CC BY
28
Сегодня российский рынок мяса находится в большой зависимости от импорта, а страна фактически оказалась «на мясной игле». В статье показаны причины сложившегося положения, оценены перспективы идеи импортозамещения как приоритетной цели развития сельского хозяйства на ближайшие годы и способы ее реализации1.
Рынок мяса: игры с импортом*
С. Ю. БАРСУКОВА,
доктор социологических наук,
Государственный университет - Высшая школа экономики, Москва
E-mail: [email protected]
Мировой рынок мяса - это рынок трех «китов»: свинины (40%), птицы (30%) и говядины (25%). На прочие виды мяса (баранина, конина, оленина и пр.) приходится всего 5%. Говядина уступила второе место мясу птицы в середине 1990-х годов, став более редким и дорогим продуктом. Общий объем мирового производства мяса - более 260 млн т.
В производстве свинины и птицы доминирует Азия (около 40%), говядины - Европа (примерно 33%). На Северную и Южную Америки приходится соответственно около 20% и 10% мирового рынка мяса. Африка и Океания его практически не производят. Странами-лидерами в производстве мяса в последние десятилетия являются Китай и США. И если в 1990 г. они были почти на равных, то сейчас превосходство Китая перед Штатами бесспорно (примерно 28% и 15% соответственно). На третьем месте в 1990 г. была Россия - около 6% рынка, но сегодня ее доля составляет менее 2%, а тройку лидеров замыкает Бразилия (около 7,5%).
1 Огромная благодарность за компетентную помощь председателю научно-экспертного совета при комитете Государственной думы по аграрным вопросам А. А. Фомину.
* Индивидуальный исследовательский проект № 08-01-0052 «Формальные и неформальные институты защиты отечественного аграрного комплекса: формирование политики "нового протекционизма"» выполнен при поддержке ГУ-ВШЭ.
© ЭКО 2009 г.
ТОВАРНЫЕ РЫНКИ 41
Почему в России столько импортного мяса?
В России мясной рынок - самый крупный из продуктовых (около 9 млн т), за ним следуют зерновой и молочный. За 2000-2007 гг. общий объем импорта продовольствия и сельхозсырья (кроме текстильного) в стране увеличился в 2,9 раза. На этом фоне рынки мяса и молока характеризуются наиболее высокой долей импортной продукции -около 30-40%. В 2008 г. в страну было импортировано около 1,5 млн т говядины и свинины и примерно 1 млн т мяса птицы.
Очевидно, что основная причина импорта мяса в Россию - недостаточность собственного производства. В постсоветский период импорт мяса увеличивался год от года, что обычно объясняют отрицательной динамикой отрасли в 1990-е годы. Действительно, производство и потребление мяса в России неуклонно сокращалось на протяжении 1990-х годов и начало расти в 2000-е. И если по потреблению мяса за счет импорта мы сегодня почти догнали 1990 г., то уровень производства достиг лишь 50%.
Отдельный вопрос: почему в 1990-е годы именно аграрный сектор понес такие колоссальные потери? Можно предположить, что среди политиков-аграриев доминировали приверженцы коллективной собственности, вошедшие в конфликт с либеральной политической элитой. В результате за селом закрепилась роль электората оппозиции, рыночные реформы не были адаптированы к специфике аграрного производства. Эксперимент с фермерством успеха не принес. На фоне общей деградации агропромышленного комплекса особенно пострадало животноводство.
Не случайно национальный проект «Развитие АПК» (2005-2007 гг.) имел животноводческую направленность. Кредиты, выдаваемые в его рамках, шли исключительно на строительство или модернизацию животноводческих комплексов (кроме кредитов на поддержку малых форм хозяйствования, где цель деятельности не регламентировалась). Только в 2006г. были субсидированы кредиты для 1300
животноводческих предприятий на сумму 59,2 млрд руб.2 К концу проекта, как и планировалось, производство мяса увеличилось на 7% по сравнению с 2005 г. Возросли поставки племенного скота и оборудования для животноводства по системе лизинга. И хотя все контрольно-целевые показатели нацпроекта были выполнены, об отказе от импорта мяса говорить не приходится.
Дело в том, что у животноводства очень длинный инвестиционный цикл и срок окупаемости. Так, в производстве свинины он составляет пять лет, а говядины - десять, что делает этот сегмент наименее привлекательным для инвесторов. Самое «скороспелое» мясо - мясо птицы. В России наблюдается бурный рост птицеводства и вполне заметный рост свиноводства: по итогам 2008 г. прирост по мясу птицы составил 16%, а по свинине - 8%. Правда, продолжается сокращение поголовья крупного рогатого скота.
Соответствующие изменения касаются и структуры питания населения. По оценкам специалистов Мясного союза России, через несколько лет отечественного мяса птицы вполне хватит для обеспечения россиян. Свинина также, хоть и в более отдаленной перспективе, может претендовать на заполнение российского рынка. При этом прогнозируется увеличение зависимости от импорта говядины, поскольку крупных инвестиционных проектов в этой сфере практически нет.
Однако дело не только в нехватке отечественного мяса. Импортное технологически более удобно для использования в мясопереработке и общественном питании. Штабеля заморозки легко переходят в формат колбасы, а рестораны и кафе видят в импорте гарантированное единообразие вкуса и качества. Объемы переработки мяса довольно внушительные: примерно 30% мяса, отечественного и импортного, используется для изготовления колбас, 20% - полуфабрикатов и консервов. Импортное мясо - унифицированное, как продукт фабричного производства. Отечественное мясо более «живое», с перепадами качества и вкуса. Сравнение цен также
2 Впрочем, меры поддержки не распространяются на переработку. В некоторых регионах уже сформировался избыток мяса в живом весе и наблюдается нехватка перерабатывающих мощностей.
не в пользу отечественного продукта. Поэтому мясоперера-ботчики, оценивая технологические и ценовые характеристики, отдают предпочтение импортному продукту. Покупатели сырого мяса в рознице, напротив, выбирают отечественную продукцию. Поэтому розница и переработка - это условные зоны доминирования отечественного и импортного мяса соответственно.
Важным фактором роста импорта мяса в 2007-2008 гг. стало укрепление курса рубля. До конца 2008 г., пока курс рубля не сдал позиции, ввозить товары было все выгоднее - номинированные в долларах продукты «дешевели», что при сохранении рублевой цены обеспечивало рост выгоды. «Сильный» рубль ослаблял отечественное животноводство, не оставляя ему шансов на победу в ценовой конкуренции с импортом. С девальвацией рубля импортное мясо подорожало и лишилось своего главного достоинства - относительной дешевизны.
Значительную роль в привлекательности импорта мяса играли растущие в последние годы мировые цены на зерно. Российские производители зерна устремились на мировой рынок, кормовая база животноводства и птицеводства поднялась в цене. Ситуация изменилась осенью 2008 г., когда мировые цены на зерно резко упали, спрос на него сократился, и экономическая целесообразность экспорта стала вызывать сомнения. Стали падать и внутренние цены. И хотя государство с помощью зерновых закупочных интервенций пыталось их удержать, рекордный урожай 2008 г. упорно тянул цены вниз. Они упали настолько, что разумнее было отдать зерно скоту, чем брать на себя расходы по его продаже. Так проблемы производителей зерна обернулись удачей для животноводов.
Итак, девальвация рубля снизила привлекательность импорта мяса, а падение мировых цен на зерно дало шанс отечественному животноводству потеснить конкурентов. Добавим кредитные возможности, создаваемые сначала нацпро-ектом, а затем «Государственной программой развития сельского хозяйства на 2008-2012 гг.», и станет понятен оптимизм тех, кто поддерживает идею импортозамещения на рынке мяса. К 2012 г., согласно программе, производство мяса скота и птицы (в живом весе) планируется довести до 11400 тыс. т,
что позволит увеличить долю российских производителей на рынке с 61,1% в 2008 г. до 69,6% в 2012 г.
Сторонники идеи импортозамещения возлагают на государство особую надежду. Дело в том, что производители отечественного мяса говорят о готовности увеличить объемы, но признаются в неготовности снизить цены до уровня импортных поставок. У отечественного мяса масса достоинств, но один существенный недостаток - цена. Поэтому ограничение импорта мяса и заполнение рынка отечественным продуктом - это вопрос ценовой нагрузки на потребителя. И тут государству отводится роль защитника малообеспеченных слоев населения, обеспечивающего их «мясными дотациями». То есть отечественные животноводы ожидают от государства помощи не только в поддержке бизнеса, но и в формировании платежеспособного спроса на свою продукцию. По крайней мере, эта идея высказывается все отчетливее в лоббистском дискурсе.
Квоты на импорт мяса: «исторический» принцип и его «страновая» составляющая
Однако помимо экономической реальности есть реальность административная, а именно - подписанные на годы вперед квоты на импорт мяса. К ним у российских животноводов много претензий. Сама логика количественного определения квот весьма непрозрачна и является результатом лоббистских возможностей экономических и политических игроков. Но квоты ввели только в 2003 г. Как развивались события до их введения? Почему появилась в них нужда?
В 1990-е годы на фоне развалившегося животноводства и птицеводства на российский рынок хлынуло импортное мясо. Помимо объективной потребности россиян в этом продукте сыграло роль и субъективное обстоятельство - идеализация западной рыночной экономики, незнание элементарных основ мировой аграрной политики. Открытый российский рынок столкнулся с хорошо отлаженной системой государственной поддержки аграрного бизнеса США и Европы. Наша страна получала так называемые «связанные» кредиты на покупку
продовольствия по завышенным ценам, целевые кредиты от МВФ на приобретение продуктов питания, гуманитарную помощь и т. д. Российскому птицеводству был нужен сокрушительный удар: поставляемые по демпинговым ценам знаменитые куриные окорочка из США не оставляли шансов на ценовую конкуренцию. Собственно, это была даже не торговля, а утилизация продукции, не пользующейся спросом в Америке. При этом симпатии потребителей до некоторых пор были на стороне импорта, что, по-видимому, явилось реакцией на годы «железного занавеса».
Ситуация изменилась в 1998 г. в связи с дефолтом. К тому времени аграрии осознали необратимость перемен и попытались наладить работу в новых условиях. Но высокая себестоимость отечественного мяса по сравнению с ценой на импорт блокировала мотивацию к инвестированию в отрасль. При обрушении рубля отечественное производство, которое было на грани рентабельности, получило шанс на прибыльность. Дефолт послужил решающим толчком для инвестирования в сельское хозяйство. Фирмы, которые с начала 1990-х годов ввозили мясо в страну и заработали на этом приличные капиталы, начали вкладывать деньги в собственное производство. Вместе с ростом производства мяса начала крепнуть идея о необходимости защиты рынка от импорта, тем более, что эффект дефолта постепенно сходил на нет.
Идею защиты отечественного мясного рынка сформировал бизнес, а не правительство: лоббирование шло от производителей, противоположное лобби представляли импортеры. Производители действовали через Минсельхоз РФ, импортеры -через Минэкономразвития РФ и Минфин России. Одни апеллировали к патриотизму и национальной продовольственной безопасности, другие - к идее свободного рынка и доступных цен для потребителей. Первой ласточкой победы отечественных сельхозтоваропроизводителей было введение квот на сахар-сырец. На довольно драматичном опыте сахарщиков учились представители других отраслей.
Наконец, в 2003 г. были введены импортные квоты на мясо, регулирующие только импорт из стран дальнего зарубежья
и не распространяющиеся на мясные продукты3. Их появлению предшествовало принятие в РФ закона об антидемпинговых мерах. Полученные веские основания в виде результатов антидемпингового расследования оправдывали введение мясных квот перед международным торговым сообществом.
Квоты на мясо изначально были тарифные: свыше определенного объема ввоз осуществлялся по более высоким пошлинам. Лишь на мясо птицы изначально вводились абсолютные квоты (запрещался ввоз сверх указанного объема), но и они в 2006 г. стали тарифными. Сначала решения об объеме квот принимались правительством ежегодно, что создавало для инвесторов слишком узкий горизонт планирования. Импорт замирал с января по апрель, пока шло чиновничье оформление бумаг. Лишь в 2006 г. было решено установить квоты сразу до 2009 г.
Надо отметить, что квоты были приняты на 2003-2009 гг. в пакете документов, подготовленных в рамках перспективы вступления России в ВТО. Вопрос установления квот - это не только вопрос наполнения рынка и формирования цены, но и политических отношений с той или иной страной. Политический фактор сыграл не последнюю роль в выборе «исторического принципа» квотирования и его «страновой» составляющей. «Исторический принцип» означал, что квота распределяется между импортерами пропорционально их фактическому ввозу в предшествующий период, а «страновая» разверстка жестко закрепляет доли стран-экспортеров. При этом у импортеров присутствуют минимальные возможности маневра по странам и видам мяса, поскольку квоты жестко ограничивают эти параметры.
«Исторический» принцип отвечал интересам крупных импортеров по устранению с рынка фирм-однодневок. Чтобы получить квоту, нужно было иметь историю фирмы и легальные объемы ввоза мяса. Однодневки либо отмирали автоматически, не получив квот, либо вытеснялись в самый рискованный сегмент рынка - в контрабандный импорт. Введение квот
3 Именно поэтому введение квот на мясо сначала вызвало некоторое смещение к импорту из стран СНГ (в 2003 г.) и в сторону мясопродуктов (2003-2004 гг.). Это привело к росту цен, поскольку средние контрактные цены импорта из дальнего зарубежья были ниже.
привело к резкому сокращению числа фирм-импортеров. Немаловажным следствием стало понимание бизнесом того факта, что импорт будет все более регулироваться и ограничиваться. Поэтому крупнейшие фирмы-импортеры стали инвестировать заработанные на импорте средства в животноводство.
Помимо явных плюсов (доверие к поставщикам, многолетний ветеринарный контроль их продукции и пр.) «исторический» принцип востребован в силу нежелания госорганов проводить трудоемкую работу по оформлению документов с новыми малоизвестными фирмами. Кстати, Антимонопольный комитет неоднократно указывал, что «исторические» квоты на импорт мяса противоречат принципам свободной конкуренции. Новым импортерам оставалось завозить мясо по внеквотному тарифу, работая не на прибыль, а ради статистики, чтобы в будущем получить квоту.
«Страновой» принцип квот плох тем, что не предполагает механизм быстрой замены страны-поставщика в случае проблем с ветеринарным надзором, отчего быстро образуется дефицит и растет недовольство потребителей. Все эти годы импортеры боролись за отмену «страновой» составляющей. Ведь это дало бы возможность покупать не там, где положено, а там, где дешевле, обеспечивая снижение цен на рынке и торможение инфляции. Но тогда нарушились бы договоренности, открывающие путь в ВТО. Под грифом «политической необходимости» «страновую» разверстку квот сохраняли.
Особенно усилилась критика «странового» подхода, когда в Европе поднялась цена на мясо и выросла привлекательность его поставок из Бразилии, у которой в изначальном квотировании вообще не было доли. Но дешевое мясо привлекало, и его ввозили даже по сверхквотному тарифу, зарабатывая тем самым право на квоты на будущий год. После визита президента России в Бразилию, в рамках договоренностей о покупке наших самолетов, ворота для бразильского мяса открылись довольно широко. Сейчас эта страна в структуре импорта мяса в Россию занимает второе место после США.
И размер квот, и их разверстка по странам не столько апеллировали к экономическим доводам, сколько были попыткой
снискать расположение наиболее влиятельных членов ВТО. В протоколе о намерениях вступления России в ВТО была зафиксирована решающая доля импорта мяса, особенно мяса птицы, из США. Эксперты оценивают поведение Америки в этом вопросе как ультимативное. Вообще о силе агарного лобби США можно слагать легенды. Когда в 2000 г. группа депутатов Государственной думы РФ посетила США, их повезли на птицефабрику, хотя в программе парламентского визита она не значилась. Известен факт звонка В. В. Путину Дж. Буша, помимо прочего посетовавшего на сокращение экспорта куриного мяса в Россию.
Аграрный лоббизм в США не является делом отдельных компаний или исключительно Министерства сельского хозяйства, он пронизывает все структуры - от министра иностранных дел до президента страны все защищают своего сельхозпроизводителя.
Очевидно, что сравнение не в пользу России, где главной и единственной лоббистской структурой является Минсель-хоз. На встречах президента с олигархами вопросы сельского хозяйства не обсуждаются. Производители мяса стали создавать отраслевые союзы и ассоциации, чтобы их услышали. Птицеводы имеют один союз (Росптицесоюз), животноводы -четыре (Мясной союз России, Национальная мясная ассоциация, Росживотноводсоюз и Россвинпром). Часто создание союза является инициативой крупного игрока для решения задач собственного бизнеса. Именно «снизу» продавливалась идея защиты отечественных производителей мяса, в том числе с помощью квот на импорт.
Импорт: арена борьбы
Вокруг правил импортирования ведется непрерывная борьба. Квоты были приняты на период 2003-2009 гг., но порядок их выдачи фирмам-импортерам принимался ежегодно (в случае ежегодных квот). За основу можно было взять прошлый год, или позапрошлый, или результаты двух-трех лет подряд и т. д. Например, компании, получившие квоты на ввоз мяса в 2009 г., отобраны, исходя из деятельности импортеров
в 2005-2007 гг. Схемы менялись, что отражало сложную закулисную игру бизнеса с властью, включая коррупционный торг. Квоту нельзя было приобрести за взятку, но можно было повлиять на принимаемый порядок выдачи и получить ее на совершенно законном основании. Коррупция настолько сильно проникла в эту систему, что был создан Консультативный совет по мониторингу импорта мяса, куда вошли представители Минэкономразвития, Минсельхоза РФ, отраслевых структур, таможни, ветеринарной службы, общественных организаций, в том числе три ассоциации импортеров мяса. Надежда возлагалась на то, что «всех не купят».
Если импортеры концентрировались на порядке получения квот, то отечественные животноводы (особенно птицеводы) копили аргументы в пользу уменьшения импорта мяса. В изначальных документах, подписанных в разгар прорыва в ВТО, была заложена идея роста квот и снижения сверхквотных тарифов. Действительно, в 2003-2008 гг. квоты на импорт мяса год от года росли, а таможенные пошлины на импорт сверх квот - сокращались. Например, квота на свежую говядину составляла в 2003 г. 11,5 тыс. т, а в 2006 г. - уже 27,8 тыс. т. На мороженую говядину квота в 2003-2006 гг. выросла с 315 до 435 тыс. т, а пошлина на импорт сверх квоты сократилась с 60% до 40%; квота на свинину выросла с 337,5 тыс. т до 476,1 тыс. т, а пошлина снизилась с 80% до 60%4. В 2007 г. квоты снова были повышены: на ввоз свежей и мороженой говядины - до 468,3 тыс. т, свинины - до 484,8 тыс. т.
Лишь в 2009 г. этот тренд был сломлен - квоты на импорт мяса впервые за пять лет были снижены, а таможенные тарифы на сверхквотный импорт - повышены. Так, квота на ввоз птицы уменьшилась на 300 тыс. т - до 952 тыс. Некоторый рост квоты на свинину (на 29,7 тыс. т - до 531,9 тыс.) объясняется тем, что в 2009 г. объединили существовавшие ранее отдельно квоты на свинину и тримминг (части туш для глубокой переработки). В целом же, по прогнозам специалистов, импорт мяса в текущем году снизится минимум на 500 тыс. т. Примерно такой же цифрой оценивают ожидаемый прирост отечественного мяса. Также с 1 января 2009 г. значительно
4 СероваЕ, Шик О. Мировая аграрная политика. М.: ГУ-ВШЭ, 2007. С. 289.
повышены ставки ввозных таможенных пошлин сверх квоты на отдельные виды мяса: на свинину - до 75% против планировавшихся ранее 40%, на мясо птицы - до 95% против 40%, выводя их фактически на запретительный уровень. И только пошлина на ввоз охлажденной и замороженной говядины снижена до 30%, что связано с дефицитностью этого вида мяса.
Фактически это означает политический откат в вопросе вступления России в ВТО, активно продвигаемом представителями сырьевых отраслей и производителями металла. Следствием стало преобладание экономических доводов над политическими при определении квот.
Экономические доводы сводятся к тому, что, по оценкам Мясного союза России, при сохранении прежних импортных квот и нынешних темпов роста отечественного птицеводства и животноводства уже к 2010-2011 гг. страна столкнется с проблемой излишков мяса. Чтобы этого избежать, высказываются предложения о ежегодной коррекции квот на основе прогнозов о возможных объемах отечественного производства. Речь идет о протекционизме мерами нетарифного регулирования, классикой которого является квотное регулирование импорта. Поскольку протекционизм противоречит идеологии ВТО и обостряет отношения со странами-экспортерами, ограничение импорта организуют более непрозрачными мерами по двум направлениям.
Во-первых, это воздействие на конечных потребителей, пропаганда достоинств отечественного мяса. Подобный подход вписывается в общую идеологию преимуществ наших продуктов питания, более экологичных и полезных для здоровья. Верить в то, что наше мясо лучше импортного, россиянам неизмеримо легче, чем в преимущества отечественных автомобилей.
Во-вторых, принимаемые разнообразные меры, не относящиеся на первый взгляд к протекционистской политике, но по факту ограничивающие импорт. Формально прозрачный механизм импортозамещения имеет под собой неформальную лоббистскую основу. Тонкая игра вокруг защиты рынка мяса организуется силами разнообразных ведомств - таможни, Роспотребнадзора, Россельхознадзора и др. Например,
Роспотребнадзор периодически затевает кампанию против польского, бразильского или иного мяса. Старания оградить страну от некачественного импорта крепнут, когда страна-экспортер ведет себя на международной арене недружественно по отношению к России. Резкие высказывания польских политиков повлекли за собой остановку импорта польского мяса, при этом исключительно по санитарно-эпидемиологическим основаниям. Помимо общеполитического смысла эксперты видят в этой активности корреляцию с ритмами отечественных производителей - импорт сдерживается в моменты, наиболее важные для реализации отечественного продукта.
Последняя победа над американской курятиной связана с запретом главного государственного санитарного врача России Г. Г. Онищенко на обработку мяса хлором. По этой технологии работают американские птицеводы (и, кстати, наши старые советские фабрики). Фактически американцы для продолжения поставок в Россию должны менять технологию обработки мяса птицы. Это показательный пример. С одной стороны, выполняя обязательства по квотированию на основе «исторического принципа», американцам дают значительную квоту на поставки мяса. С другой стороны, силами других ведомств препятствуют этим поставкам. Или просто в высоких кабинетах дают понять импортерам, чтобы те не слишком усердствовали в импорте из США. В результате квоту на импорт американского мяса несколько лет недобирали, а бразильское мясо ввозили сверх квот, что привело к перераспределению страновой разверстки. Заметим, на совершенно законных основаниях, следуя все тому же «историческому» принципу.
Регулярно обсуждаются отмена квот и замена их на жестко регламентированные таможенные пошлины. Многие ожидали их отмены уже в 2009 г., но этого не произошло. В условиях финансового кризиса правительство не может гарантировать высокий уровень финансовых вливаний в агропромышленный комплекс, поэтому придерживается старых способов защиты рынка. К тому же потребление мяса в условиях кризиса в России сокращается, что делает рынок более конкурентным.
По совокупности обстоятельств квоты сохранились, и вряд ли стоит ожидать их отмены в 2010 г.
Ориентация на импортозамещение на рынке мяса, по мнению экспертов, вызовет рост цен (не менее 15% в 2009 г.). Следует отметить, что высокая себестоимость отечественного мяса по сравнению с импортным связана не только с особенностями климата, но и с высокой долей мяса, производимого в личных подсобных хозяйствах. Так, в 2006 г. скота и птицы на убой (в живом весе) было произведено 7932,5 тыс. т, при этом доля сельскохозяйственных организаций составила 47,6%, личных хозяйств - 49,7%, крестьянских фермерских -2,7%. Частное подворье существенно проигрывает крупному хозяйству по производительности. Это не относится к птицеводству, сконцентрированному на крупных птицефабриках, технологически приближенных к современным западным образцам.
Вытеснение импортного мяса - это не следствие экономической победы отечественных животноводов, а слагаемое идеи продовольственной безопасности. Активными субъектами такой политики являются отраслевые союзы и ассоциации, Мин-сельхоз, а оппонентом выступает Минфин, видящий в росте цен на продукты питания локомотив инфляции. Идея импор-тозамещения становится новым экономическим лозунгом. При снятии структурных препятствий для развития отечественного агропромышленного комплекса - неразвитой инфраструктуры, дорогих кредитов, отсутствия «длинных» денег и нехватки мощностей по переработке - есть шанс на ее реализацию.
