CC BY
30
9.2. НЕГАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ В СОВРЕМЕННОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
Коннова Полина Ивановна, аспирант
Место учебы: Нижегородский институт управления - филиал РАНХиГС
konnov-ia@mail.ru
Аннотация: в статье автор аргументировал внешние негативные аспекты в современной антикоррупционной правовой системе России - актуальные факторы, которые не позволяют имплементировать в России множество антикоррупционных механизмов, воспринимаемых в других странах, а также внутренние (базовый, волевой, институциональный) негативные аспекты современной антикоррупционной правовой системы России.
Ключевые слова: коррупция, инструменты антикоррупционной системы, антикоррупционная экспертиза, индекс восприятия коррупции, публичная служба.
NEGATIVE ASPECTS OF ANTI-CORRUPTION IN THE MODERN LEGAL SYSTEM OF RUSSIA
Konnova Polina I., postgraduate student
Study place: Nizhny Novgorod Institute of management - branch of RANEPA
konnov-ia@mail.ru
Abstract: in the article the author argued the negative external aspects of the modern anti-corruption in the Russian legal system - relevant factors that do not allow to implement in Russia a multitude of mechanisms to fight corruption perceived in other countries, and internal (underlying, strong-willed, institutional) negative aspects of the current anti-corruption legal system of Russia.
Keywords: corruption, anti-corruption instruments of the system of anti-corruption expertise, corruption perception index, public service.
Явление коррупции известно с доисторических времен эллинов и Римской империи, когда под воздействием должностных злоупотреблений рушились устойчивые системы управления античных и древних государств [18, с. 25]. Сегодня коррупция - это сложное социальное, политическое и экономическое явление, которое затрагивает все страны, подрывает демократические институты, замедляет развитие экономик и дестабилизирует деятельность государств. Коррупция, искажая общественные, социально-экономические и правовые процессы, наносит удар по основам демократических институтов. Коррупция, извращая понятие верховенства права, создает бюрократическую трясину с единственной целью личной корысти. Экономическое развитие общества застывает, поскольку иностранные инвесторы из-за коррупции утрачивают интерес к реализации прямых инвестиций, и внутри страны малый бизнес зачастую оказывается не в состоянии сделать требуемые от коррупционеров «начальные вложения» [21].
Коррупция расползается по обществу и становится очевидной. Положение усугубляется тем, что система корпоративной круговой поруки не позволяет ронять авторитет власти в глазах общества. Дела о коррупции «разваливаются». Наказание виновных, даже если их удается изобличить, имеют случайный и исключительно мягкий характер. Произвол, безнаказанность становятся атрибутами власти и утверждаются в сознании части общества в качестве реальных социальных ценностей. Люди перестают доверять высокопоставленным чиновникам и официальным структурам власти. Постепенно коррупция перерастает в борьбу отдельных кланов за свои частные интересы. Это крайне затрудняет нормальную организацию общественной жизни и чревато полной социальной деградацией [17, с. 267].
В настоящее время Россия стоит перед необходимостью разрешения проблемы снижения коррупционного влияния на все стороны общественной жизни, прежде всего в сфере государственного (муниципального) управления, что составляет серьезную угрозу безопасности личности, общества и государства, являясь дестабилизирующим фактором дальнейшего цивилизованного развития российских регионов. Из-за роста коррупции в аппарате власти произошло расширение внутренних и внешних границ преступности, в силу этого Россия по определению не может признаваться правовым государством.
Основы антикоррупционного механизма современной России на национальном и ведомственном уровне обозначены в федеральном законодательстве, док-тринальных и программных документах, включая нормы Федеральных законов «О противодействии коррупции» (далее - ФЗ О коррупции) [3], «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[4], «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»[5], Национальной стратегии противодействия коррупции[8], Указа Президента Российской Федерации от 1 апреля 2016 г. №147 (далее - Национальный план) [10]; и т.д. На всех уровнях публичной власти формально проводится объемная превентивная работа по противодействию коррупционным нарушениям.
Таким образом, можно говорить, что в настоящее время в России сформирована внушительная система антикоррупционных норм, которые должны способствовать противодействию и минимизации уровня коррупционных проявлений в системе государственной (муниципальной) власти, а также развитию позитивных этических критериев государственной (муниципальной)
Коннова П. И.
НЕГАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ В СОВРЕМЕННОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
службы. Однако, основной актуальной российской проблемой, безусловно, является эффективная реализация указанной системы, откровенная слабость которой подтверждается последней позицией по коррупциогенности в странах 0-20 и 119 местом России среди всех стран мира по индексу восприятия коррупции (см. табл.).
Таблица
Рейтинг стран по индексу восприятия коррупции (извлечение)[23]
2015 N Страна 2015 2014 2013 2012
1 55 Дания 91 92 91 90
10 Германия 81 79 78 79
10 ее Великобритания 81 78 76 74
119 ^я Россия 29 27 28 28
123 Ливан 28 27 28 30
167 Сомали 8 8 8 8
Рассматривая негативные аспекты в современной антикоррупционной правовой системе России, следует изначально отметить, что система правового регулирования антикоррупционных проявлений в России формируется с учетом множества общепринятых международных стандартов и существенного отставания нашей страны в сфере противодействия коррупции. По данному поводу стоит указать на нормы международного антикоррупционного права, в которых Россия не принимает участия:
1) нормы Конвенции СЕ об ответственности гражданско-правовой за коррупцию (БТЭ №174), принятой 04.11.1999 г. в Страсбурге (Россия не участвует в этой конвенции);
2) правила Дополнительного протокола к Конвенции СЕ об ответственности уголовной за коррупцию (БТЭ №191), принятого 15.05.2003 г. в Страсбурге (протокол в России в силу не вступил, поскольку не ратифицирован);
3) нормы Конвенции ОЭСР «О борьбе с подкупом должностных лиц иностранного государства в рамках проведения международной деловой операции», принятой 21.11.1997 года в Стамбуле. (Россия не участник этой конвенции);
4) положения Рамочного решения №2003/568/ПВД Евросоюза (Совет борьбы с коррупцией в частном секторе), принятого 22.07.2003 г. в Брюсселе (Россия не подписала это решение);
5) правила Межамериканской конвенции по борьбе с коррупцией, заключенной 29.03.1996 в Каракасе (Россия не принимает участия в этой конвенции) и т.д.
То есть, в международном сообществе имеется практика разработки и применения внушительного перечня организационно-правовых механизмов борьбы с коррупцией. Вместе с этим, практически в половине конвенций и аналогичных соглашений в сфере антикоррупционной международной борьбы Россия не участвует.
Значит, внешние негативные аспекты в современной антикоррупционной правовой системе России обусловлены актуальными факторами, которые не позволяют имплементировать в России множество антикоррупционных механизмов, воспринимаемых в других странах.
Вместе с этим, соответствующая российская антикоррупционная правовая база насчитывает более 40 документов только в форме правил федерального законодательства (в сферах публичной службы, приватизации и другого оборота государственного (муниципального) имущества, публичных закупок и т.д.) [23].
К примеру, основа системы правового регулирования
антикоррупционных проявлений в России заложена в нормах ФЗ О коррупции, который за 5 лет изменялся 12 раз, и включает массу организационно-правовых конструкций:
- основных понятий, используемых в антикоррупционной сфере: коррупции, противодействия коррупции, нормативных правовых актов Российской Федерации;
- функций государственного, муниципального (административного) управления организацией;
- пределов правового регулирования основ противодействия коррупции;
- перечня 7 основных принципов противодействия коррупции, среди которых, к сожалению, не обозначен принцип контроля и обратной связи органов власти с обществом;
- основ международного сотрудничества Российской Федерации в сфере противодействия коррупции;
- организационных основ противодействия коррупции, среди которых также не установлены основы контроля и обратной связи органов власти с обществом;
- мер по профилактике коррупции, включающие контроль лишь за соблюдением антикоррупционного законодательства;
- представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;
- представления информации о расходах;
- обязанности государственных (муниципальных) служащих уведомления о склонении к коррупционным правонарушениям;
- обязанностей организаций принятия мер по профилактике коррупции;
- механизма осуществления проверок сотрудниками уполномоченного подразделения Администрации Президента Российской Федерации и пр.
Исходя из указанных норм ФЗ О коррупции можно сделать вывод о том, что основа системы правового регулирования антикоррупционных проявлений в России отличается нестабильным характером, отсутствием эффективных механизмов контроля и обратной связи госорганов с обществом, императивным порядком президентского контроля, что также подтверждается ускоренным формированием в 2013 году специального подразделения - Управления Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции[9].
Обозначенный выше неудовлетворительный характер действующего антикоррупционного механизма России определяется основными негативными результатами в антикоррупционной правовой сфере, которые отражаются, главным образом, на серьезном кризисе доверия населения России к организационно-правовым механизмам политической системы, государственного управления, правоохранительных органов и судебной системы, в том числе в отношении их действий в деле борьбы с коррупцией[25].
Отмечаемое стабильное недоверие населения России к деятельности органов власти обусловлено практическим отсутствием результатов исполнения имеющихся организационно-правовых механизмов. Например, более 7лет назад в первом Национальном плане противодействия коррупции[7] Минюсту Российской Федерации и другим министерствам поручалось разработать и внедрить правовые средства взаимодействия с общественностью (третьим сектором, гражданским обществом): «анализ исполнения Федерального закона «О противодействии коррупции» показывает на необходимость принятия системы мер организационно-экономического, правового, информационно-кадрового характера с участием институтов гражданского общества, организаций и физических лиц».
Однако, такие меры и механизмы до сих пор отсутствуют или работают крайне слабо, что подтверждает,
в частности, формальный статус Общественной палаты Российской Федерации [2].
Значит, внутренний (базовый) негативный аспект современной антикоррупционной правовой системы России определяется нестабильностью, слабой эффективностью контроля и обратной связи с обществом, а также императивным порядком президентского контроля.
Вместе с тем, действующие механизмы распределения бюджетных средств и государственного (муниципального) имущества, равно как и средства их контроля, продолжают способствовать развитию коррупционных проявлений.
Например, представляется логичным, что конструкция специализированного аукциона системы приватизации государственного имущества предназначена, главным образом, для решения экономических задач пополнения бюджета и эффективного управления государственным (муниципальным) имуществом.
Однако подсчет экономической эффективности (доходности) закона в России, к сожалению, не ведется, а соответствующие правовые механизмы финансового аудита нормативных правовых актов, равно как и уполномоченного государственного регулятора в данной сфере нет. По данному поводу В.Б. Исаков отметил, что полномочия Счетной палаты Российской Федерации согласно п. 11 ст. 13 Федерального закона «О Счетной палате»[6] включают экспертизу проектов федеральных законов, прочих нормативных правовых актов в части, касающейся расходных обязательств России, а также государственных программ Российской Федерации. Однако Государственная Дума не обращается в Счетную палату за экспертизой эффективности законопроектов: только 4 раза Счетная палата представляла в Госдуму заключения на законопроекты, которые включали множество отрицательных отзывов и соответствующих рекомендаций, не принятых во внимание[22]. При этом В.Б. Исаков (более 13 лет назад!) справедливо полагал, что «пора кончать с практикой принятия законов, стоимости которых мы не знаем» [16, с. 18].
Например, мониторинг сайта Счетной палаты показал, что в отношении исполнения требований Федерального закона «О приватизации государственного (муниципального) имущества» (далее - ФЗ О приватизации) [1] лишь в 2009 году проводились соответствующие аудиторские проверки экономической эффективности его применения. Среди негативных выводов аудита, в частности, указывалось[19, с. 160]:
1) документами Росимущества не конкретизированы правила проведения специализированных аукционов в развитие п. 13 Постановления Правительства от 12.08.2002 № 585[11], согласно которому Росимущество размещает информацию об отказе в допуске к участию в аукционе на официальных определенных им сайтах сети Интернет в срок не позднее рабочего дня, следующего за днем принятия указанного решения;
2) актуальная система реализации и планирования процессов приватизации в России обладает недостатками, которые не позволяют эффективно реализовы-вать механизмы ФЗ О приватизации;
3) программы приватизации не содержат четкие стратегические цели приватизации имущества (количественные индикаторы и показатели относительно степени достижения целей);
4) актуальная Программа приватизации содержит заведомо неосуществимые процедуры;
5) средства нормативно-правового регулирования приватизации не обеспечивают должной ответственности исполнителя и надлежащий контроль за эффективностью применения ФЗ О приватизации, ограничиваясь докладами о «переходящих объектах» и разъяснением причин исключений из Программы приватизации;
6) сложившаяся практика планирования и реализации средств ФЗ О приватизации включает существенные риски образования коррупциогенных факторов и не обеспечивает государство эффективными инструментами управления бюджетными активами;
7) обозначенные согласно ФЗ О приватизации задачи государственной политики в сфере приватизации в рамках Программы приватизации практически не решены и т.д.
Анализ положений ФЗ О приватизации и постановления Правительства от 12.08.2002 № 585 показывает, что обозначенные негативные выводы аудита предметно не рассматривались и не были приняты во внимание.
Значит, на примере приватизации можно говорить, что внутренний (волевой) негативный аспект современной антикоррупционной правовой системы России обусловлен нежеланием депутатов (представительной власти) формировать в России качественную систему законотворчества и нежеланием исполнительной власти строить эффективную систему использования государственного имущества и ее контрольных механизмов, которые способны снижать уровень коррупцио-генности этой сферы.
Вместе с этим, основные негативные результаты в антикоррупционной правовой сфере государственной (муниципальной) службы в России обусловлены актуальным содержанием ее составных элементов, которые отличаются сегодня следующими основными фак-торами[14, с. 94].
Во-первых, имеются серьезные проблемы, связанные с уточнением механизмов функционирования публичной службы (проблемы оплаты служебной деятельности, регламентации должностных обязанностей и регулирования конфликта интересов, проблемы оптимального установления необходимых социальных гарантий и льгот, проблемы отбора, найма и продвижения кадров, проблемы совершенствования системы профессионального образования и повышения квалификации государственных служащих и пр.).
Во-вторых, острыми являются проблемы временного запаздывания реформирования и постоянное балансирование на грани предельных сроков исполнения внутренних мероприятий вследствие громоздкого организационного механизма принятия и исполнения решений.
В-третьих, необычайно важными являются проблемы создания эффективной системы управления государственной службой, когда, руководитель госоргана должен быть профессиональным менеджером высокого класса, а не публичным политиком, лоббирующим партийные интересы.
В-четвертых, в настоящее время в России недостаточно налажено взаимодействие участников внутреннего процесса реформирования публичной службы[13, с. 4]. Так, если научное сообщество обладает возможностями постоянного обмена научными разработками через такие традиционные инструменты, как подготовка и защита диссертаций, выпуск научных статей и пр., то практики оказываются зачастую изолированными,
Коннова П. И.
НЕГАТИВНЫЕ АСПЕКТЫ В СОВРЕМЕННОЙ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
оторванными от исследовательских информационных потоков. Из-за этого многие предложения по реформированию государственной службы оказываются не услышанными и, следовательно, не востребованными. Именно из-за отсутствия обратной связи с гражданскими институтами и научным сообществом многие ценные предложения и разработки, полученные в ходе уже осуществляющегося реформирования публичной службы, проведения экспериментов и пилотных проектов, не находят отражения в официальных документах и не получают своего развития на практике [20, с. 234].
В-пятых, целесообразно отметить внутреннюю проблему коррупционной составляющей современной системы госвласти, позитивное решение которой обусловлено:
- внедрением в практику электронного (наиболее открытого) сегмента федеральной контрактной системы при закупках для государственных (муниципальных) нужд (соответствующий законопроект № 623906-6 [12] с октября 2014 года находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации);
- снижением экономического интереса в коррупционных правонарушениях;
- введением ограничений на сделки государственных структур и коммерческих организаций, в которых крупные акционеры или руководящие работники являются близкими родственниками руководителей соответствующих госструктур;
- разработкой и внедрением мер создания эффективной системы обратной связи, которая позволяет корректировать проводимую антикоррупционную государственную политику с учетом ее результатов, отмечаемых населением и институтами гражданского общества;
- реализацией мероприятий по применению инновационных технологий, которые повышают объективность и обеспечивают прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, региональных и муниципальных документов, а также обеспечивают электронное межведомственное взаимодействие органов госвласти со всеми заинтересованными субъектами в рамках оказания государственных (муниципальных) услуг;
- обеспечением ротации госслужащих;
- установлением единых требований к наполнению официальных сайтов госорганов, которые посвящены вопросам противодействия коррупции и пр.
Таким образом, внутренние (институциональные) негативные аспекты современной антикоррупционной правовой системе России определяются недостатками системы государственной (муниципальной) службы в России в виде 5 факторов ее актуального состояния:
1) дефекты механизмов функционирования публичной службы;
2) запаздывание антикоррупционных реформ в силу объемности правил принятия и исполнения решений;
3) отсутствие в руководстве профессиональных управленцев (менеджеров) высокого класса;
4) слабое взаимодействие участников реформ;
5) неэффективные инструменты антикоррупционной системы в ряде основных проявлений коррупции.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О приватизации государственного (муниципального) имущества» // Российская газета, № 16, 26.01.2002.
2. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об Общественной палате РФ» // Российская газета, № 70, 07.04.2005.
3. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч.1). Ст. 6228.
4. Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 20.07.2009. № 29. Ст. 3609.
5. Федеральный закон от 3 декабря 2012 т. № 230-Ф3 (ред. от
03.11.2015) «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» // СЗ РФ. 10.12.2012. № 50 (часть 4). Ст. 6953.
6. Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ (ред. от 27.10.2015) «О Счетной палате РФ» // Российская газета, № 77, 10.04.2013.
7. Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) (ред. от
14.01.2011) // Российская газета, № 164, 05.08.2008.
8. Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 т. № 460 (ред. от
13.03.2012) «О Национальной стратетии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы» // СЗ РФ. 19.04.2010. № 16. Ст. 1875.
9. Указ Президента РФ от 03.12.2013 № 878 (ред. от 22.12.2015) «Об Управлении Президента РФ по вопросам противодействия коррупции» //СЗ РФ, 09.12.2013, № 49 (часть VII), ст. 6399.
10. Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы» // СЗ РФ. 04.04.2016. № 14. Ст. 1985.
11. Постановление Правительства РФ от 12.08.2002 № 585(ред. от
16.05.2016) «Об утверждении Положения об ортанизации продажи тосударственното или муниципальното имущества на аукционе и Положения об ортанизации продажи находящихся в тосударственной или муниципальной собственности акций акционерных обществ на специализированном аукционе» // СЗ РФ, 19.08.2002, № 33, ст. 3229.
12. Законопроект № 623906-6 О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услут для обеспечения тосударственных и муниципальных нужд» (в части ретламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме), [Электронный ресурс], URL: http://asozd.duma.gov.ru /main.nsf/SearchUD? OpenForm&Seq=1 (дата обращения: 06.08.2016).
13. Абызов Р.М., Шестопалова Е.Р. Общественный контроль за реализацией антикоррупционной политики /Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: материалы четырнадцатой международной научно-практической конференции / под ред. А.А. Андреева. - Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2016. - Ч. 1. - 308 с. (с. 3-6).
14. Барабашев А. Г., Зайцева Т. В., Краснов М. А., Оболонский А. В. Риски реформирования государственной службы России, или почему так трудно реформировать тосударственный аппарат Рос-сии//Вопросы тосударственното и муниципальното управления. № 2-3. 2007. - с. 91-123.
15. Власов И.С., Кошаева Т.О., Найденко В.Н. и др. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие (отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.И. Спектор). - М.: «Институт законодательства и сравнительното правоведения при Правительстве РФ», 2013. - с. 12.
16. Исаков В. Б. Теоретические подходы к понятию эффективности закона // Материалы Международного семинара 16-17 декабря 2002 года т. Рязань. М., Издание Государственной Думы РФ, 2003. - с. 1723.
17. Коннов И.А., Зеленин Н.И. Проблемы коррупции в России и пути их решения // Актуальные проблемы туманитарных и естественных наук. 2014. № 9. С. 262-269.
18. Кузовков Ю.В. Мировая история коррупции. М.: Издательство Анима-Пресс, 2010 т. - с. 25.
19. Пискунов А. А. Отчет о результатах контрольното мероприятия «Проверка подтотовки и реализации протнозното плана (протраммы) приватизации федеральното имущества на 2009 тод» // Бюллетень Счетной палаты РФ, № 5 (161) /2011тод. - С. 131-166.
20 .Щукина Т. В. Административная реформа и государственная тражданская служба: взаимодействие и взаимосвязь // Вестник Воро-нежското тосуниверситета, 2010. №1. С. 233-235.
21. Информация официального сайта ООН. [Электронный ресурс], URL: http://www.unodc.org/unodc/ru/corruption/ index.html?ref=menuside (дата обращения: 06.08.2016).
22. Информация официального сайта Счетной Палаты РФ, [Электронный ресурс], URL: http://www.ach.gov.ru /activities/examination-of-bills/ (дата обращения: 06.08.2016).
23. Информация СПС КонсультантПлюс, [Электронный ресурс], URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 06.08.2016).
24. Информация Центра антикоррупционных исследований, [Электронный ресурс], URL: http://www.transparency.Org/cpi2015/#downloads (дата обращения: 06.08.2016).
25. Результаты Глобального барометра коррупции (Global corruption barometer) Международното движения по противодействию коррупции Transparency International по итотам 2013 тода. [Электронный ресурс], URL: http://www.transparency.org.ru/component/docman/ doc_download/484-gcb-2013— (дата обращения: 06.08.2016).
