CC BY
183
Обращаясь к истории государства и права России, очевидно, что коррупция развивалась на протяжении многих столетий. Свидетельствуют об этом положения Двинской уставной грамоты 1397-1398 гг., в которой делается первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси, что позволяет сделать вывод о достаточной распространенности взяточничества уже в то время. Тем не менее, большая часть исследователей истории российского законодательства полагают, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки с Псковской Судной грамоты 1397 г., последняя переработка которой производилась между 1462 и 1471 гг. (период пяти соборов). Можно предположить, что именно система кормления служащих, действовавшая в Московской Руси, явилась причиной если не зарождения, то развития коррупции в государстве.
В XVIII в. Петром I проводилась активная антикоррупционная политика. Введение «Табели о рангах» с твердо установленными окладами должно было, по замыслу создателей, пресечь мздоимство и хищение государственного имущества. Была создана система фискалов, обязанных проведывать и доносить про все, что направлено против государства: «Про всякие взятки и кражу казны и прочее, что во вред государственному интересу может быть» [1, с. 177].
Взяточничество считалось настолько опасным деянием, что за него предусматривалась смертная казнь. Однако чиновников не останавливали суровые наказания [2, с. 391].
В советской России принято было говорить о коррупции как о явлении, характерном для буржуазных государств, сведения о корыстных злоупотреблениях служащих держались в строгом секрете, и действительно создавалось впечатление, что данного социального зла в СССР не существует. Однако отрешенность большей части населения от власти, ее сосредоточение в руках узкой группы партийных чиновников (которые и по сей день занимают высокие посты) в совокупности с экономическими преобразованиями 90-х гг. обусловили столь бурное развитие коррупции в государстве.
Актуализировалась необходимость формирования организационно-правовых основ борьбы с коррупцией в начале последнего десятилетия двадцатого века, поскольку это диктовалось новой доктриной российской государственности.
Началом борьбы с коррупцией в современной России можно считать подписание в 1992 г. Указа Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» [3].
В целях реализации Указа было разработано Постановление Минтруда РФ «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти», в соответствии с которым для государственных служащих было введено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений служило основанием для отказа в назначении на должность [4].
В дополнение к перечисленным мерам Президентом РФ был принят Указ, запретивший служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан [5].
Стоит отметить, что речь идет о первоначальном антикоррупционном пакете документов, который закрепил последствия неисполнения указанных запретов и обязательств, комплекс мер, направленных на предупреждение и борьбу с коррупцией. Была предпринята попытка построения системы антикоррупционных запретов для государственных служащих, но с практической точки зрения формальность в правореализации привела к их неисполнению.
Вышеизложенные пункты легли в основу дальнейшей разработки стратегии и тактики борьбы с коррупцией на уровне федерального законодательства, поскольку преодоление недочетов, содержащихся в Указе, указывало на отсутствие системы в решении проблемы. Результатом данной
работы стал проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией»*, который «вышел в свет» через пятнадцать лет после первой законодательной инициативы. Законопроект Федерального закона «О противодействии коррупции» 2002 г. явился завершающим антикоррупционным посылом десятилетия и основные его положения были учтены в действующем антикоррупционном законодательства.
В данном законопроекте прослеживается попытка конкретизации понятия коррупции через введение в закон таких категорий, как «пассивный и активный подкуп», «коррупционный акт», «коррупционное поведение», «коррупционное правонарушение». Актуальной новеллой законопроекта следует признать и тот факт, что государство, по сути дела, впервые инициировало стремление к формированию единой антикоррупционной политики на территории всего государства. Это подразумевает создание систематизированной нормативно-правовой базы в сочетании с подготовкой и реализацией целевых антикоррупционных программ на государственном и международном уровнях.
Статья 7 последнего законопроекта в качестве предупредительной меры декларирует формирование и развитие в России институтов парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства, более того, дополняя их институтами общественного воздействия. Закрепляя за обществом право наблюдения за государственной властью, законодатели попытались сделать новый шаг на пути утверждения принципа прозрачности в деятельности политических структур.
Таким образом, законопроект 2002 г. стал более конструктивным. Именно он позволяет судить о том, какова динамика изменений представления государства об основах антикоррупционной политики.
Между тем десятилетний опыт попыток государственной власти победить коррупцию в России позволяет признать, прежде всего, тот факт, что доминирующими направлениями в этой области продолжают оставаться: упор на борьбу с последствиями коррупции и невнимание к ее истинным корням; доминирование методов подавления над методами предупреждения; ставка на деятельность различного рода контролирующих государственных структур; очевидная недооценка роли граждан и общества в целом в процессе сдерживания развития коррупции в стране [6].
В то же время в России практически не было системы (пакета) антикоррупционного законодательства, что в свою очередь, не позволяло эффективно внедрять меры противодействия коррупции, хотя на уровне субъектов Российской Федерации законодательная инициатива по вопросам борьбы с коррупцией была относительно сформирована.
Первоочередными актами, имеющими существенную антикоррупционную составляющую, следует назвать Федеральные законы: «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г.; «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.; «О муниципальной службе в Российской Федерации» № 25-ФЗ от 2 марта 2007 г.; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.
Указанные Федеральные законы, а также Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» создают предпосылки для предупреждения коррупции в сфере государственного и муниципального управления.
Приняты законы, направленные на повышение открытости и прозрачности власти, расширение доступа граждан к информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,
* С июля 1993 до 2005 г. подготовка (доработка) ФЗ «О борьбе с коррупцией» велась практически ежегодно. В 2002 г. Государственной Думой Федерального Собрания в первом чтении принят одиннадцатый проект закона, но в 2005 г. он снят с рассмотрения. О необходимости первоочередного принятия антикоррупционного законодательства в 2006-2007 гг. шла речь на всех уровнях государственной власти, но в перечень более чем 500 законопроектов, подлежащих рассмотрению Государственной Думой не было ни одного антикоррупционного закона.
информационных технологиях и о защите информации»; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В апреле 2007 г. Государственной Думой принят в первом чтении законопроект № 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который был ратифицирован в 2009 г.
Результатом длительного процесса устранения проблем коррупции и ее последствий, а также коррупционных проявлений со стороны органов государственной власти стал Указ Президента «О мерах по противодействию коррупции», положивший начало Совету при Президенте РФ по противодействию коррупции. Итогом деятельности Совета явилась разработка Национального плана противодействия коррупции на 2008-2009 гг.
Тот же год был ознаменован принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Законом вводится система организационно-правовых и административных мер противодействия коррупции, даются ключевые понятия в данной сфере, например, понятие коррупции как сложного социально-юридического явления, имеющего различные формы проявления, и понятие противодействия коррупции как особого вида государственной деятельности. В целом Закон имеет бланкетный характер и содержит множество отсылочных норм, норм-принципов, норм-деклараций. Для реализации бланкетного закона всегда важно иметь целый пакет нормативных актов, принятых в его исполнение и содержащих предписывающие и дозволяющие нормы. Необходимо отметить, что Закон впервые восполняет законодательный пробел, урегулировав такое направление, как борьба с коррупцией.
В соответствии с Законом внесен комплекс взаимосвязанных изменений в целый ряд федеральных законов. Эти изменения коснулись уточнения требований к депутатам Госдумы и членам Совета Федерации, депутатам законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, членам избирательных комиссий, аудиторам Счетной палаты, служащим Банка России, судьям, сотрудникам правоохранительных органов и военнослужащим.
В этот пакет вошли Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"» и Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"». Содержащиеся в названных Законах нормативные новшества можно распределить на следующие крупные группы:
а) антикоррупционная коррекция правового статуса (судей, депутатов, членов Совета Федерации); лиц, выполняющих особую публичную деятельность (служащих Банка России, председателя, заместителей и аудиторов Счетной палаты России, членов избирательных комиссий); служащих правоохранительных и иных силовых органов (милиции, Федеральной службы безопасности, прокуратуры, таможенной службы, судебных приставов, военнослужащих, сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ); б) изменения в Гражданский кодекс РФ касательно запрета дарения в связи с должностным положением; в) изменения в Уголовный кодекс РФ, связанные с усилением мер наказания за ряд коррупционных правонарушений (в рамках существующих уголовно-правовых составов); г) изменения в ст. 448 Уголовно-процессуального кодекса РФ, облегчающие возбуждение уголовного дела в отношении ряда высших должностных лиц; д) изменения в КоАП РФ, вводящие два новых состава административных правонарушений, связанных с коррупцией; е) изменения в Трудовой кодекс РФ касательно поступления на работу бывших государственных и муниципальных служащих; ж) приведение в соответствие с Федеральным законом «О противодействии коррупции» законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе [7].
Несомненно, важными составляющими предупреждения коррупции в исследуемый период являются такие значимые документы, как Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления
коррупции», а также Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», основная задача которых состоит в выработке методики выявления коррупционных факторов и коррупциогенных норм при подготовке и принятии законов и иных нормативных правовых актов. Постановления Правительства также содержат определения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов, разъясняют положения о проведении независимой экспертизы на коррупциогенность, раскрывают понятия коррупционных факторов, которые могут быть связаны либо с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, либо с наличием правовых пробелов, а также факторов системного характера. Фактически через несколько месяцев был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Указанные нормативно-правовые акты законодательно закрепили критерии, соблюдение которых позволит исключить из проектов или действующих нормативно-правовых актов положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции, а также усовершенствовать правила законодательной техники. Однако нормативно-правовые акты, посвященные антикоррупционной экспертизе, обладают значительным количеством внутренних и системных противоречий. Наиболее существенное нарушение в рассматриваемом случае проявилось в том, что Постановления Правительства № 195 и 196 были приняты и начали действовать раньше, чем ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Данное несоответствие было уточнено, разработано и опубликовано Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Однако несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, отмечается в Указе Президента Российской Федерации «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы», коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
Одним из важнейших шагов, направленных на противодействие коррупционным проявлениям, явилось глобальное реформирование системы Министерства внутренних дел России как основного субъекта системы противодействия коррупции, целью которого является системная оптимизация деятельности ведомства посредством совершенствования социального (по возможности) и правового обеспечения сотрудников органов внутренних дел, которое, на наш взгляд, дает возможность исключить коррупционные проявления со стороны сотрудников органов внутренних дел. С этой целью принят целый ряд документов, прямо или косвенно определяющий антикоррупционную направленность в деятельности органов системы МВД России и значительно повышающий социальный статус сотрудников органов внутренних дел, закрепляющий новую систему и структуру территориальных органов МВД России, и центрального аппарата, что теоретически должно отразиться на рационализации правоприменительной деятельности. Более того, сделан важнейший шаг в сторону искоренения основной причины коррупции - низко оплачиваемого труда сотрудников органов внутренних дел.
Таким образом, можно констатировать, что законодательная основа по противодействию коррупции в настоящее время в России сформировалась и в целом отражает основные направления государственной политики в этой сфере общественной жизни.
Литература
1. Указ «О фискалах и о их должности и действии» 17 марта 1714 года. Российское законодательство Х-ХХ веков / Под ред. А.Г. Манькова. М., 1986. Т. 4.
2. Российское законодательство Х-ХХ веков / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1988. Т. 6.
3. Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» // Российская газета. 1992. 7 апреля.
4. Постановление Минтруда РФ от 12 октября 1992 года № 23 «Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации государственных служащих органов исполнительной власти» // Бюллетень Министерства труда РФ. 1993. № 1-2.
5. Указ Президента РФ от 2 июля 1993 года № 981 «О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 1993. 6 июля.
6. Чуклинова А., Демидова Б. Краткий анализ динамики антикоррупционной политики в России за последние 10 лет (1992-2002 гг.): Аналитическая записка экспертов Центра ТИ-Р, 2002.
7. Талапина Э.В. Комментарий законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции (постатейный). М., 2010.
