интеграции/дезинтеграции требуют системного подхода к анализу сервиса государственных услуг и модернизации социальной политики государства всеобщего благоденствия. Попытаемся рассмотреть основные установки и концепты модернизации социальной сферы и качества гарантируемых/предоставляемых услуг населению на примере стран Западной Европы.
Следует отметить, что европейская интеграция является одним из важнейших факторов, стимулирующих различные формы либерализации, приватизации и дерегулирования в сфере публичного сервиса.
В работе М. Феррера акцентируется внимание на особенностях сервиса больших социальных систем, в частности, социального страхования государственных пенсий, медицинского обслуживания и в меньшей степени социальной помощи [8; с. 210]. Автор отмечает четыре правила, декларируемые ЕС (правило конкуренции, режим координации и др.), которые стимулировали появление многоуровневых пенсионных схем и сформировали «новую пространственную архитектуру общего гражданства» в европейских государствах всеобщего благоденствия. Эта архитектура характеризуются дублированием систем социального сервиса на частном и государственном уровнях, дает новые возможности для политической ретрансляции как на национальный, так и на наднациональный уровень.
Однако соответствующие глубокие структурные сдвиги происходят и в социальной сфере, по-видимому, на границах государства всеобщего благосостояния, в сфере публичных услуг. При всех различиях между системами социального обеспечения и оказания государственных услуг, существуют значительные совпадения между двумя сферами, которые стимулируют появление большого количества интересных кросс-национальных и культурных пространств совпадения и которые также приводят к массовости эффектов взаимодействия государственных и надгосударственных услуг в позициях противоположности полюсов.
В некотором смысле система государственного управления и государственной службы представляет собой «внешнюю сферу государства всеобщего благосостояния», очерчивая внешние институциональные условия. Преследуя цель качества предоставляемых публичных услуг, таких как обеспечение всеобщего доступа, государство активно регулирует и корректирует рынок в пользу социально-уязвимых групп населения. Хотя подобное вмешательство не всегда явно и остается зачастую незамеченным гражданами ЕС, либерализация социальной сферы в последние десятилетия обнажила перемену спектра социальных целей, присущих государственным мероприятиям в экономической составляющей.
Фридланд, Сциарра и др. [7] отмечают разнонаправленость самого понятия «государственные услуги». Проблемы определения данной сферы существуют во Франции и Германии. Термин Daseinsvorsorge в переводе с немецкого означает заинтересованность, т. е. это сервисные услуги общего значения на уровне ЕС, что затрудняет абстрактность данных схем. Можно с уверенностью сказать, что общее признание важности коллективных инфраструктур, связанных набором общественных услуг либо непосредственно или при условии гарантии государством, появились во всех европейских странах в течение XIX века [6], что предвосхитило появление цели общего благосостояния как основы государственного строительства.
Немецкий термин «заинтересованность» хорошо охватывает эту идею и составляет основу «предоставления базисных жизненных потребностей». Он был разработан Эрнстом Форсхоф-фом [9; с. 326] в 1930 году как следствие синтеза нескольких концепций публичного права и опыта эмпирических исследований. Правовые гарантии и общественные услуги «заинтересованности» стали рассматриваться в качестве важнейшего принципа солидаризации — конституционного обязательства немецкого государства обеспечивать благосостояние своих граждан как неотъемлемой части государственной политики.
На практике государственные услуги в этом смысле, и не только в Германии, всегда представляли собой перераспределительный элемент, обусловленный территориальным фактором.
С середины 1980-х годов программа по формированию единого рынка ЕС оказала дополнительное влияние на государства-члены в процессах приватизации и реструктуризации государственного сектора в соответствии с европейским законодательством о конкуренции, превалировании маркетинговых принципов в процессе оказания государством помощи.
Другими словами, там, где сектора государственных услуг были открыты для конкуренции, выступал принцип солидарности на основе совместного финансирования, например, с помощью совместной публичной услуги по сбору мусора и т. п.
По сравнению с формально декларируемой политикой государственного благосостояния часть рынка услуг — рынок денежных переводов, коммунальные услуги — является новым явлением и более или менее либерализована.
Есть целый ряд параллелей между государственными услугами и социальной политикой. Нет единой доминирующей позиции в рамках ключевых элементов по единой социальной политике ЕС, то есть наднациональные стратегии политики, где сочетаются механизмы гармонизации и «позитивной интеграции». «Белая книга» подчеркивает важность принципа субси-диарности и действительно характеризует отсутствие единства европейских государственных услуг.
На диаграмме ниже выборочно приведены европейские страны и Россия, которые ранжированы по доле бедных, даны доли социальных расходов к ВВП. По данному показателю можно судить о способности системы социального обеспечения противостоять бедности.
Рассмотрим важную составляющую статьи социальных расходов — здравоохранение — на примере стран Европейского союза. Общие расходы на здравоохранение в странах — членах ЕС в абсолютных величинах значительно варьируются, при этом их доля в ВВП каждой из стран находится в диапазоне 6-12 % (рис. 2), что может свидетельствовать о значительной бюджетной нагрузке на национальные экономики стран ЕС. Германия, Франция и Великобритания уже много лет являются ведущими странами среди членов Европейского союза по размеру государственных расходов на здравоохранение, что, вероятно, обусловлено системой организации медицинского страхования.
Рис. 1. Уровень бедности и социальные расходы в странах Европейского союза и России (2010 г.)
Государственное медицинское страхование хорошо развито в Великобритании, Норвегии, Чехии, Швеции и Франции. Его обязательность в Великобритании и Франции оказывает значительное конкурентное давление на частных провайдеров. Следует отметить, что государственное медицинское страхование также имеет некоторые отличия в разрезе его финансирования. Так, оно может полностью финансироваться из государственного бюджета (как в Великобритании и Швеции) или за счет взносов в государственные страховые фонды, или совмещать оба подхода, как в большинстве стран — членов ЕС (рис. 2).
Рис. 2. Доля государственного бюджета и частного сектора экономики в покрытии расходов на здравоохранение в странах — членах ЕС [8]
Хотя актуальность качества сферы государственных услуг в Европе, таких как социальная защита, здравоохранение и т. д., никоим образом не исчезла и даже претерпела глубокую структурную трансформацию, степень, в которой государственные услуги могут быть рассмотрены как угроза интеграции рынка, трудно оценить. Многое зависит, например, от степени разграничения полномочий между неэкономическими и экономическими структурами управления и регулирования. После этого их деятельность начинает восприниматься исключительно как «хозяйственная», даже социальные услуги, которые представляются либо непо-
средственно государством, либо некоммерческими организациями, ставшими предметом правил единого европейского рынка.
С учетом стратегических установок к новым условиям работы государственных служб, нет возврата к устаревшим моделям перекрестного субсидирования между различными видами публичных услуг. В случае доминирования общей полезности государства стало труднее достичь цели, в связи со структурной предвзятостью ЕС в отношении рыночных решений и совместимости рынка с национальными системами. Поскольку эти внешние институты рушатся, то встает вопрос о том, как смягчить удар для «внутреннего кольца ЕС» сферы внутренних потребителей услуг в средней и долгосрочной перспективе, как изменить роль социального государства.
М. Феррера [8; с. 210] фокусируется на роли социального государства в современном обществе; государства всеобщего благосостояния остаются невосприимчивыми к либерализации рынков новых сетевых государственных услуг. Дискуссионным остается вопрос конституционных, институциональных, политических или исторических основ для формирования подобных систем национальной защиты — насколько правовые системы защиты национальных рыночных систем, возведенных для защиты государства всеобщего благосостояния от европейских принципов режима свободной конкуренции, способны выровнять национальные реформы социального обеспечения, обеспечивая безопасность общественного перераспределения и частного страхования.
Важным представляется опыт неоинституционализма, т. е. необходимость приведения государства в общественный консенсус, доминирования политико-ориентированного подхода.
Не только факторы «труда» и «капитала» были вовлечены в развитие государства всеобщего благосостояния, но и элиты как государственные акторы и политики, чьей целью было примирение экономических и социальных интересов в целях содействия социальному сотрудничеству, предлагая (а иногда и навязывая) компромиссы между конфликтующими субъектами. Поэтому фактор «элиты» не является обыкновенным фактором труда или бизнеса, а может рассматриваться как решающий актор индустриальных отношений государства всеобщего благосостояния, при взаимодействии элит и посредничестве государства.
П. Пирсон констатирует, что истинными причинами изменения концепта государства всеобщего благосостояния являются внутренние факторы, такие как изменения на рынке труда (от индустриальной к экономике услуг, расширению спектра массовости поступления женщин на рынок труда), демографическое старение и необходимость созревания социальных государств [11; с. 539].
Европейский наднациональный уровень интеграции и его влияние на процессы развития европейских государств всеобщего благосостояния не представляются излишними для понимания изменений состояния социального обеспечения. Европейская интеграция означает для европейских граждан новые возможности для социальной и политической мобильности, активности, участия.
ЕС вводит новые институции между группами получателей социальной помощи, но не создает новые социальные связи. Это может привести к дальнейшему деструктурированию национального государства всеобщего благосостояния.
Решающим является вопрос, будет ли сформировано новое общее пространство солидарности в ЕС, сможет ли ЕС компенсировать национальные потери. Субрегиональные организации все чаще участвуют в выработки мер солидарности и всеобщности в области социальных услуг, подчеркивая, что компетенции ЕС в социальной сфере должны преобладать.
Пределы государства всеобщего благосостояния зачастую оцениваются с точки зрения сравнительного развития страхования — на случай безработицы, пенсионного обеспечения и здравоохранения.
Институциональное моделирование национальных социальных систем требует анализа способности ведущих акторов трансформировать институциональные структуры, например, выборочно заимствуя и изменяя элементы из зарубежных моделей; формировать собственную гибридную модель как механизм сближения национальных режимов социального обеспечения в Европе. Данный момент особенно важен в условиях активизации структурной перестройки рынка труда и политики социальной помощи, пенсионного обеспечения и финансирования здравоохранения.
Литература
1. Большаков С. Н., Большакова Ю. Институционализация отношений между государством и бизнесом: тенденции и приоритеты // Человек и труд. — М.: Всероссийский центр изучения уровня жизни населения. № 5. — 2011. — С. 46-50.
2. Каширина Е. Единая социальная политика Европейского союза (реальность и перспективы) // Власть. — М.: Институт социологии РАН. — № 7. — 2009. — С. 142-145.
3. Кончугов А. Социальная политика как явление общественной жизни //М.: Власть; Институт социологии РАН. — № 9. — 2011. — С. 96-99.
4. Barker E. The Development of Public Services in Western Europe. — Oxford: Oxford University Press, 1994. — P. 1660-1930.
5. Castles F. G. Social Protection by Other Means: Australia's Strategy of Coping With External Vulnerability // The Comparative History of Public Policy. — Cambridge: Polity Press, 1989. — P. 16-55.
6. Ferrera M. The Boundaries of Welfare: European Integration and the New Spatial Politics of Social Protection. — Oxford: Oxford University Press, 2005. — 210 p.
7. Freedland M., Sciarra S. Public Services and Citizenship in European Law. Public and Labour Law Perspectives. — Oxford: Oxford University Press, 1989. — 410p.
8. General government expenditure by function (COFOG). EUROSTAT. URL: http:// appsso. eurostat. ec. europa. eu/nui/show. do?dataset=gov_a_exp&lang=en.
9. Jacobson A. J., Schlink B., Weimar A. Jurisprudence of Crisis. — Berkeley,USA: University of California Press, 2001. — P. 326-327.
10. Palier B. Bringing the state building approach back in: new perspectives on welfare state development in a changing European context // Socio-Economic Review. — 2008. — № 6. — P. 175-198.
11. Pierson P. Irresistible Forces, Immovable Objects: Post-industrial Welfare States Confront Permanent Austerity // Journal of European Public Policy. — 1998. — № 5. — P. 539-560.
12. Scharpf F., Schmidt V. Welfare and Work in the Open Economy. — Oxford, Oxford University Press, 2000. — № 2. — 320p.
References
1. Bolshakov S.N., Bolshakova Yu. Institutionalization of the Relationship between the State and the Business: Tendencies and Priorities // «Chelovek i trud» («A human and labor»).-Moscow. -All-Russian Center of Studying the Standard of Living of the Population. No. 5.-2011.p. 46-50
2. Kashirina E. Unified Social Policy of the European Union (Reality and Perspectives) // «Vlast» («Power»). M.-Institute of Sociology of RAS.-No. 7. 2009. P. 142-145
3. Konchugov A. Social Policy as a Phenomenon of Public Life //«Vlast» («Power»). M.-Institute of Sociology of RAS.-No. 9.2011. p.96-99
4. Barker E. The Development of Public Services in Western Europe.- Oxford.- Oxford University Press. 1994. - 1660-1930 p.
5. Castles, F. G. Social Protection by Other Means: Australia's Strategy of Coping With External Vulnerabil-ity// The Comparative History of Public Policy, Cambridge, Polity Press.-1989. 16-55 p.
6. Ferrera M. The Boundaries of Welfare: European Integration and the New Spatial Politics of Social Protection. Oxford.: Oxford University Press, 2005.- 210p.
7. Freedland, M., Sciarra, S. Public Services and Citizenship in European Law - Public and Labour Law Perspectives. Oxford.- Oxford University Press. 1989. 410p.
8. General government expenditure by function. (COFOG). EUROSTAT. Retrieved from: http:// appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_a_exp&lang=en .- Title from the screen
9. Jacobson, A. J., Schlink B., Weimar A. Jurisprudence of Crisis, Berkeley. USA.: University of California Press.-2001. 326-327p.
10. Palier B. Bringing the state building approach back in: new perspectives on welfare state development in a changing European context// Socio-Economic Review. 2008. -№6.- 175-198 p.
11. Pierson P. Irresistible Forces, Immovable Objects: Post-industrial Welfare States Confront Permanent Austerity// Journal of European Public Policy.-1998.-5. 539-560p.
12. Scharpf, F., Schmidt, V. Welfare and Work in the Open Economy, Oxford, Oxford University Press, 2000. -№2.- 320p.
