CC BY
85
1.4. РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРОБЛЕМА ПРИЗНАНИЯ НАДНАЦИОНАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Перейти на Гпавное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Мещерякова Ольга Михайловна, к.ю.н., соискатель кафедры международного права. Место учебы: Российский университет дружбы народов. E-mail: east-west07@mail.ru
Аннотация: Статья посвящена проблеме признания наднациональности в российском законодательстве.
Ключевые слова: наднациональность, международная организация, суверенитет, интеграция, Европейский Союз, полномочие, разграничение компетенций.
THE RUSSIAN LEGISLATION AND THE PROBLEM OF RECOGNITION OF SUPERNATIONAL INTERGOVERNMENTAL ORGANIZATIONS
Mescheryakova Olga Mikhajlovna, PhD in law, competitor at Doctor’s degree. Place of study: Peoples’ Friendship University of Russia. E-mail: eastwest07@mail.ru
Annotation: The article is devoted to the problem of recognition of supranational intergovernmental organizations. Keywords: supranational, international organization, sovereignty, integration, European Union, authority, authorities division.
Проблема наднациональности в деятельности международных организаций является сегодня наиболее дискуссионной. Ведь если понимать термин «наднациональность» буквально, то можно говорить о том, что сама концепция наднациональности противоречит суверенитету. Однако принцип уважения государственного суверенитета является основой деятельности любой международной организации.
Но, тем не менее, идея наднациональности получила в настоящее время значительное развитие. В наднациональном методе правового регулирования видят возможность избежать того сложного процесса согласования воль государств на межправительственном уровне, который затрудняет принятие многих решений. Так, например, К. фон Линдайнер-Вильдау к основным признакам наднациональной организации относил создание касты международных чиновников, которые будут принимать «независимые» решения. Причем под «независимыми решениями» он понимал решения, не обусловленные национальными интересами стран-участниц.1 Однако международные организации создаются государствами для решения стоящих перед ними задач. Поэтому говорить о каких-либо наднациональных «независимых решениях» не представляется возможным.
1 См.: Leidener-Wildau K. von. La supranational^ entant que principe de droit. Leiden, 1970. P. 11S.
Но, тем не менее, в отечественной науке в наднациональности также видели «централизованный» метод решения проблем. Так, Е.Т. Усенко придерживался сходной с К. фон Линдайнер-Вильдау точки зрения, полагая, что наднациональная организация в своей деятельности должна исходить не из национальных интересов государств, а из интересов сообщества в целом. 2 Однако следует отметить, что интересы «сообщества» обусловлены теми целями и задачами, которые ставят перед ним государства-члены.
Существуют и более радикальные точки зрения. Так, например, А.И. Талалаев к основным признакам наднациональной организации относит право ее органов на вмешательство в решение вопросов, относящихся к внутренней компетенции государств.3 Однако такое вмешательство являлось бы вопиющим нарушением принципов международного права. Международная организация может «вмешиваться» только в те вопросы, которые государства передали ей в соответствии с ее учредительным договором. Т.Н. Нешатаева считает, что «современное развитие международных организаций пока не дает ответа на вполне естественный вопрос: до какой степени следует правовыми средствами ограничить в рамках международной организации суверенитет, чтобы государство перестало быть субъектом международного права».4 Эту точку зрения можно опровергнуть, сославшись на тот факт, что вопрос о возможности придания международной организации элементов наднациональности решают ее государства-члены путем разработки и ратификации учредительного договора организации в соответствии с процедурой, предусмотренной национальными конституциями.
Как утверждает Е.А. Шибаева, вопрос о наднациональности международной организации - это вопрос о соотношении суверенитета государств-членов с полномочиями созданного ими внутриорганизационного механизма.5 Однако эту точку зрения можно оспорить, поскольку суверенитетом могут обладать только государства, а те полномочия, которыми они наделяют международную организацию на основе ее учредительного договора, не могут рассматриваться как суверенные полномочия организации, т.к. международная организация, не обладает суверенитетом. Для нее та часть суверенной компетенции государств, которая передается ей на основе договора, составляет ее управленческие полномочия. Следовательно, суверенитет государства и полномочия международной организации - величины несоизмеримые.
Даже в Европейском Союзе, за органами управления которого многие ученые признают наднациональные функции и где действуют обоснованные Судом ЕС принцип примата права Союза над национальным правом и принцип прямого действия права Союза в государствах-членах, действие права Европейского Союза осуществляется на основе тех норм, которые содержатся в национальных конституциях.
2 Усенко Е.Т. Суверенная государственность стран-членов СЭВ как предпосылка и фактор их интеграции. М., 1987. С. 8.
3 Талалаев А.И. Критика буржуазных правовых концепций относительно СЭВ и социалистической экономической интеграции // СЭВ: основные правовые проблемы. М., 1975. С. 389-370.
4 Нешатаева Т.Н. Влияние межправительственных организаций системы ООН на развитие международного права. Дис. ... доктора юр. наук. М., 1993. С. 147.
5 См.: Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональном характере универсальных международных организаций // Московский журнал международного права. 1992. №4. С. 81-93.
ПРИЗНАНИЕ НАДНАЦИОНАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ
Мещерякова О.М.
Страны, которые придерживаются монистической концепции международного права, в принципе изначально были готовы обеспечить прямое действие права Европейского Союза на своей территории. Однако это происходит не в силу того, что государства признают принцип примата права Союза над национальным. Договоры Европейского Союза являются международными договорами, поэтому о признании права Европейского Союза как самостоятельной системы права здесь речи не идет. В этом случае можно говорить только о признании международных договоров.
К этой группе относятся, например, Франция и Нидерланды. В конституциях обоих государств в явной форме закреплены нормы, предусматривающие прямое действие и приоритет международных договоров (ст. 55 Конституции Французской республики и ст. 66 Конституции Нидерландов).7
Таким образом, в странах с монистической концепцией международного права речь не идет о том, что право Европейского Союза - это особая система права, отличная от международного права.
В странах, которые придерживаются дуалистического подхода при оценке международного права, право ЕС действует на основе делегирования Союзу полномочий. Положения, прямо предусматривающие передачу полномочий международной организации закреплены, например, в ст. 24(1) Конституции Германии и ст. 20 Конституции Дании.8
Аналогичные положения содержатся в ст. 67 Конституции Нидерландов. Поэтому Нидерланды могут применять договоры Европейского Союза на основе монистической концепции и на основе ст. 67 Конституции.
Если же государство, вступая в Европейский Союз, не имеет в своей конституции положений, на основании которых можно было бы обосновать действие на его территории европейского права, и не желает вносить поправки конституционного характера в свое законодательство, то может быть принят отдельный акт, касающийся действия права Союза на его территории.9
Таким образом, в государствах-членах Европейского Союза право Союза действует не в связи с его наднациональными свойствами, выведенными Судом ЕС, а на основании национальных конституций.
Поэтому наделение органов управления международных организаций функциями управления не означает передачу им суверенных прав государств.
К тому же устав международной организации - это результат согласования воль государств. Для решения задач, которые государства ставят перед международной организацией, они передают ей некоторые из своих суверенных компетенций. Однако для международной организации эти переданные компетенции яв-
6 В Лиссабонском договоре принцип примата права Союза над национальным правом государств-членов не нашел своего отражения. Он вынесен за рамки договора и содержится в Декларации №17, т.н. Декларации о примате, являющейся приложением к Лиссабонскому договору. Таким образом, принцип, выведенный Судом ЕС Лиссабонским договором значительно «понижен в ранге».
7 Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклако-ва. М., 2003.
8 Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклако-ва. М., 2003.
9 Так, например, в Великобритании был принят Акт о Европей-
ских Сообществах, предусматривающий прямое действие и при-
оритет права Сообществ.
ляются уже не суверенными компетенциями, а представляют собой ее управленческие полномочия, т.к. международная организация не может обладать суверенитетом. Иными словами, передаваемые компетенции в одной системе координат (относительно государств) являются суверенными компетенциями, а в другой - (относительно международной организации) представляют собой переданные полномочия в рамках тех задач, которые стоят перед организацией. К тому же государства в любой момент могут «забрать» свои компетенции обратно, например, выйдя из организации или изменив ее учредительный договор.
Не случайно поэтому, что на сегодняшний день не существует ни одной международной организации, в уставе которой упоминалось бы о наднациональности.
Поэтому едва ли можно согласиться со следующей постановкой вопроса: «Должен ли наднациональный законодатель учитывать ограничения, содержащиеся в национальных конституциях, касающиеся, по крайней мере, фундаментальных прав государства и его конституционного устройства»,10 ведь только от единогласного волеизъявления государств-членов зависит то, какие сферы будут переданы организации.
Любая международная организация - это вторичный субъект международного права. Даже в Уставе ООН указывается на недопустимость вмешательства этой организации во внутренние дела государства (ст. 2 п.7).11
Как предметная, так и юрисдикционная компетенция международной межправительственной организации определяется государствами в ее учредительном договоре. Предметная компетенция определяет сферы, которые государства-учредители передают организации для принятия решений. Юрисдикционная компетенция определяет юридическую силу актов, принимаемых Союзом в тех сферах, которые составляют его предметную компетенцию.
Поэтому совершенно исключается вмешательство «наднационального законодателя» во внутренние дела государств, и уж тем более для «наднационального законодателя» исключается возможность решать вопросы, «касающиеся фундаментальных прав государства и его конституционного устройства».
Следовательно, не представляется возможным, чтобы государства приняли решение, которое затрагивало бы их конституционные основы. Ни в одной из национальных конституций не идет речь о признании наднациональной власти.
Что касается проблемы признания наднациональных функций международных организаций в законодательстве Российской Федерации, то для России вопрос о наднациональности возник в связи с необходимостью определить юридическую природу СНГ: решение вопроса о том, является ли СНГ субъектом международного права, поставило в повестку дня также и вопрос о наднациональности. В Консультативном заключении Экономического Суда СНГ в 1998 г. констатировалось, что полномочия органов Содружества не являются наднациональными. Связано это было с тем, что, как справедливо отметил М.Л. Энтин, «эта характеристика
10 Моисеев А.А. Суверенитет государств в современном мире: международно-правовые аспекты. М., 2006. С. 227.
11 ООН с соблюдением соответствующей, предусмотренной ее Уставом процедуры, может вмешиваться не во внутренние дела государства, а в споры или ситуации которые с точки зрения ООН могут создавать угрозу международному миру (гл. VI Устава ООН), или создали угрозу миру (или нарушили его) - гл^П Устава ООН.
не имеет нормативно-правовой определенности, т.к. понятие «наднациональность» не определено в международно-правовых актах»12.
К тому же Экономический Суд СНГ был создан во исполнение ст. 22 Устава СНГ от 22 января 1993г. А СНГ не является наднациональной межправительственной организацией.
В законодательстве Российской Федерации, как и в конституциях некоторых других стран, например, в ст. 49 Конституции герцогства Люксембург, в ст. 92 Конституции Нидерландов, в ст. 7 Конституции Португальской Республики предусматривается возможность передачи полномочий международной организации. Так, в ст. 79 Конституции Российской Федерации прямо указывается на возможность передачи полномочий международной организации: «Российская Федерация может участвовать в международных организациях и передать им часть своих полномочий». Но в этой статье нет ни слова о том, что передача полномочий международной организации ведет к возникновению у нее наднациональных полномочий.
Из нормы ст. 79 Конституции Российской Федерации о возможности передачи полномочий также не следует возможность признания Российской Федерацией за международными организациями наднациональных функций.
Таким образом, Конституция Российской Федерации признает возможность добровольной передачи Российской Федерацией некоторых ее полномочий международной организации. Однако, в этом случае можно говорить о том, что добровольная передача полномочий предполагает возможность «забрать» их обратно. Следовательно, передавая свои полномочия международной организации, Российская Федерации владеет ими по-прежнему, т.к. ни одна международная организация не обладает универсальной компетенцией. Поэтому можно сделать вывод о том, что российское законодательство не признает за международными организациями наднациональных функций.
Список литературы:
1. Конституции зарубежных государств / Под ред. В. В. Маклакова. М., 2003.
2. Моисеев А.А. Суверенитет государств в современном мире: международно-правовые аспекты. М., 2006.
3. Нешатаева Т.Н. Влияние межправительственных организаций системы ООН на развитие международного права. Дис. ... доктора юр. наук. М., 1993.
4. См.: Шибаева Е.А. К вопросу о наднациональном характере универсальных международных организаций // Московский журнал международного права. 1992. №4.
5. Талалаев А. И. Критика буржуазных правовых концепций относительно СЭВ и социалистической экономической интеграции // СЭВ: основные правовые проблемы. М., 1975.
6. Усенко Е.Т. Суверенная государственность стран-членов СЭВ как предпосылка и фактор их интеграции. М., 1987.
7. Энтин М.Л. Международные организации и проблема наднациональности // Мировая экономика и международные отношения. 1988. №9.
8. Leidener-Wildau K. von. La supranationalite entant que principe de droit. Leiden, 1970.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью докторанта кафедры международного права Российского университета дружбы народов Мещеряковой Ольги Михайловны «Российское законодательство и проблема признания наднациональных функций международных межправительственных организаций»
Представленная на рецензирование работа О.М. Мещеряковой «Российское законодательство и проблема признания наднациональных функций международных межправительственных организаций» выполнена на должном теоретическом уровне и может быть охарактеризована как современное научное исследование.
Предметное содержание работы О.М. Мещеряковой «Российское законодательство и проблема признания наднациональных функций международных межправительственных организаций» в полной мере соответствует работам по специальности 12.00.10 -«Международное право. Европейское право».
Всесторонний анализ научных показателей содержательной части работы О.М. Мещеряковой «Российское законодательство и проблема признания наднациональных функций международных межправительственных организаций» характеризует себя целостностью и законченностью предмета исследования.
Совокупность теоретических и практических проблем рассмотренных в работе, представлена актуально и конкретно: наднациональность рассматривается автором статьи как способ организации международного сотрудничества суверенных государств. Кроме того, в работе показана актуальность этого вопроса для Российской Федерации, в законодательстве которой до сих пор имеется существенный пробел в отношении признания наднациональных функций международных межправительственных организаций.
Работа О.М. Мещеряковой «Российское законодательство и проблема признания наднациональных функций международных межправительственных организаций» по своему уровню соответствует показателям, признанным в современной науке международного права.
Статья рекомендуется для публикации в журнале «Пробелы в Российском законодательстве».
12 Энтин М.Л. Международные организации и проблема наднациональности // Мировая экономика и международные отношения. 1988. №9. С. 135.
