CC BY
109
© С.В. Голунов, 2008
УДК 327(1-04) ББК 66.4(0).30
РОССИЙСКО-КАЗАХСТАНСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ (КОНЕЦ 1990-х - ПЕРВАЯ ДЕКАДА 2000-х ГОДОВ)
С.В. Голунов
В статье рассматривается эволюция российско-казахстанского сотрудничества в сфере пограничной безопасности начиная с конца 1990-х гг., когда на границе началось систематическое развертывание подразделений Федеральной пограничной службы. Автор подробно анализирует механизмы и формы такого сотрудничества, проблемы, возникающие перед сторонами. Исследование подкрепляется большим количеством источников, среди которых не только новостные сообщения, но и интервью представителей ФПС и официальные документы.
Ключевые слова: международное сотрудничество, пограничная безопасность, Россия, Казахстан, обеспечение безопасности, ХХв., трансграничная преступность, пограничные регионы.
Российско-казахстанская граница имеет огромную важность для обеих сопредельных стран и ряда других государств, заинтересованных в поддержании интенсивного трансграничного сообщения через нее. Этот более чем 7 500-километровый рубеж, составляя примерно треть от длины сухопутных границ России и более половины - Казахстана, является самой длинной границей на постсоветском пространстве (почти в
1,8 раза превосходящей по протяженности все остальные «новые» рубежи РФ вместе взятые, более чем в 2 раза - вторую по длине из рубежей стран бывшего СССР границу с Китаем и примерно в 3,4 раза - вторую из постсоветских линий разграничений казахстанско-узбекистанскую границу), а ее проходящая по суше часть (около 7 тыс. км) - наиболее протяженным непрерывным сухопутным рубежом в мире (рассчитано по: [52]). Данная граница разделяет не только крупнейшие на постсоветском пространстве государства, но также Россию и Центральную Азию -регионы, серьезно отличающиеся друг от друга по своим социально-экономическим, поли-
тическим и социокультурным характеристикам. Огромная протяженность и регионообразующий характер границы между РФ и Казахстаном определяют важность ее роли как регулятора евро-азиатских трансграничных потоков, потому сбои и ошибки в таком регулировании могут самым негативным образом отразиться на ситуации на весьма обширном пространстве, охватывающем территорию нескольких стран. Для сопредельных государств и их пограничных регионов и районов некоторые из этих потоков (наркотики и другие виды контрабанды, неконтролируемые миграционные «волны» и т. п.) создают серьезную проблему в сфере безопасности, тогда как другие (например, движение транспорта и международная торговля) могут стать важным стимулом для развития. Нормальное функционирование границы во многом зависит от ситуации в приграничье и наоборот, что делает взаимосвязанными проблемы развития данных территорий и регулирования трансграничных потоков.
Таким образом, перед Россией и Казахстаном стоит насущная задача формирования пограничной политики на огромном по длине участке, история существования которого в качестве межгосударственной границы насчитывает менее чем двадцать лет. В этом контексте огромную роль приобретает эффектив-
ное сотрудничество между сторонами в сфере пограничной безопасности. В центре внимания настоящей работы находится анализ содержания данного сотрудничества, тенденций его развития и оценка результатов.
Конец 1990 -х - первая половина 2000-х гг.: становление основных механизмов сотрудничества
Становление полноценной системы охраны российско-казахстанской границы началось только в конце 1990-х гг.; до этого контроль над рубежом был фрагментарным и осуществлялся только силами таможенников, а местами - дружинников и подразделений МВД. С 1998 г., после образования Юго-Восточного регионального управления (далее -ЮВРУ)1 Федеральной пограничной службы, началось формирование региональных пограничных отрядов и развертывание подразделений погранслужбы на самой границе. Численность стражей границы постепенно увеличивалась: если к началу 2000 г. штат ЮВРУ практически достигал 9 тыс. чел. [19], то по состоянию на 2005 г. он составлял примерно
12 тыс. чел. [21]. Основную часть контингента пограничников составили контрактники, набиравшиеся из местных жителей пограничных районов, а также из числа военнослужащих погранвойск, выводившихся из стран СНГ, в первую очередь Грузии и Киргизии 2. На российско-казахстанскую границу были переброшены и ресурсы с других направлений, что привело к сокращению группировок Пограничной службы на рубежах с Норвегией, Финляндией и Китаем [17].
Несколько позже, чем РФ, на рубеже XX и XXI вв., укреплять свою северную границу начала и казахстанская сторона. До этого, не имея достаточных стимулов и материальных возможностей для создания полноценной системы охраны рубежа, власти Республики Казахстан (далее - РК) выступали против таких действий. Однако рост масштабов контрабанды сырья и товаров народного потребления, сложность социальной ситуации в северном пограничье, необходимость принимать хотя бы относительно адекватные по сравне-
нию с российской стороной меры режимного и иного характера в условиях происходивших переговоров по делимитации и, наконец, усиление активности экстремистов в центрально-азиатском регионе в 1999-2001 гг. стали, по-видимому, главными факторами, побудившими Астану скорректировать такую позицию. В марте 2000 г. были проведены первые за годы независимости учения пограничных войск РК, охватившие, в том числе, и территории сопредельных с РФ регионов. 10 октября 2002 г. на состоявшейся в Алма-Ате конференции, посвященной рассмотрению программы развития Пограничной службы Комитета национальной безопасности на 2004-2005 гг., было объявлено об изменении приоритетов казахстанской пограничной политики в сторону укрепления границ со странами СНГ, в том числе РФ [32]. После проведенной в конце 1990-х - начале 2000-х гг. реорганизации казахстанской пограничной службы охрана российско-казахстанской границы была поручена двум региональным управлениям - «Ба-тыс» («Запад»; создано в 1999 г., отвечало, в числе прочего, за участки Атырауской области) и «Солтустик» («Север»; образовано в 2002 г., курировало остальные региональные участки границы с РФ). Зоны ответственности новых управлений во многом, хотя и не полностью, совпадали с аналогичными зонами Северо-Кавказского регионального управления Федеральной пограничной службы и ЮВРУ, что в известной мере облегчало взаимодействие между ними. Штат охранявших северный рубеж пограничников комплектовался на контрактной основе, в первую очередь за счет местных жителей приграничных районов. Численность казахстанских стражей границ была гораздо меньшей, чем количество их российских коллег: так, более чем
5 000-километровый участок регионального управления «Солтустик» в 2003 г. охраняли всего 3 тыс. чел. [38].
Почти одновременное развертывание столь крупных подразделений пограничников поставило на повестку дня развитие сотрудничества между ними в целях борьбы с транснациональной преступностью, регулирования трансграничного сообщения, предотвращение инцидентов, которые могли стать следствием односторонних действий. Кроме того, по-
вышение важности статуса границы для обеих сторон в известной мере способствовало активизации сотрудничества и между другими силовыми структурами, которое ранее во многих случаях имело лишь формальный характер. Его эффективность значительно снижалась тем, что многие совместные мероприятия российских и казахстанских органов должны были пройти через утверждение центральными властями обеих стран. Это уменьшало результативность борьбы с трансграничными преступными группировками, имевшими возможность гораздо более оперативно реагировать на изменение ситуации, чем противостоявшие им силы. Несогласованность действий сторон в некоторых ситуациях негативно сказывалась и на трансграничном сообщении, становясь причиной заторов и длительных (порою многодневных) задержек на границе. Неудивительно, что борьба с преступностью и регулирование сообщения через границу стали главными сферами, в которых развивалось сотрудничество между поддерживавшими порядок на рубеже и в приграничье российскими и казахстанскими силовыми структурами.
В сфере борьбы с трансграничной преступностью акцент делается на обмене оперативной информацией и осуществлении совместных операций. Пограничники, таможенники и представители органов внутренних дел налаживали обмен базами данных о пересекающих границу грузах, а в некоторых случаях и людях. Получая из РФ информацию об отправляемых в РК товарах, таможенники последней достигли значительных успехов в сфере борьбы с ложным экспортом 3, в том числе и в раскрытии правонарушений, имевших место в те годы, когда информационный обмен с российскими коллегами еще не был налажен. На основании полученной информации осуществлялись аналитические разработки, позволяющие выявлять правонарушения (например, недостоверное декларирование товаров), методы и направления трансграничной деятельности преступных группировок. Среди совместных российско-казахстанских мероприятий, в которых принимали участие пограничные и таможенные службы, органы внутренних дел и безопасности, другие структуры, особую роль стали играть периодичес-
ки проводившиеся операции «Граница», «Канал», «Караван-авто», «Мак», «Допинг», «Рубеж», «Трал-перехват», «Заслон», «Транзит», «Привоз».
Особую роль в борьбе с трансграничной преступностью между РФ и РК играла операция «Граница», ежегодно проводимая на территории сопредельных регионов РФ и РК и представлявшая собой комплекс мероприятий, направленных на перекрытие каналов поступления в незаконный оборот наркотических средств, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, а также на изобличение и ликвидацию организованных преступных групп, подрыв экономической основы криминального бизнеса [49].
В рамках же борьбы с наркоторговлей особое место занимала операция «Канал», ежегодно проводимая спецслужбами, таможенными, пограничными, правоохранительными и антинаркотическими органами стран-участников Договора о коллективной безопасности. В результате операции «Канал-2003» (проведена в ноябре) удалось изъять около
2 т различных наркотических средств, в том числе более 1,5 т марихуаны, 168 кг опия, около 235 кг героина и более 2 т прекурсоров. Значительных результатов удалось достигнуть благодаря осуществлявшейся с 14 по 19 сентября операции «Канал-2004», когда было конфисковано около 130 кг героина, более 2 т марихуаны, более 52 кг опия и почти
13 т прекурсоров [4]. Гораздо чаще проводились международные контролируемые поставки, позволявшие проследить движение партии наркотиков к получателям и распространителям внутри РФ и только потом осуществить задержание. В 2003 г. таможенными структурами РФ совместно с другими структурами были проведены 22 такого рода поставки, в том числе во взаимодействии с соответствующими органами Казахстана и Киргизии [24]. Подобные кратковременные операции, часть из которых, к тому же, проводилась с регулярной периодичностью в сходные сроки, не позволяли, однако, рассчитывать на перелом ситуации в борьбе с трансграничной преступностью.
Координация совместных действий отрабатывалась и в ходе российско-казахстанских учений, в которых принимают участие
пограничные и другие структуры. Впервые совместные командно-штабные учения прошли в 2001 г. с участием морской охраны Федеральной пограничной службы РФ и морской пограничной дивизии РК [12]. Более широкомасштабное мероприятие аналогичного рода было проведено в сентябре 2002 г. на астра-ханско-атырауском участке и в прилегающей зоне Каспийского моря, его основной целью стала отработка совместных действий по поиску и задержанию бандитских групп, оптимизации борьбы с контрабандой и браконьерством [23]. В мае 2004 г. совместные командно-штабные учения с участием силовых структур РФ и казахстанских пограничников прошли на участке, примыкавшем к зоне ответственности ЮВРУ; на учениях отрабатывались операции по выявлению и пресечению каналов незаконной миграции, оборота наркотических средств, оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ [45]. В августе 2005 г. под эгидой Антитеррористического центра СНГ в Актау были проведены учения «Кас-пий-антитеррор-2005», в которых были задействованы подразделения спецслужб Казахстана, России и Украины [42]. Тематика следующих, уже двусторонних, учений «Каспий-2006», организованных погранслужбами в северной части Каспийского моря, включала тренировку механизмов совместного противодействия не только терроризму, но также незаконной миграции и организованной преступности (см., напр.: [5; 6]).
Однако в промежутках же между проведением совместных мероприятий каналы для постоянного взаимодействия между российскими и казахстанскими приграничными силовыми структурами налаживались довольно медленно. Так, в состоявшихся летом -осенью 2000 г. интервью с автором ответственные представители пограничных и таможенных служб Волгоградской области признавали, что имеют крайне мало информации о деятельности казахстанских коллег аналогичного уровня. По имеющимся у автора сведениям, такая ситуация сохранялась и на протяжении нескольких последующих лет.
Для повышения оперативности совместных действий погранслужб и решения проблем, возникающих в их взаимоотношениях, на российско-казахстанской границе была на-
лажена работа погранпредставителей 4, институт которых предназначался для решения пограничных вопросов и урегулирования пограничных инцидентов, контроля над выполнением заключенных соглашений, координации борьбы с правонарушениями [46]. Первое официальное совещание погранпредставителей состоялось 25 апреля 2000 г., а по состоянию на март 2006 г. было проведено 8 встреч на уровне руководителей региональных управлений, более 150 - на уровне пограничных представителей, из них около 85 % - по инициативе российской стороны. За пять лет пограничниками двух государств были проведены комплексы мероприятий по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска, совместное сопровождение транзитных поездов, несение службы в совместных нарядах на границе [50].
Более четко правовые рамки взаимодействия между пограничными службами были определены подписанным 9 января 2004 г. Договором о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам. Помимо организации деятельности пограничных представителей, информационного обмена и обмена опытом, приоритетным направлением сотрудничества в Договоре называется подготовка специалистов в области охраны границы (ст. 3). Особо отмечается, что порядок сотрудничества и взаимодействия в северной части Каспийского моря определяется отдельным соглашением (ст. 4) (см.: [13]). В начале марта 2006 г. российские и казахстанские пограничники подписали соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в борьбе с экстремизмом и терроризмом, регулирующее координацию совместных действий в этой сфере [50].
Еще одной приоритетной сферой взаимодействия пограничных и таможенных служб сопредельных стран является согласование мероприятий по обеспечению пропускного режима. Важным шагом в этом направлении стало подписание Соглашения между Правительством РФ и Правительством РК «О пунктах пропуска через российско-казахстанскую государственную границу», заключенного 23 декабря 1998 г. и вступившего в силу ровно через месяц. В ходе последующей работы был утвержден список, включавший 47 авто-
мобильных и 20 железнодорожных пунктов (см.: [30]).
Реализация заключенных соглашений, как и в ряде других случаев, выявила недостатки в планах координации действий сторон и дисциплины исполнения уже принятых решений. И РФ, и РК до окончания процедуры согласования в одностороннем порядке открывали пункты пограничного и таможенного контроля, прохождение которых ставило перед выезжавшими за пределы государства серьезную проблему легитимизации своего присутствия при въезде на территорию соседней страны 5. Следует, вместе с тем, отметить, что большинство возникающих противоречий такого рода впоследствии находило взаимоприемлемое решение в конструктивном духе. Помимо двусторонних встреч, таможенники проводили совместные многосторонние консультации с предпринимателями с целью обсуждения проблем, возникающих при оформлении перемещаемых через границу грузов.
На ряде участков в первой половине первой декады 2000-х гг. началось формирование системы, в которой российские и казахстанские службы, обеспечивающие пограничный режим, становятся взаимодополняемыми, частью единого механизма. В самом конце 1990-х - начале 2000-х гг. практика охраны отдельных участков границы лишь российскими пограничниками могла быть объяснена скорее организационно-ресурсной слабостью соответствующих структур: порядок, при котором вопросы пересечения границы полностью решала российская сторона, действовал на тех участках, где казахстанская сторона еще не построила пункты пропуска, симметричные российским [9]. Ближе к середине первой декады 2000-х гг. такое сотрудничество осуществлялось уже между сформировавшимися структурами и выступало проявлением политической воли и высокого уровня доверия к сопредельной стороне. В таком ключе можно, в частности, трактовать установление посменного дежурства погранзастав РФ и РК, о чем была достигнута договоренность по итогам состоявшейся 6 июня 2003 г. встречи между руководителями ЮВРУ и Регионального управления «Солтустик» пограничной службы Комитета национальной безопасности РК [10]; совместное патрулирование с получением
общего задания и поддержанием постоянной связи, которое началось в сентябре 2003 г. на участке Оренбургского погранотряда [38]; а также установление идентичных радиостанций для облегчения текущей совместной работы и обмена оперативной информацией на пограничных пунктах РФ и РК в 2003 г. [3]. Еще более важным шагом в развитии координации усилий пограничников и таможенников стало начало процесса по открытию совместных пропускных пунктов. Первый такой пункт - «Кулунда - Щербакты» - был открыт в июле 2004 г. в зоне соприкосновения между Алтайским краем и Павлодарской областью.
В сфере борьбы с преступностью в приграничье важное значение имело сотрудничество между органами внутренних дел сопредельных регионов и районов. В формировании правовой базы такого сотрудничества важную роль сыграли Соглашение между МВД РК и МВД РФ о сотрудничестве органов внутренних дел приграничных регионов (1998), Протокол о взаимодействии Министерства внутренних дел РФ и Министерства внутренних дел РК в 2001-2003 гг. (2000) и Протокол совещания по вопросам укрепления сотрудничества органов внутренних дел приграничных районов РФ и РК (2000), протоколы о взаимодействии между управлениями приграничных регионов РФ и РК (подписаны в основном в 1998-2000 гг.). В рамках упомянутых и других документов предусмотрены взаимное содействие в борьбе с преступностью, рабочие встречи по обмену опытом, совместные операции, разработка планов скоординированных действий на случаи возникновения чрезвычайных ситуаций [28]. С целью сделать более эффективным взаимодействие правоохранительных структур сопредельных регионов в первой декаде 2000-х гг. начали проводиться объединенные совещания по их приграничному сотрудничеству.
Вместе с тем в начале 2000-х гг. еще недостаточно был налажен обмен информацией о правонарушениях. Например, о преступлениях, совершенных гражданами своих стран в приграничных регионах сопредельного государства, представители органов внутренних дел порою узнавали лишь из газет. Те же недостатки отмечались в сотрудничестве по расследованию нелегальных трансграничных
операций локального уровня: контрабанды товаров народного потребления, лесозаготовки в приграничных районах и т. п. [11].
Таким образом, в конце 1990-х - первой половине первой декады 2000-х гг. происходил процесс становления институциональных и правовых механизмов сотрудничества между российскими и казахстанскими силовыми структурами, поддерживавшими порядок на границе и приграничных территориях. Вместе с тем развитие сотрудничества сдерживалось недостатком полномочий у сторон для принятия решений на уровне приграничных территорий, а также недостаточной эффективностью механизмов оперативного обмена информацией.
Вторая половина первой декады
2000-х гг.: поиск новых форм сотрудничества
Во второй половине первой декады 2000-х гг. организация охраны границы с российской и казахстанской сторон претерпела значительные изменения. В связи с улучшением экономической ситуации и в России, и в Казахстане государства получили возможность выделять больше средств на оснащение пограничников и таможенников современными техническими устройствами, что увеличило их возможности контроля над рубежом и проходившими через него трансграничными потоками.
В 2005 г. прежняя структура охраны границы с российской стороны была реформирована, и место ЮВРУ заняли региональные управления Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов. С 2008 г. обустройство российско-казахстанской границы стало главным приоритетом федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 годы)», в результате чего активизировалось строительство пограничной инфраструктуры, а пограничники и таможенники стали получать современные технические средства в гораздо большем объеме, нежели ранее.
Региональная структура управления казахстанской погранслужбы в рассматриваемый период осталась без изменений, однако серьезному реформированию подверглась си-
стема контроля в пунктах пропуска. По признанию российских таможенников, казахстанские коллеги опередили их в создании системы «одного окна» на границе [31], при которой проверки осуществлялись только пограничниками и таможенниками, тогда как другие инстанции (карантинная, миграционная и иные службы) привлекались к данному процессу только по мере возникновения необходимости. На северном рубеже страны как пилотный проект эта система стала внедряться еще в 2003 г. на пункте «Щербакты» в Павлодарской области, а ее более широкое распространение началось в июле 2005 г. с пропускного пункта «Ауыл» в Восточно-Казахстанской области [20]; с российской же стороны границы данная система начала внедряться только в 2007 году.
На структурные реформы в пограничной и таможенной службах РК большое влияние оказала начатая Евросоюзом в 2002 г. Центрально-азиатская программа по обустройству границ (ВОМСА), во многом благодаря которой Казахстан не только перешел к контролю по принципу «одного окна», но также стал инициатором организации совместного контроля на границах с соседними странами, в том числе и Россией [44]. Первым шагом такого рода на российско-казахстанской границе стало уже упомянутое выше открытие осенью 2004 г. объединенного пункта «Кулунда - Щербакты» на границе между Алтайским краем и Павлодарской областью. В апреле 2006 г. для той же цели был начат эксперимент в пункте «Бугристое» (Челябинская область), где службу несли таможенники РФ и РК [7]. Переговоры
о заключении соглашения о сотрудничестве при совместном контроле в пунктах пропуска продолжались до 18 апреля 2008 г. и закончились подписанием документа, в котором такой контроль предусматривался в 37 автомобильных, 29 железнодорожных и 1 речном пункте [48].
Из-за структурных реформ (особенно с российской стороны) взаимодействие между пограничниками РФ и РК со второй половины первой декады 2000-х гг. приобрело новый формат. Установившаяся к этому времени традиция регулярных встреч между пограничниками и представителями других подразделений спецслужб была закреплена, однако
теперь партнерами отвечающего за охрану основной части рубежа регионального управления «Солтустик» вместо ЮВРУ стали стали управления Приволжского, Уральского и Сибирского федеральных округов. Первая встреча в новом формате состоялась в марте 2006 г. в Челябинске и закончилась достижением ряда договоренностей по координации совместных действий на границе [2]. Результатом второй встречи, проведенной в конце ноября - начале декабря того же года в Кус-танае, стала выработка конкретного плана таких действий на 2007 г. [16]. Очередная встреча в этом формате, завершившаяся принятием нового плана на 2008 г., состоялась в феврале 2008 г. в Самаре [33]. Кроме того, периодически проводятся переговоры между учреждениями погранслужб двух или сразу нескольких сопредельных регионов. Так, в октябре 2007 г. в Барнауле состоялась рабочая встреча делегаций пограничников Новосибирской области, Алтайского края и Республики Алтай с их коллегами из Восточно-Казахстанской области (см., напр.: [22]).
Еще более интенсивные контакты развиваются и между подразделениями таможенных ведомств сопредельных стран. По состоянию на апрель 2007 г. были проведены четыре встречи руководителей таможенных служб приграничных регионов [39]. В ходе многочисленных переговоров были достигнуты соглашения о развитии взаимодействия по различным вопросам: борьбе с преступностью, обмене информацией о пересекающих границу товарах и транспортных средствах 6 и т. п. Важным шагом в плане упрощения процедуры и сокращения времени таможенного досмотра стали достигнутые в декабре 2007 г. в приграничном пункте пропуска «Петухово» (Курганская область) договоренности о введении единых форм таможенных и транзитных деклараций и о взаимном признании деклараций, заполненных в соседней стране [31]. На уровне отдельных регионов взаимодействие в некоторых случаях становится еще более тесным. Так, в апреле 2007 г. руководством Омской таможни было принято решение, дающее право казахстанским коллегам проводить оперативные мероприятия в 30-километровой таможенной зоне на территории этого региона РФ
[39]. Кроме того, в некоторых сопредельных областях были предприняты шаги к институционализации диалога между таможенниками и предпринимателями обеих стран. В результате одной из таких встреч, состоявшейся в декабре 2006 г. в Актюбинской области, представители деловых кругов и таможенных служб этого региона и Оренбургской области подписали меморандум о взаимном сотрудничестве [34].
Более регулярными становятся и контакты между органами внутренних дел пограничных регионов. По состоянию на май 2007 г. было проведено уже пять объединенных совещаний по их приграничному сотрудничеству [37]. Многочисленные встречи организовывались и на уровне управлений внутренних дел отдельных пограничных регионов [36]. В ходе таких встреч принимались решения о контроле над выполнением запросов о взаимной помощи, расширении обмена сведениями баз данных и другой информацией о правонарушениях, улучшении взаимодействия между правоохранительными органами приграничных районов, проведении совместных учений и т. п. [1; 8; 29; 43]. По сценарию одного из таких учений, организованных новосибирским и павлодарским управлениями внутренних дел в октябре 2006 г., отрабатывалась ситуация поимки особо опасных преступников, захвативших заложников в Казахстане и пытавшихся скрыться на сопредельной территории РФ (см., напр.: [41]).
В приграничных регионах периодически проходят встречи и с участием представителей других правоохранительных органов: прокуратур, антинаркотических ведомств и т. п. Одной из главных целей подобных мероприятий также является налаживание координации совместных действий и более оперативного обмена информацией. Так, по итогам состоявшегося в Омске 26-27 ноября 2007 г. совещания руководителей территориальных органов Госнаркоконтроля в приграничных регионах и территориальных органов Комитета по борьбе с наркобизнесом МВД РК был подписан протокол, в котором за приграничными территориальными подразделениями Казахстана и России юридически закреплялось право на прямое взаимодействие по вопросам пресечения наркотрафика [18].
Интенсификация сотрудничества между правоохранительными органами РФ и РК, вероятно, способствовала повышению эффективности спецопераций по пресечению наркотрафика и транзитной нелегальной миграции из азиатских и африканских стран «дальнего зарубежья» на территорию ЕС. Если в 2004 г. по итогам проводимой при самом активном участии российских и казахстанских силовых структур международной операции «Канал» было изъято 4,9 т наркотиков, в том числе
220,8 кг героина (см., напр.: [15]), то в 2007 г. -уже около 28 т наркотиков, включая 8 т опия и 1,1 т героина (см.: [25]). Такого рода мероприятия вряд ли, однако, могут решить проблему трафика героина из Афганистана через РК и РФ, объем которого, по меньшей мере, далеко превышает 100 т в год. Более эффективными можно считать совместные операции российских и казахстанских силовых структур против преступных группировок, занимавшихся транспортировкой нелегальных мигрантов. Так, в 2004-2005 гг. крупных успехов добились представители казахстанских правоохранительных органов, выявив несколько каналов, по которым организовался трафик через российско-казахстанскую границу мигрантов из Пакистана и Бангладеш (см., напр.: [14]). В 2005 г. сотрудники ФСБ Челябинской области во взаимодействии с КНБ РК раскрыли еще один канал такого трафика, задержав его организаторов во главе с жителем Москвы (по результатам следствия несколько московских и петербургских турфирм были лишены права на консульское обслуживание), а также переправлявшихся в страны ЕС 100 граждан Пакистана (см., напр.: [50]). По всей видимости, именно успехи подобных операций дали основание руководителю погранслужбы РФ В. Проничеву в октябре 2007 г. заявить, что «удалось практически полностью перекрыть каналы незаконной миграции граждан третьих стран через российско-казахстанскую границу» (см.: [35]). Представляется, однако, что уменьшение активности организаторов трафика людей можно объяснить не только успехами правоохранительных органов, но и действием «эффекта замещения»: большинство крупных транснациональных группировок могло просто переориентироваться на «балканский марш-
рут», сочтя его более коротким и легким, чем «северный».
Таким образом, во второй половине первой декады 2000-х гг. в отдельных сферах и на некоторых участках границы началось формирование структуры взаимодействия, в рамках которой российские и казахстанские структуры дополняют друг друга, являются частями единого механизма. Это обеспечивает сторонам экономию средств и сокращает далеко не соответствующее международным стандартам время пограничного и таможенного контроля (от нескольких часов до нескольких суток для коммерческого транспорта) в пунктах пропуска. Однако пока рано говорить о том, что такая система взаимодействия между российскими и казахстанскими силовыми структурами является сложившейся и эффективной: она должна пройти испытание временем.
Заключение
Начавшееся с конца 1990-х гг. укрепление границы сначала с российской, а затем и с казахстанской стороны на фоне обострения проблем наркотрафика и других видов контрабанды (последняя проблема, впрочем, отчасти стала следствием такого укрепления) и нелегальной транзитной миграции из стран «дальнего зарубежья» поставили перед сторонами вопрос о налаживании сотрудничества между пограничными и таможенными службами, а также другими структурами, задействованными в обеспечении пограничной безопасности и поддержании правопорядка в приграничье. Недостаточная эффективность такого сотрудничества играла на руку транснациональным преступным группировкам, приводила к дублированию функций между охранявшими границу с двух сторон структурами, увеличивало время пограничного контроля. Налаживание двусторонних связей продолжалось длительный период вплоть до настоящего времени. В результате были выработаны механизмы оперативного взаимодействия между силовыми структурами приграничных регионов и началось создание упрощенных схем совместного контроля в пунктах пропуска. Вместе с тем какой-либо общей модели взаимодействия, работающей на всей грани-
це и на всех пунктах пропуска, пока не выработано. Также не свидетельствуют о росте взаимного доверия разногласия по поводу целесообразности укрепления границы (российская сторона считает это необходимым, тогда как Казахстан периодически выступает против, предлагая взамен совместно обустроить свои южные рубежи) и затянувшиеся переговоры о создании зоны свободной торговли. Как представляется, именно от результатов таких переговоров во многом будут зависеть тенденции развития российско-казахстанского сотрудничества в сфере пограничной безопасности, которое, несмотря на общий благоприятный политический фон, пока остается недостаточно систематичным.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 В зоне ответственности ЮВРУ находились участки большинства (9 из 12) прилегавших к границе регионов за исключением Астраханской и Волгоградской областей, а также Республики Алтай.
2 В частности, с 2000 г. контрактники казахской национальности привлекались к службе в Купинс-ком погранотряде на новосибирском участке. См.:
[40]. Следует отметить, что в задействованных в охране границы подразделениях российской и казахстанской погранслужб представители титульной для сопредельной страны национальности относительно редко назначаются на ключевые посты.
3 Ложный экспорт - применяемая для ухода от таможенных платежей схема, при которой декларируемая страна назначения не совпадает с фактической.
4 Данный институт предусмотрен пограничным законодательством обеих стран. См.: [ 26, ст. 16;
27, ст. 15].
5 Известны, например, случаи, когда казахстанская сторона штрафовала в размере 700 долл. США водителей, въезжавших на территорию РК в неустановленных местах. См.: [51].
6 В частности, Соглашение об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через российско-казахстанскую границу, было подписано руководителями таможенных ведомств 14 октября 2005 г. в Щербакты. См., напр.: [47].
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Александрова, Е. Единая сводка российских и казахстанских пограничников / Е. Александрова
// Урал-пресс-информ. - 2007. - 20 апр. - Режим доступа: http://uralpress.ru/show_article.php?id=111312/.
2. Александрова, Е. Российские и казахстанские пограничники сегодня подписали соглашение о взаимном сотрудничестве в борьбе с террористами, экстремистами и наркоторговцами / Е. Александрова // Урал-пресс-информ. -2006. - 3 марта. - Режим доступа: http:// uralpress.ru/show_art.phtm?id=89604/.
3. Астраханская область. Визит начальника Северо-Кавказского отделения ФПС // REGNUM-ВолгаИнформ. - 2003. - 13 янв. - Режим доступа: http://www.volgainform.ru/allnews/79821/.
4. Более 15 тонн наркотиков изъято в ходе операции спецслужб стран СНГ «Канал-2004» // ИТАР-ТАСС. - 2004. - 23 сент. - Режим доступа: http:// www. tass.. ru/level2. html? GroupID=5 &PageNum= 0&fy=&fm=&fd=/.
5. В Каспийском море началась финальная часть российско-казахстанского учения пограничников // Интерфакс-Юг. - 2006. - 21 июня. - Режим доступа: http://www.interfax.ru/r/B/ug/182. html?menu=35&id_issue= 11538699/.
6. В Каспийском море пройдут совместные российско-казахстанские учения // РИА «Новости». - 2006. - 19 июня. - Режим доступа: http:// www. rian. ru/defense_safety/military_exerc/20060619/ 49675164.html/.
7. Волков, М. Челябинские и казахские таможенники объединятся / М. Волков // УралПолитЯи. -2006. - 24 апр. - Режим доступа: http://www.uralpolit. ru/news/urfo/24-04-2006/page_3 514. html/.
8. В Самаре состоялась рабочая встреча по приграничному сотрудничеству делегаций ГУВД по Самарской области и ДВД Западно-Казахстанской области МВД Республики Казахстан // Министерство внутренних дел РФ. - Режим доступа: http:// www.mvd.ru/news/12843/.
9. В Уральске состоялась рабочая встреча представителей России и Казахстана // Интернет-служба «Центральный Казахстан». - 2002. - 27 янв. -Режим доступа: http://news.central.kz/archive/ country.kz.news/200201/28070232.html.
10. В Челябинске подписано соглашение о сотрудничестве на российско-казахстанской границе. - Режим доступа: http://www.uralpolit.ru/news/ ?artide_id=4080/. - 4.06.2003.
11. Вязова, Н. Граница на замке. Ключ под ковриком / Н. Вязова // Вести Павлодара. - Режим доступа: http://www.vestipvl.com/Archiv/54graniza.htm/.
12. 20 крупных судов и 145 плавсредств, занимающихся браконьерским промыслом морепродуктов на Каспии, задержаны за последние годы морской пограндивизией РК // Комитет национальной безопасности Республики Казахстан. - 2003. -
2 апр. - Режим доступа: http://www.knb.kz/.
13. Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам, Астана, 9 января 2004 года // Президент России : официальный сайт. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ text.docs/2004/01/60145.shtml/.
14. Елизарова, В. Миграционная полиция Казахстана заявляет о появлении новых каналов незаконной миграции / В. Елизарова // Казинформ. - 2005. -23 июня. - Режим доступа: http://www.inform.kz/ showarticle.php?lang=rus&id= 128618/.
15. За время одной операции «Канал-2004» ОДКБ выявило 4 063 наркопреступления // ЦентрА-зия. - 2004. - 27 нояб. - Режим доступа: http:// www.centrasia. ru/newsAphp4?st=1101563340/.
16. Козик, Н. Злодеям здесь дороги нет : [интервью Е. Ячменева с нач. Регион. погранич. упр. ФСБ России по Урал. федер. округу ген.-лейтенантом Николаем Козиком] / Н. Козик // Урал паблисити монитор. - 2006. - 8 дек. - Режим доступа: http:// www.upmonitor.ru/monitoring/publication/2006-12-08/ 101715/182057.
17. Крепим юго-восточные рубежи // Независимое военное обозрение. - 2003. - 24 окт. - С. 3.
18. Кузнецов, С. В Омске состоялось совещание руководителей МВД РК и ФСКН РФ / С. Кузнецов // Казинформ. - 2007. - 27 нояб. - Режим доступа : http: //www. inform.kz/showarticle.php?lang= rus&id=192883/.
19. Куртов, А. А. Граница с Казахстаном - новый рубеж России / А. А. Куртов ; Казахст. ин-т стратег, исслед. - Режим доступа: http://www.kisi.kz/ Parts/ExtPol/06-14-02Kurtov.html.
20. Малько, Л. На таможне «Ауыл» в Восточном Казахстане прошла презентация системы Единого контрольно-пропускного пункта / Л. Малько // Казин-форм. - 2005. - 7 июля. - Режим доступа: http:// www.inform.kz/showartide.php?lang=rus&id=130320/.
21. Микаел Оганесян: Граница на замке. Ключ -у контрактников : [«горячая линия» командующего ЮВРУ ген.-лейтенанта М. С. Оганесяна] / [материал подгот. С. Крапивин] // Челябинский рабочий. -2003. -22 мая. - Режим доступа: http://www.chrab.chel.su/ archive/22-05-03/3/A127080.D0C.html.
22. На Алтае прошла международная рабочая встреча приграничных органов безопасности России и Казахстана // Официальный сайт Алтайского края. - 2007. - 22 окт. - Режим доступа: http:// altairegion22. ru/rus/region_news/?news_id=31797/.
23. На границе с Казахстаном проходят учения // Комсомолец Каспия. - 2002. - 25 сент. - С. 2.
24. Обзор деятельности таможенных органов по борьбе с контрабандой наркотиков в 2003 году // Федеральная таможенная служба России. - Режим доступа: http://www.customs.ru/ru/right_def/ index. php?part592=11/.
25. Об итогах международной оперативно-профилактической операции «Канал-2007» // Наркоти-ки.ру. - Режим доступа: http://www.narkotiki.ru/ gnk_6512.html/.
26. Закон Республики Казахстан от 13.01 1993 г. «О государственной границе Республики Казахстан» // Информационный сервер xFRK. - Режим доступа: http://www.pavlodar.com/zakon/?dok=00139&ogl=all.
27. Закон РФ «О государственной границе РФ» от 01.04.1993 № 4730-1 // Информационно-правовой портал Ukon.su. - Режим доступа: http:// те^^.икоп. su/laws/zakon/4756.html.
28. О международном сотрудничестве органов внутренних дел Республики Казахстан // Министерство внутренних дел Республики Казахстан. - Режим доступа: http://www.mvd.kz/links/doc1.html/.
29. Органы внутренних дел Алтайского края РФ, Восточно-Казахстанской и Павлодарской областей Казахстана повысят уровень взаимодействия // Regnum : информ. агентство. - 2008. - 10 янв. - Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/940776.html/.
30. Перечень пунктов пропуска Российской Федерации : прил. к распоряжению Гос. тамож. ком. РФ «О пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» от 11 авг. 2000 г. // Предпринимательское право. - Режим доступа: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_ DocumID_15989.html.
31. Пичурина, В. Скорый досмотр / В. Пичури-на // Российская газета (Южный Урал). - 2007. -27 нояб. - Режим доступа: http://www.rg.ru/2007/11/ 27/reg-ygural/tamognya. Ыш1/.
32. Пограничная политика и методы охраны государственной границы Казахстана в ближайшие годы кардинально изменятся // Агентство «Хабар». - 2002. - 10 окт. - Режим доступа: http://www. khabar.kz.
33. Пограничники договорились // РИА «Самара». - 2008. - 6 февр. - Режим доступа: http:/ /www.riasamara.ru/rus/news/region/society/ article 19842. shtml/.
34. Подписан меморандум о сотрудничестве между актюбинскими и оренбургскими предпринимателями и таможенниками // Казинформ. -2006. - 20 дек. - Режим доступа: http://www.inform.kz/ showartide.php?lang=rus&id= 167710/.
35. Попов, А. Событие международного масштаба: президенты России и Казахстана Владимир Путин и Нурсултан Назарбаев встретились в Новосибирске / А. Попов // Эксперт. - 2007. - 15 окт. -Режим доступа: http://expert.ru/printissues/siberia/ 2007/38ЯЬтга/.
36. Прокуроры Челябинской и Костанайской областей встретились и поняли друг друга // Урал-пресс-информ. - 2006. - 12 апр. - Режим доступа: http://uralpress.ru/show_art.phtm?id=91727/.
37. Прошло пятое совещание по приграничному сотрудничеству органов внутренних дел Казахстана и России // Казинформ. - 2007. - 29 мая. -Режим доступа: http://www.inform.kz/showarticle. php?lang=rus&id=179342/.
38. Российские и казахстанские пограничники отрабатывают систему совместного патрулирования // Челябинская ГТРК. - 2003. - 26 сент. - Режим доступа: http://chelyabinsk.rfn.ru/mews.html?id= 1655&cid=4&date=01-10-2003.
39. Российские и казахстанские таможенники смогут проводить оперативные мероприятия на 30 километров вглубь границы // Омскинформ. - 2007. -19 апр. - Режим доступа: http://www.omskinform.ru/ defau1t.asp?objVa1ue= 30284&objType=51/.
40. Российско-казахстанская граница: пора прикрывать лазейки // Вечерний Новосибирск. - 2000. -9 июня. - С. 4.
41. Россия и Казахстан провели совместные учения // Новосибирская ГТРК. - 2006. -17 окт. - Режим доступа: http://novosibirsk.rfn.ru/ mews.html?id=23523&cid=7/.
42. Россия проводит совместные учения еще и с Казахстаном // Правда.ру. - 2005. - 18 авг. - Режим доступа: http://news.pravda.ru/abroad/2005/08/ 18/79247.^1/.
43. Руководители УВД Алтайского края, Восточно-Казахстанской и Павлодарской областей Республики Казахстан подписали соглашение о взаимодействии // РИА «Сибирь». - 2005. - 26 мая. - Режим доступа: http://ria-sibir.ru/news/print/7214.html/.
44. Садыгалиева, Т. На кыргызско-казахской границе КПП «Ак-Жол» начнет работать по принципу «одного окна» // 24^. - 2007. - 29 сент. - Режим доступа: http://www.24.kg/community/2007/09/29/ 63581.html/.
45. Совместные учения представителей силовых структур сделают российско-казахстанскую границу более надежной // ИТАР-ТАСС Урал. - 2004. -17 мая. - Режим доступа: http://www.itartass.ur.ru/ news/?id=3489.
46. Справочный материал о российско-казахстанских отношениях в пограничной сфере. -[Б. м.] : Федер. погранич. служба РФ, 2003. - 32 с.
47. Таможенники РК и РФ подписали соглашение об обмене информацией о перемещаемых через границу товарах // Kazakhstan Today. - 2005. -15 окт. - Режим доступа: http://www.gazeta.kz/ art.asp?aid=66089/.
48. Таможенные службы Казахстана и России заключили соглашение о совместном контроле на госгра-нице // Интерфакс-Казахстан. - 2008. - 18 апр. - Режим доступа: http://www.interfax.kz/?lang=rus&int_id= 10&function= view&news_id=2962/.
49. Управление информации МВД России. - Режим доступа: http://www.mvdinform.ru/news41.htm/.
50. Федоров, Н. Российские и казахские пограничники будут вместе бороться с террористами / Н. Федоров // Агентство национальных новостей. -2006. - 3 марта. - Режим доступа: http:// www.annews.ru/modules.php?name=News&file= article&sid=32946/.
51. Шамсутдинов, Р. Р. О некоторых таможенных аспектах приграничного сотрудничества / Р. Р. Шамсутдинов // Регионы в системе внешнеэкономических связей Российской Федерации. - Оренбург : Орунбург. кн. изд-во, 1998. -С. 189-192.
52. Field Listing - Land Boundaries // Central Intelligence Agency, the World Factbook. - Mode of acœss: http: //www. cia. gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2096.html.
RUSSIA-KAZAKHSTANIAN COLLABORATION IN THE BORDER SECURITY (THE END OF 1990TH - THE FIRST DECADE OF 2000)
S. V. Golunov
The article is devoted to the evolution of Russia-Kazakhstanian collaboration in the Border Security since the end of 1990th when systematic location of the Federal Border Service’s subdivisions started its activity. The author analyses the methods and forms so collaboration, and the problems raising between the parts. The research bases on the great number of sources among which there is not only the news but the interview with the Federal Border Service’s representative and official documents.
Key words: international cooperation, border security, Russia, Kazakhstan, security support, XX c., transboundary crime, border regions.
