CC BY
286
Людкевич Юрий Николаевич
адъюнкт кафедры криминологии Краснодарского университета МВД России
(тел. 89286615753)
Российское законодательство в сфере противодействия преступлениям, связанным с незаконным оборотом наркотиков: состояние, проблемы правоприменения и совершенствования
Аннотация
В статье анализируется российское законодательство в сфере противодействия преступлениям, связанным с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Раскрываются пробелы его применения на практике и предлагаются меры по его совершенствованию.
Аnnotation
In the article the Russian legislation is analysed in the field of counteraction crimes, to related to the illegal turn of narcotic facilities and psikhotropnykh matters. The blanks of his application open up in practice and measures are offered on his perfection.
Ключевые слова: законодательство, незаконный оборот наркотиков, противодействие преступлениям, международное сотрудничество, наркотические средства и психотропные вещества.
Key words: legislation, illegal turn of drugs, counteraction crimes, international cooperation, narcotic facilities and psikhotropnye matters.
Б
орьба с незаконным оборотом ции от 22 июля 1993 г., утвержденная высшим
наркотиков как важнейшая меж- законодательным органом страны.
государственная и внутренняя Именно в рамках ее реализации в стране
криминологическая и правовая 8 января 1998 г. был принят соответствующий ан-
проблема в России основывает- тинаркотический закон2, Правительством раз в 3-
ся на соответствующей правовой базе, основу 5 лет разрабатываются федеральные целевые
которой составляют конституция и федеральные программы «Комплексные меры противодействия
законы. злоупотреблению наркотиками и их незаконному
Российская Федерация пошла по пути разра- обороту».
ботки на базе Конституции, международно-пра- Рассмотрим структуру национального антинар-
вовых актов (прежде всего Конвенций 1961, 1971 котического законодательства России.
и 1988 гг.) собственных концепций и программ по Конституция Российской Федерации, принятая
борьбе с наркоманией и незаконным оборотом 12 декабря 1993 г. является другим основопола-
наркотиков1. В Российской Федерации таковым гающим правовым документом среди российс-
является Концепция государственной политики по кого антинаркотического законодательства. Воз-
контролю за наркотиками в Российской Федера- ведение прав и свобод человека и гражданина в
1 См.: Единая конвенция ООН о наркотических средствах от 30 марта 1961 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXIII. М., 1970. С. 105-131.
2 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (с изм. и доп. От 25 июля 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 219; Российская газета от 15 января 1998 г.; Российская газета от 30 июля 2002 г.
133
►
категорию высших ценностей, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека в обязанность государства (ст. 2 Конституции) -согласует Основной Закон с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Регулирование оборота наркотических средств и психотропных веществ согласно ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению Российской Федерации. Специальным законом, регулирующим государственную политику в области легального оборота наркотиков, борьбы с незаконным оборотом наркотиков и предупреждения их злоупотребления является Федеральный закон № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»1. Данный документ состоит из восьми глав, включающих в себя 61 статью. В статье 1 закона определены термины и основные понятия, такие как наркотические средства, психотропные вещества, прекурсоры наркотических средств и психотропных веществ, препарат и др.
К «наркотическим средствам» Законом отнесены вещества синтетического или естественного происхождения, препараты: растения, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в России, в том числе Единой Конвенцией о наркотических средствах 1961 г.
К «психотропным веществам» относятся вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, природные материалы, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами, в том числе Конвенцией о психотропных веществах 1971 г2. «Прекурсоры вышеназванных средств и веществ» - это вещества, используемые при производстве, изготовлении, переработке наркотических средств и психотропных веществ, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации в соответствии с законодательством и международными договорами РФ, в том числе Конвенцией ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г.
К наиболее значимым новеллам закона отно-
сятся:
Положение об обязательном утверждении Правительством перечней наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров (но здесь вновь забыты сильнодействующие вещества) и опубликование таких перечней в соответствии с законодательством Российской Федерации. Если раньше списки наркотических средств, психотропных веществ, сильнодействующих и ядовитых веществ, которыми должны руководствоваться правоприменительные органы, издавались общественной организацией - Постоянным комитетом по контролю наркотиков при Министерстве здравоохранения РФ, то в настоящее время в соответствии с Законом Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации утверждается Правительством России, что и было им осуществлено 30 июня 1998 года принятием соответствующего Постановления (Собрание законодательства РФ, 1998, № 27, ст. 3198)3.
Перечень состоит из четырех Списков.
В Список 1 включены наркотические средства и вещества, оборот которых в РФ запрещен в соответствии с национальным законодательством и международными договорами РФ. Список 2 составляют наркотические средства и вещества, оборот которых ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с национальным законодательством и международными договорами РФ. Список III включают психотропные вещества, оборот которых в РФ ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля в соответствии с национальным законодательством и международными договорами РФ. Список IY представляет собой перечень прекурсоров, оборот которых в РФ ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с национальным законодательством и международными договорами РФ. Издание списков сильнодействующих и ядовитых веществ по-прежнему является компетенцией Постоянного комитета по контролю наркотиков при Минздраве РФ (далее - ПККН).
Определение в качестве органов федерального уровня, отвечающих за государственную ан-
1 См.: Федеральный закон от 8 января 1998 г. №-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» ( с изм. И доп. От 25 июля 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 219; Российская газета от 15 января 1998 г.; Российская газета от 30 июля 2002 г.
2 См.: Конвенция ООН о психотропных веществах от 21 февраля 1971 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXV. М., 1981. С. 416-434.
3 См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.98 г. № 681 «Об утверждении Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 27. Ст. 3198; Российская газета от 17 июля 1998 г.
_134
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
тинаркотическую политику, Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту и ПККН.
Установлен порядок лицензионной деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ.
В законе уделяется внимание такому важному аспекту борьбы с НОН, как контроль за оборотом прекурсоров, использованием наркотических средств и психотропных веществ в медицинских целях, в ветеринарии, в научных и учебных целях, экспертной деятельности и др.
В целях восполнения существующих законодательных пробелов в контроле над наркотиками законом предусмотрено запрещение незаконного (без назначения врача) потребления наркотических средств и психотропных веществ. Определены финансовые меры по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
В статье 44 Закона излагается порядок медицинского освидетельствования лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они больны наркоманией, незаконно потребляют наркотические средства, психотропные вещества или находятся в состоянии наркотического опьянения. Медицинское освидетельствование не зависит от волеизъявления и желания ос-видетельствуемого, однако может быть обжаловано в суд либо опротестовано прокурором в установленном законом порядке. Порядок медицинского освидетельствования устанавливается Минздравом и МВД по согласованию с генеральной прокуратурой РФ и Министерством юстиции.
Важным новшеством для охраны нравственности населения России стало положение закона (ст. 46) о запрещении пропаганды и ограничении рекламы в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Тем самым был восполнен пробел относительно этой проблемы, не нашедшей первоначально своего отражения в законах РФ о средствах массовой информации и рекламе.
Опуская иные законодательные новеллы, задержим внимание еще на двух актуальных положениях.
Во-первых, в ст. 52 Закона прямо указывается на возможность ликвидации (по решению суда) юридического лица, при наличии достаточных оснований полагать, что оно осуществило финансовую операцию в целях легализации (от-
мывания) доходов, полученных в результате незаконного оборота наркотиков (психотропных веществ).
Эта мера представляется весьма важной на пути легализации (отмывании) преступных доходов от наркобизнеса. Однако необходимо отметить, что законодатель не совсем точно определил «принадлежность» этих преступных доходов, что на практике может привести к ситуации, когда фирма (юридическое лицо) будучи случайно вовлеченной в схему отмывания «чужого» преступного капитала, может подвергнуться принудительной ликвидации.
Во-вторых, Глава VII Закона полностью посвящена наркологической помощи больным наркоманией. Тем самым, в значительной части реанимируются утраченные ранее позиции о специальных государственных гарантиях по оказанию наркологической помощи больным наркоманией. В настоящее время подобные гарантии законодательно закрепляются лишь относительно психически больных людей.
В настоящее время на основе федерального закона принято свыше десяти постановлений Правительства по различным направлениям антинаркотической профилактики.
В целях реализации федерального закона Президентом РФ было издано Распоряжение от 17.09. 1998 г. «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими»1 и определены следующие важнейшие государственные мероприятия:
создание федерального внебюджетного фонда противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими;
разработка проекта федерального закона «О социально-медицинской реабилитации лиц, больных наркоманией»;
осуществление комплекса мер по проведению в средствах массовой информации антинаркотической пропаганды.
Также рекомендовано завершить создание в субъектах федерации межведомственных комиссий по противодействию злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту и некоторые другие.
Существенная роль в организации межведомственной антинаркотической деятельности на национальном уровне принадлежит федеральной целевой программе «Комплексные меры проти-
1 См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 г. № 343 - рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 38. Ст. 4804.
135
водействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2008 гг.». Последняя в качестве стратегических целей определяет приостановление роста незаконного потребления и оборота наркотиков, а в последующем -поэтапное сокращение наркомании и связанных с ней правонарушений до уровня минимальной опасности для общества.
Структурно этот комплексный документ состоит из шести разделов.
1. Организационные и правовые меры.
2. Профилактика злоупотребления наркотическими средствами.
3. Лечение, восстановление трудоспособности и реабилитация лиц, допускающих немедицинское потребление наркотиков.
4. Обеспечение контроля за производством и распределением наркотических средств.
5. Пресечение незаконного оборота наркотических средств.
6. Международное сотрудничество в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
Реализация многих пунктов Программы возлагается на МВД России, которое возглавляет список исполнителей, состоящий из 32 федеральных ведомств и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Контроль за ходом научных и практических работ по Программе осуществляет Правительственная комиссия по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту.
Ряд субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой и постановлением Правительства разработали и осуществляют комплексные региональные целевые программы противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту. Все это позволяет отметить повышение результативности государственной политики контроля над наркотиками в сложных условиях переходного периода.
Один из разделов Программы посвящен международному сотрудничеству в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Общепризнанные принципы, нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в том числе относящиеся к проблеме наркотиков, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы.
К нормативно-правовым актам второго уровня необходимо отнести «базовые» антинаркотические законы, на основе которых строится вся система борьбы с незаконным оборотом наркотиков и их законным оборотом. В это России - уже упоминавшийся федеральный закон 1998 г. «О нар-
котических средствах и психотропных веществах».
К нормативно-правовым актам третьего уровня мы относим отраслевое законодательство, направленное на профилактику наркомании и борьбу с незаконным оборотом наркотиков, прежде всего уголовное, административное, а также частично гражданское, семейное, трудовое право.
Уголовное законодательство традиционно является главным «орудием» общества и государства в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. УК РФ содержит специальный раздел, объединяющий составы преступлений против жизни и здоровья граждан, основу которых составляют «антинаркотические» статьи.
Следующий уровень антинаркотического законодательства образуют подзаконные нормативно-правовые акты министерств непосредственно устанавливающие роль заинтересованных ведомств в механизме антинаркотической профилактики.
Особое место занимают Соглашения о сотрудничестве государств в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, заключенные в рамках Содружества независимых государств.
Так, Российская Федерация заключила следующие межправительственные и межведомственные соглашения: с Азербайджаном (имеется соответствующее соглашение между МВД, 19 апреля 1996 г.); Арменией (между МВД, 12 мая 1993 г.). Беларусью (межправительственное Соглашение, между МВД, 30 сентября 1997 г.); Грузией (между МВД, 21 марта 1994 г.); Молдовой (между МВД, 8 июля 1993 г.); Таджикистаном (между МВД, 23 сентября 1993 г.); Туркменией (между МВД, 31 июля 1992 г.); Казахстаном (межправительственное Соглашение о сотрудничестве от 12 октября 1998 г., соглашение между МВД от 9 января 1993 г.); Киргизией (межправительственное Соглашение о сотрудничестве от 10 октября 1997 г.). Между МВД от 25 апреля 1992 г.; Украиной (межправительственное Соглашение о сотрудничестве от 19 ноября 1998 г., между МВД от 23 февраля 1992 г.); Узбекистаном (межправительственное Соглашение о сотрудничестве от 12 марта 1997 года).
Соглашения Правительства Российской Федерации с правительствами других государств и международными организациями о борьбе против незаконного оборота наркотиков.
1. Соглашение между Правительством СССР и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве в борьбе против злоупотребления наркотическими средствами и психотропными
_136
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
веществами, их незаконного производства и оборота от 25 октября 1990 г.
2. Соглашение между СССР и Испанией о борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами и психоактивными веществами и их незаконным оборотом от 26 октября 1990 г.
3. Соглашение между Правительством СССР и Правительством Турецкой Республики о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 14 декабря 1990 г.
4. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 23 июля 1991 г.
5. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Мальта о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 21 апреля 1993 г.
6. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Чили о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 3 июня 1993 г.
7. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 11 октября 1994 г.
8. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Куба о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 23 мая
1995 г.
9. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством КНР о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 25 апреля
1996 г.
10. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Мексиканских Соединенных Штатов о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 20 мая 1996 г.
11. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Боливия о сотрудничестве в борьбе против неза-
конного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от
26 июня 1996 г.
12. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Исламской Республики Пакистан о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 25 апреля 1993 г.
13. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Колумбия о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 26 ноября 1997 г.
14. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Республики Панама о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от
27 ноября 1997 г.
15. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Ирландии о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 29 мая 1998 г.
16. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Федеративной республики Нигерия о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими и легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем от 6 июля 1998 г.
17. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Королевства Камбоджа о сотрудничестве в борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 10 июля 1998 г.
18. Соглашение о сотрудничестве между Правительством РФ и Правительством Социалистической республики Вьетнам о сотрудничестве в вопросах контроля над наркотическими средствами и психотропными веществами 6 сентября 1998 г.
19. Соглашение между Правительством РФ и Секретариатом ООН об оказании срочного технического содействия в сфере контроля над наркотиками и организованной преступностью в российской Федерации от 7 декабря 1998 г.
20. Постановление Правительства РФ от 30 июня 1999 г. № 729 «О подписании Протокола между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Коста-Рика о сотрудничестве в осуществлении контроля за нар-
137
котическими средствами и психотропными веществами.
21. Соглашение между Правительством РФ и Секретариатом ООН об оказании содействия со стороны Программы ООН по международному контролю над наркотиками Пограничной группе Федеральной пограничной службы Российской Федерации в Республике Таджикистан от 9 декабря 1999г.
22. Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Словения о сотрудничестве в области борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков, терроризмом и иными видами преступлений от 4 апреля 2000 г.
23. Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 125 «О присоединении к Меморандуму о взаимопонимании о сотрудничестве в области контроля за незаконным производством, оборотом, злоупотреблением наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров».
24. Постановление Правительства РФ от 8 мая 1999 г. № 506 «О присоединении Российской Федерации к Группе по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением наркотиков и их незаконным оборотом («Группа Помпиду»)».
Наряду с указанными выше соглашениями, вопросы сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом наркотиков или злоупотреблением ими затрагиваются в ряде иных международных соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств, прежде всего, заключенных по вопро-
сам борьбы с организованной преступностью, таможенным вопросам и т.п.
На фоне существенных изменений в системе государственного регулирования оборота психоактивных веществ, прежде всего оборота алкогольной продукции, распространения в средствах массовой информации рекламы этой продукции, искусственного противопоставления в общественном сознании потребления наркотических средств, сторонниками легализации немедицинского потребления наркотиков удается все более остро ставить перед российским обществом вопрос о целесообразности законодательного запрещения немедицинского потребления тех или иных видов веществ, отнесенных международными конвенциями к наркотическим средствам или психотропным веществам.
Не снижая значения нормативно-правовых актов в области международного сотрудничества по противодействию незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ, следует отметить, что эффективность их применения в значительной степени зависит от состояния работы государственных структур, ответственных за состояние наркоситуации в стране - прежде всего, Министерства внутренних дел Российской Федерации и Госнаркоконтроля Российской Федерации. В свою очередь, эффективность работы министерств и ведомств зависит как от ряда организационных факторов, так и от состояния научной и учебно-методической работы в области обеспечения наркологической безопасности.
Ш
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №2(24)
