CC BY
113
УДК 339.924
Наталия КОНДРАТЬЕВА
СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ЕС: ВОПРОСЫ КОНЦЕНТРАЦИИ И КОНКУРЕНЦИИ
Аннотация. На основе официальных материалов проанализированы актуальные тенденции в сельскохозяйственной политике ЕС с акцентом на малоизученные в отечественной европеистике аспекты концентрации и конкуренции. Согласно гипотезе, с началом десятилетия в Евросоюзе происходит становление двух новых направлений сельскохозяйственной политики - поощрение кооперации и содействие внутрирегиональной торговле. Они призваны интенсифицировать конкуренцию и смещать баланс целей политики в сторону выгоды для потребителя. Автор отслеживает проникновение конкурентных норм в систему организации единого аграрного рынка и оценивает их применение в решениях контрольных и судебных органов. Решение проблемы раздробленности фермерских хозяйств, найденный в Евросоюзе, представляет определённый интерес для организаторов евразийского аграрного рынка. Ожидаемый переход к общему аграрному рынку ЕАЭС, интерес к созданию единых логистических центров для облегчения взаимодействия фермеров с ритейлерами, важность контроля состояния конкуренции на пространстве ЕАЭС оправдывают развитие наднационального регулирования в аграрной сфере с целью защиты интересов потребителей, сохранения фермерских хозяйств и экономии государственных расходов. Исходя из европейского опыта, стоит усилить правовую поддержку кооперации в сельском хозяйстве.
Ключевые слова: общая сельскохозяйственная политика, конкурентная политика, концентрация, кооперация, эффективная конкуренция, Европейский Союз.
Защита сельского хозяйства - старейшая сфера деятельности Европейского Союза и вместе с тем проблема, не утрачивающая актуальности. История Общей сельскохозяйственной политики ЕС (ОСХП) - это история защиты традиционной отрасли европейской экономики от давления внутренней и внешней конкуренции Ршеи, 2008; Sbradgia, Stolfi, 2008]. Ограждение европейского сельского хозяйства
© Кондратьева Наталия Борисовна - кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник, ученый секретарь Института Европы РАН, Адрес: 125009, Россия, Москва, ул. Моховая, 11-3; доцент НИУ "Высшая школа экономики" Адрес: 101000, Россия, Москва, Мясницкая ул., 20, зав. кафедрой европейских и интеграционных исследований НАНО ВО "Институт мировых цивилизаций". Адрес: 119049, Россия, Москва, Ленинский пр-т, д. 1/2, корп. 1. E-mail: [email protected] DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420197384
от применения конкурентных норм узаконено Договором о функционировании ЕС (ДФЕС), вторичным и прецедентным правом.
Начиная с 1980-х гг. эксперты говорят о необходимости реформы ОСХП для сокращения перепроизводства и снижения цен на продукцию. При этом указывается на труднопреодолимое сопротивление возможным преобразованиям со стороны государств-бенефициаров из-за доминирования межправительственного подхода в самой наднациональной из всех направлений внутренней политики Евросоюза [Pelkmans, 1985; Hagedorn, 1991; Miguel de la Rosa, 2010].
Постоянство целей и финансового обеспечения достигнуто благодаря встраиванию в ОСХП новых инструментов. Эти инструменты призваны выполнять функции, которые в рыночной экономике отведены конкуренции, а именно балансировать интересы производителей и потребителей, подталкивать ценовой механизм, стимулировать бизнес к рационализации и ускорению технологического развития. Предмет настоящей статьи - "тёмная" сторона сельскохозяйственной политики Евросоюза - контроль концентрации и внутрирегиональной торговли. В отечественных работах по ОСХП этот аспект затрагивается сравнительно редко [Крылатых, 2015; Папцов, 2017; Фрумкин, 2018]. В контексте исследовательского вопроса о путях реформирования политики мы рассмотрим становление контрольного механизма в рамках сельскохозяйственной политики, усиливающего ее устойчивость, гибкость, адаптивность к внешним вызовам и запросам европейского общества. Этот механизм служит интенсификации конкуренции на европейском аграрном рынке, одновременно позволяет сохранить ценностные ориентиры традиционной сферы европейской экономики, наконец, укрепить авторитет наднациональных органов как проводников нового подхода. Полученные в статье обобщения могут быть применены для дальнейшего теоретического осмысления европейского интеграционного процесса в рамках широкой концепции стрессоустойчивости (resilience1). Собранный материал также можно использовать в рекомендациях по развитию аграрной политики ЕАЭС.
Место сельского хозяйства экономике и целевых установках ЕС
Последние десятилетия на проведение ОСХП уходит ежегодно почти 40% бюджета ЕС в пользу одних и тех же стран и выполнение задач, закреплённых ещё в Римском договоре 1957 года. В 2018 г. бюджет ЕС направил на поддержание европейского сельского хозяйства 58,5 млрд евро. Из них 41,5 млрд евро (почти 71%) пошли на прямую поддержку фермеров, еще около 2,5 млрд на другие мероприятия в рамках организации рынков, примерно 14 млрд (почти 25%) - на развитие сельских территорий [Statistical Factsheet June, 2019: 7, 22]. Кажется, что расходы чересчур велики, если учитывать, что в первичном секторе работает только 22 млн человек (при общей численности населения ЕС более 510 млн человек) и доля сектора в валовой добавленной стоимости с 2008 года по настоящее время не превышает 1,5% [Rural areas and the primary sector in the EU, 2018: 6]. Однако доля сельскохозяйственной продукции в товарном внутрирегиональном и внерегиональном экспорте государств-членов сопоставима с
1 Chandler D. and Coaffee J. eds. (2016) The Routledge Handbook of International Resilience.
London: Routledge. 420 p.
Современная Европа, 2019, №4
такими отраслями, как химия, фармацевтика или же транспортные средства (включая запчасти) [Agricultural and food trade, 2017: 2-3]. В этом разрезе внимание наднациональных институтов к развитию отрасли выглядит оправданным.
Субсидии из бюджета ЕС достаются государствам, являющимся главными сельхозпроизводителями Союза. Франция получает примерно 9,5 млрд евро по данным на 2018 г. (16%), Испания - 6,8 млрд евро, Германия - 6,4 млрд евро, Италия - 5,8 млрд евро, Польша - 4,6 млрд евро, Великобритания - 3,9 млрд евро (вопреки мифу о том, что она обделена дотациями). Расходы общего бюджета пропорциональны не только объёмам сельскохозяйственного производства государств-членов, но и размерам обрабатываемой территории. Франция, к примеру, имеет самую большую обрабатываемую сельскохозяйственную площадь (29 млн га или 16% от земель сельскохозяйственного назначения всего ЕС); за ней следует Испания (24 млн га), Великобритания и Германия (около 17 млн га) [Land cover and land use, 2018: 4]. А если учесть, что и Франция, и Германия, и Великобритания, и Италия являются нетто-донорами общего бюджета Евросоюза [EU expenditure and revenue 2014-2020], то они фактически оплачивают то, что получают из его сельскохозяйственных фондов. Соответственно, критика [Ginsberg, 2007: 255] несправедлива; ОСХП вполне логично благоприятствует старожилам и крупнейшим производителям сельскохозяйственной продукции, а не, например, новым членам ЕС. Единственное исключение из правила - Нидерланды, производящие столько же, сколько Великобритания или Польша, но получающие в 4-5 раз меньше субсидий.
Упомянем ещё и тот факт, что шесть государств - членов ЕС входят в первую десятку мировых экспортеров агропродовольственных товаров, причём удерживают первенство, несмотря на значительный рост экспорта из Бразилии, Китая и Канады в период 1995-2015 гг. Не в последнюю очередь это лидерство обязано ОСХП, в задачу которой входит сокращение разрыва между европейскими и мировыми ценами (за последние десятилетия внутренние цены упали на 30-40% до нынешнего уровня, превышающего мировой примерно на 13%) [Price Developments in the EU, 2018: 7].
Важно отметить, что агропродовольственная продукция ЕС представляет интерес главным образом внутри ЕС. В начале 2000-х годов 77% и ныне более 70% аграрного экспорта составляют поставки в другие государства-члены. Такая статистика ставит на передний план задачу контролировать соблюдение основополагающего принципа единого внутреннего рынка ЕС -недискриминационного доступа к внутрирегиональной торговле. Поощрение же внерегионального экспорта разрешёнными ВТО способами следует трактовать как задачу второго плана.
Противоречия и слабости общей сельскохозяйственной политики
ОСХП является весьма специфической частью регулирования единого внутреннего рынка ЕС, так как ограждена от важнейшей его ипостаси -конкуренции. Сельскохозяйственная политика основана главным образом на поддержке интересов отрасли. Конкурентная же политика, хотя и защищает
Современная Европа, 2019, №4
честных производителей от нарушителей конкуренции, в конечном итоге ориентирована на интересы торговли и потребителя.
В acquis единого рынка входят нормы конкуренции, запрещающие ценовые картели, разделы рынков, другие злоупотребления доминирующим положением, а также позволяющие контролировать концентрацию производства и ограничивать господдержку. В соответствии со ст. 42 ДФЕС правила конкуренции могут быть применены к производству и торговле сельскохозяйственной продукцией только с учётом пяти целей, изложенных в ст. 39. Напомним их: повышение производительности труда в сельском хозяйстве, повышение уровня жизни сельскохозяйственных сообществ, в частности путём повышения доходов занятых в отрасли, стабилизация рынков (снижение волатильности цен - Н.К.), обеспечение доступных поставок и разумных цен для потребителя. Лишь последняя цель отвечает интересам потребителя напрямую. Цель обеспечения доступа к рынку в равной мере защищает интересы потребителя и продавца/производителя.
В поиске баланса между разнонаправленными приоритетами ОСХП Парламент и Совет ЕС по предложению Европейской комиссии (ЕК) в рамках ст. 43 (2) об организации сельскохозяйственных рынков определяют меры, которые смягчали бы давление конкурентной среды на сельскохозяйственных производителей: устанавливают минимальные цены, назначают сборы, субсидии, количественные ограничения и др. В части, касающейся производства, действует комбинация из трёх инструментов: i) ценовой (продуктовой) поддержки, 2) прямых субсидий, выплачиваемых ЕС фермерам, наконец, внешних защитных инструментов, в том числе импортных тарифов на товары, ввозимых на единую таможенную территорию ЕС из третьих стран, и 3) субсидий фермерам, экспортирующим свои товары на те рынки, где европейские товары неконкурентоспособны по цене. Первую группу инструментов критикуют за печально известные винные озера, молочные реки, масляные горы. Вторую - за формат, представляющий собой форму фаворитизма, государственного покровительства, ведущего к несправедливому распределению общественных ресурсов. Третью - за "отвлечение" потребителей от более эффективных производителей, например, сахара, которые базируются в ряде африканских стран [The Great EU Sugar Scam, 2002] (в свое оправдание европейцы говорят, что импортируют из развивающихся стран больше, чем другие пять основных импортёров - США, Япония, Россия, Китай и Канада - вместе взятых).
Отдельной бюджетной статьей поощряется обустройство сельской местности (в данной статье этот инструмент не рассматривается). Наконец, специальные механизмы обеспечивают правовую защиту репутации и традиций производящих регионов. В частности, логотип "protected designation of origin" обеспечивает защиту наименования места происхождения продукта (подразумевает, что продукт произведён полностью в определённой географической области с использованием традиционных навыков и местных ингредиентов). Таким логотипом защищены сыры (например, Queso Manchego, Comté, Beaufort), мясные продукты (Prosciutto di S. Daniele) и вина. Логотип "protected geographical indication" обеспечивает защиту репутации региона, где состоялся наиболее важный производственный этап в изготовлении продукта. Например, таким логотипом защищены сорта пива
Современная Европа, 201 9, №4
(Munchener Bier, Ceskobudejovicke), мяса (шотландская говядина, французская птица), рыбы (шотландский лосось). Логотип "traditional speciality guaranteed' означает, что в продукте гарантировано производство по традиционной рецептуре и соблюдение европейских требований качества. В настоящее время в ЕС зарегистрировано 3350 наименований традиционных продуктов; в 3300 наименований защите подлежит географическое место происхождения продукта. Проблема в том, что политика, направленная на сохранение традиций производящих регионов, ощутимо бьет по кошелькам потребителей. В среднем цена на защищённую продукцию в 2,2 раза выше цены сопоставимого товара без логотипа [EU quality policy, 2017: 2-3].
Возникает необходимость в механизмах, которые могут компенсировать слабости в организации аграрного рынка ЕС, в том числе снизить его издержки и повысить ценовую конкуренцию.
Поддержание эффективной конкуренции - шестая цель ОСХП
В первые десятилетия логичным основанием для неприменения правил конкуренции в отрасли было отсутствие самообеспеченности сельскохозяйственными товарами; по достижении достаточной производительности в отрасли на первый план вышли такие проблемы, как климатические изменения и колебания спроса на сельскохозяйственные товары. В последние годы, когда после нажима партнёров по ВТО аграрный рынок был либерализован (постепенно происходило упразднение гарантированных цен, отменены квоты на сырое молоко в 2015 г., квоты и минимальные цены на производство сахара в 2017 г.), сельское хозяйство, тем не менее, по-прежнему ограждено от конкурентного воздействия. Среди доводов в защиту отрасли на передний план вышли охрана биоразнообразия и укрепление основы европейской идентичности.
В числе актуальных тем развития отрасли фигурирует проблема раздробленности фермеров, которая-то и позволяет постепенно включить в ОСХП нормы acquis в сфере конкуренции. Суть проблемы в том, что европейские фермеры работают, как правило, в относительно небольших семейных хозяйствах независимо друг от друга, в отличие от оптовиков, переработчиков, сетевых магазинов, которые практически всегда гораздо крупнее и сконцентрированы в организации и ассоциации. Соответственно, фермеры испытывают недостаток возможностей для ведения переговоров с поставщиками и покупателями на равных.
Опорой институтам ЕС в решении проблемы стали исследования в логике шумпетерианской теории об "эффективной конкуренции" или "эффективной монополии" (идеи, выдвинутые австрийским мыслителем Й.А. Шумпетером ещё в первой половине XX века, оказались востребованы в нынешней постиндустриальной инновационной эпохе в виде так называемой неошумпетерианской теории [Тарануха, 2017: 18]). В ходе обсуждения реформы ЕК сослалась на большое количество эмпирических исследований, проведённых как в Европейском Союзе, так и США, посвящённых производственной кооперации в сельском хозяйстве и её роли в повышении производительности, увеличении доходов фермеров и обеспечении разумных потребительских цен,
Современная Европа, 2019, №4
сокращения множества параллельных издержек [Assessing efficiencies, 2014; Study on Producer Organisations, 2019]. ЕК выступила в поддержку предложенного подхода и фермерских кооперативов при условии, что такая кооперация будет контролироваться государством. Стоит отметить, что термин "эффективная конкуренция" был прямо использован в толкованиях Суда (например, в деле об эндивии, о котором мы упомянем ниже) и двух регламентах ЕС, 2013 и 2018 гг., об организации общего сельскохозяйственного рынка и особой форме господдержки -государственном покровительстве фермерских объединений. Таким образом, усилиями институтов ЕС и экспертов произошло совмещение двух политик -сельскохозяйственной и конкурентной. Затем основным направлением практической работы ЕК и национальных антимонопольных органов стал контроль процессов концентрации.
В основу организации аграрного рынка положен Регламент 2013 г. № 1308/2013 (Common Market Organisation (CMO) Regulation) [Regulation (EU) 1308/2013 of the European Parliament..., 2013]. В нём конкретизировано, что в отношении так называемой организации производителей (далее - ОП), в том числе межотраслевой и транснациональной, действуют отступления от стандартных правил конкуренции, определённых в статьях 101-106 ДФЕС. Разрешены как "горизонтальные" ОП, заключённые между фактическими или потенциальными конкурентами одного уровня, например, уровня производства, так и "вертикальные", заключённые между субъектами, действующими на разных уровнях, например, производства и переработки (подобные действия считаются ограничениями конкуренции). Если такие соглашения не проходили валидацию, то они считаются картелями, подпадают под запрет и штрафные санкции. Однако если проекты соглашений получают поддержку исполнительных органов, как обоснованные ожидаемыми выгодами для потребителей, производства, распределения товаров или поощрения технического прогресса, выполнением других задач сельскохозяйственной политики, то далее их деятельность подлежит контролю и подпадает под нормативы по концентрации.
Чтобы быть признанной, согласно требованиям Регламента ОП должна быть создана по инициативе производителей, получить одобрение на запрос в уполномоченный орган страны, в которой находится ОП, вести по крайней мере один из видов деятельности, перечисленных в Регламенте (например, совместное планирование, закупка ресурсов, обработка, хранение, распространение, транспортировка, упаковка, продажа), и самое важное - быть направленной на оптимизацию затрат, сокращение параллельных издержек, экономию от увеличения масштабов деятельности.
Итак, идея и ожидания реформы состоят в том, что возникающий в результате кооперации эффект масштаба восполнит отсутствующий эффект ценовой конкуренции, создаст достаточную прибыль для производителей и привлекательные цены для покупателей.
Предмет государственного контроля в деятельности ОП - ограничения производства, неразумное ценообразование, превышение размеров занимаемого рынка. Члены ОП не должны обязывать друг друга к квотированию производства или установлению одинаковых цен (но можно согласовывать друг с другом объёмы
Современная Европа, 2019, №4
производства и продажи; например, это разрешено производителям сыра, защищённого наименованием ЕС). Размер рынка, занимаемый такой ОП, не должен превышать определенное пороговое значение. Регламентом разрешена ОП в секторе сырого молока, если она охватывает не более 33% национального производства и 3,5% производства в ЕС; в секторе оливкового масла - 20% соответствующего рынка; в секторе говядины и телятины - 15%; в секторе пахотных культур - также 15%.
Как результат, в молочном секторе кооперативы охватили в среднем по ЕС более 55% производства молока, а в 10 государствах-членах более 70%. Доля свиноводческих кооперативов в среднем по ЕС составляет чуть более 25% и значительно варьируется между государствами-членами. В одних государствах-членах в кооперативы организовано более 80% фермеров, в других государствах-членах кооперативов нет. Винные кооперативы охватывают более 40% производства вина в среднем по ЕС и более 50% в отдельных государствах-членах. В секторе фруктов и овощей кооперативы охватили более 40% общего объема производства по ЕС, а в четырех государствах-членах (Нидерланды, Бельгия, Дания и Словения) около 70% продукции [An overview of European competition rules..., 2016: 5-7].
По данным ЕК в ЕС насчитывается около 3,5 тысяч признанных ОП. Кроме того, существует порядка 130 признанных межотраслевых организаций в девяти государствах-членах. Больше всего их во Франции и Испании. В других странах (Нидерландах, Греции, Венгрии, Италии, Португалии, Румынии и Германии) они присутствуют в гораздо меньшем количестве. Большинство межотраслевых организаций работают в секторах вина, фруктов и овощей.
Суд ЕС в целом придерживается установки ДФЕС на ограждение сельского хозяйства от конкуренции. Впервые в 1980 г. и повторно в 1994 г.1 он пояснил, что формулировка статьи 42 означает преобладание целей ОСХП над целями конкуренции. Приоритет ОСХП над конкуренцией затем был вновь подтверждён в 2017 г. в решении Суда ЕС по делу "Endives" о картеле французских производителей эндивия (цикорного салата), действовавшем в 1998-2012 гг. Однако, важно отметить, что в этом решении был отражён и новый подход.
Обстоятельства дела об эндивии были следующими. Изначально французский антимонопольный орган трактовал как ценовой сговор соглашения об ассоциации между несколькими производителями, которые установили цены и вели обмен информацией с целью ограничения объёмов продукции, выпускаемой на рынок. Оштрафованные в размере почти 4 млн евро организации подали иск во французский суд об оспаривании обвинения. Их адвокаты утверждали, что деятельность ассоциации была направлена на стабилизацию цен в интересах производителей и адаптацию производства к спросу, что не подпадает под действие запрета антиконкурентных соглашений в соответствии с acquis в сельскохозяйственной сфере. Однако адвокаты не учли, что действия ассоциации могли бы быть оправданы только в случае, если французские власти не считали бы их антиконкурентными (в соответствии со ст. 152 Регламента 1308/2013
1 Judgment in Maizena, 139/79, EU:C:1980:250, paragraph 23; Judgment in Germany v Council, C-280/93, EU:C: 1994:367, paragraph 61.
Современная Европа, 2019, №4
государства-члены получили полномочия освобождать сотрудничество между фермерами от правил конкуренции с целью стабилизации цен).
Суд ЕС вынес следующее толкование по данному делу: практика, осуществляемая в целях, определённых рамками общей организации соответствующего рынка, связанная с коллективным установлением минимальных продажных цен, согласованием объёмов товара, выставляемого на рынок, или обменом стратегической информацией, например, в рамках основного производства, не может избежать запрета, изложенного в статье 101(1) ДФЕС, если она согласована НЕпризнанной (здесь и ниже выделено нами. - Н.К.) государством-членом ОП, или организацией, не имеющей статуса ОП или межотраслевой организации по смыслу законодательства ЕС. Практика соглашений, признанных государством-членом, которая обсуждалась в ходе разбирательства об эндивии, может не подпадать под запрет, изложенный в статье 101(1) ДФЕС, если она СТРОГО необходима для достижения одной или нескольких целей, ПОСТАВЛЕННЫХ перед ассоциацией заинтересованных производителей в соответствии с законодательством ЕС ilnfo curia case law of the Court of Justice, 20171.
Таким образом, исход зависит от того, признаётся ли ОП государством-членом, служит ли она экономии масштаба, вместе с тем пропорциональны ли цели ОП целям ОСХП.
Содействие трансграничной торговле сельскохозяйственными товарами
Приоритеты ОСХП не вступают в противоречие и не доминируют над задачами развития внутреннего рынка ЕС. Государствам-членам и их экономическим операторам запрещено ограждать национальный рынок от внутрирегиональной конкуренции. Конкуренция неизбежно интенсифицируется, если принцип недискриминации в торговле соблюдается неукоснительно. Свобода трансграничной торговли сельскохозяйственной продукцией, таким образом, создаёт еще одну возможность компенсировать нехватку ценовой конкуренции в отрасли и может трактоваться как способ примирения взаимоисключающих целей ОСХП.
Запрет дискриминации торговли действует всегда однозначно, без смягчающих условий. Разбирательства ЕК и Суда ЕС по вопросам конкуренции в аграрной сфере - не исключение1.
Показательно, в частности, разбирательство 2015 г., проведённое Комиссией по запросу европарламентариев от Альянса либералов и демократов за Европу, в отношении соглашения между крупнейшим французским ритейлером Carrefour и главной французской федерацией производителей овощей Légumes de France. Соглашение было направлено на вытеснение производителей из других государств-членов с французского рынка. Ритейлер объяснил свои намерения поддержать отечественных фермеров плохими погодными условиями в 2014 г. и контрсанкциями со стороны России ÎEU competition watchdog..., 20151. Однако он поспешил отказаться от соглашения, как только понял отрицательную позицию
Agriculture and food. Cases. URL: http://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/cases_en.html
Современная Европа, 2019, №4
Комиссии. Дело было закрыто без установления нарушения и штрафных санкций. Затем в конце 2015 г. ЕК обследовала еще ряд соглашений между французскими ассоциациями сельскохозяйственных производителей, переработчиков и розничных торговцев. Соглашения были нацелены на исключение из французских торговых сетей поставщиков из других государств-членов. Таким образом, благодаря вмешательству ЕК полки французских супермаркетов не были зарезервированы для французских товаров.
В конце 2018 г. ЕК опубликовала первый отчет о деятельности Европейской конкурентной сети в сельском хозяйстве (European Competition Network -инструмент сетевого взаимодействия между конкурентными ведомствами государств-членов и ЕК) [Report from the Commission to the European Parliament and the Council, 20081. Как следует из отчета, с 2012 г. национальные антимонопольные органы провели 200 расследований по фактам ценовых сговоров и ограничения импорта сельскохозяйственных продуктов из других государств-членов. Большинство их было завершено по факту исправления нарушений без вынесения наказания. Нам представляется, что количество расследований пока невелико, хотя и демонстрирует усиление контроля над соглашениями, сегментирующими единый внутренний рынок.
В том же году вступил в действие Регламент 2017/2393 (именуемый Регламентом Omnibus), дополнивший Регламент 2013 г. Судя по его содержанию, намечается возврат сельского хозяйства в конкурентное поле. А именно, намерения ЕК по защите конкуренции вынесены в последний раздел Регламента. Открыто заявлено, что согласованные Парламентом и Советом поправки, освобождающие признанные ОП от применения к ним конкурентных норм, имеют существенный характер (искажающий торговлю - Н.К.), не прошли оценку их воздействия на развитие отрасли и рынка, как того требует законодательство Евросоюза. Далее подчёркнуто, что они могут создать угрозу жизнеспособности мелких фермеров и интересов потребителей. Также указано, что ЕК не устраивает её нынешняя ограниченная роль в действиях по сохранению эффективной конкуренции. Наконец, отмечено, что согласие по Регламенту не должно нанести ущерба любым будущим предложениям, которые ЕК может сделать в области защиты конкуренции в контексте дальнейшего реформирования ОСХП после 2020 года.
Таким образом, Регламент создает возможность, хотя и ограниченную, по защите конкуренции. Фактически, ЕК может лишь ухватиться за инициативы, проявленные снизу. Например, ОП может запросить мнение Комиссии по совместимости её деятельности с ОСХП. Вероятность, что такую инициативу проявят участники горизонтальных соглашений, невелика. Однако межотраслевые организации вполне могут обратиться в ЕК за валидацией. Тогда ЕК в течение двух месяцев может признать, что запрет картеля по ст. 101(1) ДФЕС не применим к такому соглашению.
Если ОП не признана государством-членом и, что столь же важно, сведения о ней не доведены до Комиссии, то в случае установления нарушений, таких как раздел рынка в пределах Союза, установление цен или квот, дискриминация рыночных акторов, к ОП будут применены штрафные санкции. Деятельность,
Современная Европа, 2019, №4
искажающая условия конкуренции, может быть прощена только в периоды кризисов (т.е. разрешены "кризисные картели").
Последний правовой акт ЕС в области конкуренции в сельскохозяйственной сфере был принят совсем недавно, 25 апреля 2019 г. Это Директива о недобросовестной торговой практике в отношениях между предприятиями в цепочке поставок. Она также направлена на защиту мелких и средних поставщиков от недобросовестной конкуренции.
Выводы
Договор о функционировании Европейского Союза создает благоприятный режим для развития сельского хозяйства. Этот режим допускает ограждение субъектов отрасли от действия конкурентного законодательства ЕС, что оправдано целями ОСХП, в первую очередь необходимостью повышения доходов занятых в отрасли и стабилизации рынков.
В ходе проведённого исследования установлено следующее. В последнее десятилетие логика регулирования аграрной сферы меняется. На первый план выходят цели защиты эффективной конкуренции и внутрирегиональной торговли, а значит, обеспечение разумных цен для потребителей и доступных поставок.
В организационном смысле сельское хозяйство стремится к большей устойчивости через достижение равенства интересов всех её акторов, от производителей до потребителей.
Под эффективной конкуренцией в сельском хозяйстве понимается её высокая интенсивность, вытекающая из отсутствия барьеров для входа на рынок и наличия значительного количества конкурирующих субъектов, вступающих в контролируемые государством отношения партнёрства (кооперации) во имя минимизации параллельных издержек, выбора наилучшей из имеющихся у партнеров стратегий бизнеса и отказа от соперничества, ведущего к утрате слабейших участников рынка.
Ожидаемые результаты - экономия на масштабах, создание новых торговых потоков, интенсификация конкуренции в интересах потребителей.
Механизм правовой защиты конкуренции, закреплённый в двух регламентах 2013 и 2017 гг., содержит положения по контролю концентрации, а точнее по контролю сельскохозяйственной кооперации, отводит государствам главную роль при принятии решения о применении норм конкурентного права. В свою очередь расширение торговли - безусловная цель аграрного регулирования - обеспечено действием основополагающего принципа запрета дискриминации торговых партнёров из других стран Евросоюза на национальных рынках. Все полномочия по контролю за соблюдением принципа недискриминации принадлежат Европейской комиссии и Суду ЕС.
Установлена ограниченная роль Европейской конкурентной сети в деле защиты эффективной конкуренции. ЕК намерена далее продвигать новый подход, основанный на интересах конкуренции и потребителей.
Решение проблемы раздробленности фермерских хозяйств, найденный в Евросоюзе, представляет определённый интерес для организаторов евразийского аграрного рынка. Ожидаемый переход к общему аграрному рынку ЕАЭС, интерес к
Современная Европа, 2019, №4
созданию единых логистических центров для облегчения взаимодействия фермеров с ритейлерами, важность контроля состояния конкуренции на пространстве ЕАЭС оправдывают развитие наднационального регулирования в аграрной сфере с целью защиты интересов потребителей, сохранения фермерских хозяйств и экономии государственных расходов. В настоящее время в задачи Евразийской экономической комиссии входит главным образом налаживание контроля качества продукции и услуг на этом рынке. Исходя из европейского опыта, стоит усилить правовую поддержку кооперации в сельском хозяйстве.
Список литературы
Крылатых Э.Н. (ред.) (2015) "Глава 13. История и уроки европейской сельскохозяйственной кооперации" в кн.: Аграрная Европа в XXI веке, Летний сад, Москва, Россия, с. 248-271.
Папцов А.Г. (2017) Нормативно-правовое обеспечение сельскохозяйственных кооперативов в странах с развитой рыночной экономикой, Российское село и кооперация: сегодня и завтра. Материалы международной научной конференции, с. 60-68.
Фрумкин Б.Е. (2018) Общая сельскохозяйственная и рыболовная политика, Европейский союз: факты и комментарии, № 94, с. 41-46; № 95, с. 26-30.
Тарануха Ю.В. (2017) Шумпетерианская конкуренция как генератор перемен, Вестн. Моск. Унта, сер. 6. Экономика, № 5, с. 3-20.
References
Agricultural and food trade. (2017) "European Union", available at: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/statistics/facts-figures/agricultural-food-trade.pdf (accessed: 12 August 2019).
"Agriculture and food. Cases", available at: http://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/ cas-es_en.html (accessed: 12 August 2019).
An overview of European competition rules applying in the agricultural sector (2016) DG COMP, June 2016, available at:
http://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/overview_european_competition_rules_ agricultur-
al_sector.pdf (accessed: 12 August 2019).
Assessing Efficiencies Generated by Agricultural Producer Organisations (2014) available at: http://ec.europa.eu/competition/publications/agricultural_producers_organisations_en.pdf (accessed: 12 August 2019).
Chandler D. and Coaffee J. (eds.) (2016) The Routledge Handbook of International Resilience, Routledge. London, UK, 420 p.
Dinan D. (2008) "How Did We Get Here?" in: The European Union: How Does It Work? 2nd ed., Oxford, UK, pp. 22-41.
EU Competition Watchdog to Check if Carrefour Breaching Rules (2015) Feb 11th 2015, available at: https://www.eurofresh-distribution.com/news/eu-competition-watchdog-check-if-carrefour-breaching-rules (accessed: 12 August 2019).
"EU expenditure and revenue 2014-2020. Interactive chart", available at: http://ec.europa.eu/budget/graphs/revenue_expediture.html (accessed: 12 August 2019).
EU quality policy (2017) "European Union", available at: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/statistics/facts-figures/pdo-pgi.pdf (accessed: 12 August 2019).
Frumkin B.E. (2018) Obshchaya sel'skohozyajstvennaya i rybolovnaya politika, Evropejskij soyuz: fakty i kommentarii, № 94, pp. 41-46; № 95, pp. 26-30.
Ginsberg R.H. (2007) "The Outputs of EU Governmental Decision-making - Agriculture" in: Demystifying the European Union: The Enduring Logic of Regional Integration, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., p. 255.
Hagedorn K. (1991) Public Choice and Agricultural Policy: The Case of the CAP, Issues in Contemporary Economics, volume 3. Policy and Development, Palgrave Macmillan, London, UK, pp. 43-71.
Современная Европа, 2019, №4
Info curia case law of the Court of Justice (2017) Judgment of the Court (Grand Chamber), 14 November 2017, available at: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=196626&pageIndex= 0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part= 1&cid=749451 (accessed: 12 August 2019).
Judgment in Maizena, 139/79, EU:C:1980:250, paragraph 23; Judgment in Germany v Council, C-280/93, EU:C:1994:367, paragraph 61.
Krylatykh E.N. (ed.) (2015) "Glava 13. Istoriya i uroki yevropeyskoy sel'skokhozyaystvennoy kooper-atsii" in: Agrarnaya Yevropa v XXI veke, Letniy sad, Moscow, Russia, pp. 248-271. Land cover and land use (2018) "European Union", available at: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/statistics/facts-figures/land-cover-use.pdf (accessed: 12 August 2019).
Miguel de la Rosa Jr. (2010) The Common Agricultural Policy: The Future of the CAP and Why Real Reform Will Never Happen, EUMA, Special Series, Vol. 6, no. 7 May. Miami-Florida European Union Center of Excellence, 14 p., available at: http://aei.pitt.edu/44471/1/deLaRosaJrCAPediEUMA.pdf (accessed: 12 August 2019).
Papcov A.G. (2017) Normativno-pravovoe obespechenie sel'skohozyajstvennyh kooperativov v stranah s razvitoj rynochnoj ekonomikoj, Rossijskoe selo i kooperaciya: segodnya i zavtra. Materialy mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii, pp. 60-68.
Price developments in the EU (2018) "European Union", available at: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/statistics/facts-figures/price-developments.pdf (accessed: 12 August 2019).
Pelkmans J. (1985) "To Reform or not to Reform" in: Can the CAP be Reformed? Working paper, 85/02, EIPA, Maastricht, pp. 1-12.
Regulation (EU) 1308/2013 of the European Parliament and of the Council of 17 December 2013 establishing a common organisation of the markets in agriculture, OJ L 347 of 20.12.2013.
Report from the Commission to the European Parliament and the Council. The Application of the Union Competition Rules to the Agricultural Sector (2018) COM. 2018 706 final, 15 p., available at: http://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/report_on_competition_rules_application.pdf (accessed: 12 August 2019).
Rural areas and the primary sector in the EU (2018) "European Union", available at: https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/statistics/facts-figures/eu-rural-areas-primary-sector.pdf (accessed: 12 August 2019).
Sbragia A., Stolfi F. (2008) "Key Policies" in: The European Union: How Does It Work? 2nd ed., Oxford, UK, pp. 115-137.
Statistical Factsheet June 2019 (2019) available at: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/agri-statistical-factsheet-eu_en.pdf (accessed: 12 August 2019).
Study on Producer Organisations and Their Activities in the Olive Oil, Beef and Veal and Arable Crops Sectors (2019) available at: http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0218732enn.pdf (accessed: 12 August 2019).
Taranuha Yu.V. (2017) Shumpeterianskaya konkurenciya kak generator peremen, Vestn. Mosk. Un-ta, issue 6. Economics, no. 5, pp. 3-20.
The Great EU Sugar Scam. How Europe's Sugar Regime is Devastating Livelihoods in the Developing World (2002) "Oxfam Briefing Paper", available at:
https://pdfs.semanticscholar.org/ab2c/4e45aced2307d78de5d7802d97308c05cc9b.pdf (accessed: 12 August 2019).
EU Agricultural Policy: Concentration and Competition Issues
Author: Kondratyeva N., Candidate of Sciences (Economics), Associate Professor, Head of Center for Economic Integration, Scientific Secretary of the Institute of Europe, Russian Academy of Science. Address: 11-3, Mokhovaya str., Moscow, Russia, 125009; Associate Professor of Higher School of Economics. Address: 20, Myasnitskaya str., Moscow, Russia, 101000. Head of Department of European and Integration studies of the Institute of World Civilizations. Address: Leninsky prospect, Moscow, Russia, 119049. E-mail: [email protected]
Abstract. Based on the official materials, the current trends in the agricultural policy of the EU are analyzed with an emphasis on the aspects of concentration and competition poorly studied in Russian European
Современная Европа, 2019, №4
studies. The article monitors the penetration of competitive norms in the system of organization of the single agricultural market. The author evaluates the application of new norms by control and judicial bodies in the current decade. According to the hypothesis, two new fields of agricultural policy are emerging in the European Union - promotion of cooperation and promotion of intraregional trade. They are aimed at the increase of competition and shift the balance of policy objectives to the side of benefits for consumers. The solution of the problem of the fragmentation of farming that was found in EU could be useful also for the organizers of the Eurasian agricultural market. The expected transition to the common agricultural market of the Eurasian economic union, the interest to the creation of the united logistic centers, the important role of the control of the competition justify the development of the over national regulation in order to protect the interests of the consumers, preservation of the farming and the saving of the state expenses. According to the European experience, it's important to enhance the legal support of the cooperation in the agricultural sphere. .
Key words: common agricultural policy, competition policy, concentration, cooperation, effective competition, European Union.
DOI: http://dx.doi.org/10.15211/soveurope420197384
Современная Европа, 2019, №4
