CC BY
18
РОССИЯ ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА
Е.Я. Виттенберг
РОССИЙСКАЯ ВЛАСТЬ: ОБЩЕСТВО С ОГРАНИЧЕННОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ?
Виттенберг Евгений Яковлевич - доктор исторических наук,
профессор РГГУ, главный научный сотрудник ИС РАН.
Ответственность — эта та цена, которую мы платим за власть.
Уинстон Черчилль
Понятие «социальная ответственность государства» (власти) вошло в научный оборот в последней четверти ХХ в. В отличие от понятия «социальная ответственность бизнеса» (СОБ), автор которого в науке известен (американский ученый Г. Боуэн), автора понятия «социальная ответственность государства» нам установить не удалось.
Анализируя научную литературу на эту тему необходимо отметить, что если вопросам СОБ в России посвящено значительное количество работ, в том числе крупных монографий, то проблемы социальной ответственности власти освещены в науке значительно скромнее, что, видимо, связано как со сложностью оценки многоплановой деятельности государства на шкале «ответственность-безответственность», так и нежеланием ученых расстраивать власть оценками результатов ее далеко не всегда успешной и ответственной политики [1; 4; 5; 8].
В системе и иерархии социальной ответственности всех субъектов (государство, бизнес, гражданское общество, индивидуум), влияющих в большей или меньшей степени на принятие решений и несущих ответственность перед гражданами за развитие страны, безусловно, главная роль принадлежит государству. Эта роль особенно велика в таких странах как Россия, имеющих признаки авторитарных режимов, где власть сосредоточена в руках правящих элит и их лидеров. Поэтому стремление ряда исследователей отдать пальму первенства в социальной ответственности бизнесу едва ли оправдано даже в странах с развитыми институтами гражданского общества и вековыми тради-
87
циями предпринимательства, не говоря уже о России, где наблюдается доминирование государства во всех сферах общественной жизни.
Как мне представляется, ситуация с соотношением ответственности государства и остальных субъектов социальной ответственности выглядит в упрощенном виде следующим образом: в демократических развитых обществах ответственность государства меньше, а бизнеса, институтов гражданского общества, добровольно берущих на себя ответственность за положение дел в том или ином вопросе, соответственно, больше. И здесь, в связи с передачей ряда функций от государства к институтам гражданского общества, можно говорить в каком-то смысле о верности марксистско-ленинского тезиса «об отмирании государства».
В странах типа России, напротив, ответственность правящих элит и их лидеров за все происходящее является повышенной, а всех остальных субъектов ответственности, находящихся на периферии принятия решений, соответственно, пониженной.
Далее, анализируя научную литературу, касающуюся социальной ответственности государства, мы также сталкиваемся с попытками свести ее к защите здоровья, материнства, старости и т.д., т.е. к социальным обязательствам государства перед определенными категориями граждан [6, с. 234-236]. Такая узкая трактовка социальной ответственности может на практике оправдывать безответственность государственных структур в решении вопросов, далеко выходящих за рамки важного, но довольно узкого вопроса социального обеспечения граждан, и может приводить к серьезным деформациям в сфере регулирования социальных взаимодействий.
Отмечая феномен главенства ответственности власти за происходящее в стране, необходимо иметь в виду, что за многие решения и акции вместе с властью несут ответственность и другие социальные субъекты. Так, например, в сфере производства государство делит ответственность с бизнесом и работниками. Причем роль государства здесь заключается, прежде всего, в обеспечении минимальных социальных гарантий работникам и создании правовых условий для производительного и безопасного труда, а также в контроле за соблюдением законодательства в этой сфере.
В вопросах охраны окружающей среды существует солидарная ответственность государства, бизнеса, институтов гражданского общества и граждан. В семейных отношениях основную ответственность за благополучие семьи несут ее члены, а государство лишь создает условия для ее развития и благосостояния и т.д.
В этой связи требуют исследования проблемы формирования общей солидарной ответственности государства, бизнеса и общества, в основе которой должно лежать наличие определенного уровня доверия между субъектами ответственности и существования прочных (прежде всего, информационных) 88
коммуникаций между ними, а также транспарентного заинтересованного диалога властных структур и институтов гражданского общества, способствующего их взаимопониманию и нахождению компромиссных решений.
При этом приходится констатировать, что сегодня в науке по сути дела отсутствуют не только всеобъемлющие дефиниции социальной ответственности власти, но и единое мнение относительно содержания и границ социальной ответственности власти, бизнеса, гражданского общества и индивидуума. Это в значительной степени связано с тем, что в современном весьма сложном обществе, где интересы и действия субъектов ответственности тесно переплетаются, нередко взаимно дополняют, а то и дублируют друг друга, иногда весьма сложно установить границы ответственности между ними. Тем не менее это принципиальный вопрос, решение которого является необходимым условием создания эффективных механизмов социальной политики и ответственности за их последствия1.
Кроме того, определение границ ответственности действующих социальных субъектов имеет и утилитарное значение. Оно особенно важно в том случае, когда государство провозглашает себя «социальным государством». А российское государство, как известно, позиционирует себя именно таким образом, что зафиксировано в ст. 7 Конституции. В социальном государстве все субъекты исторического процесса (и прежде всего власть) несут повышенную ответственность перед всем обществом и друг перед другом за результаты своей деятельности, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Интересно отметить, что в Конституции РФ, наделившей все ветви государственной власти широкими полномочиями, нет ни одного упоминания об их ответственности перед народом за свои решения и воплощение их в жизнь. И, возможно, это неслучайно.
Важным является разграничение сфер ответственности государства, бизнеса и институтов гражданского общества также и для решения конкретных вопросов. Так, например, определение границ ответственности власти и бизнеса имеет практическое значение для разработки стандартов КСО. Возможно правы те, кто считает, что необходимо принять некий единый общегосударственный Социальный кодекс, прописывающий, хотя бы в общем плане, права и сферы ответственности государства, бизнеса, общественных организаций и отдельных граждан по отношению ко всему обществу и друг к другу.
По мнению автора, социальная ответственность власти в широком смысле слова — это ее правовая, политическая, историческая и морально-этическая ответственность перед гражданами и будущими поколениями за
1. Социальная ответственность государства, бизнеса и гражданина. — ЫЬНоЕои&гитеч!. aspx?id=660447
свои действия или бездействие во всех сферах общественной жизни, где оно присутствует (социально-экономической, политической, культурной, экологической, внешнеполитической), за их цену, результаты и последствия.
В данной статье автор попытается рассмотреть проблемы социальной ответственности российской власти и восполнить лишь некоторые пробелы в изучении этой сложной проблемы.
Основные направления
социальной ответственности власти
Сегодня очевидно, что социальная ответственность российской власти в современном архисложном обществе является многоаспектной.
Прежде всего, власть несет ответственность перед обществом, за выбор модели и стратегии развития страны. Далее, она отвечает за создание правовых, политических, информационных и морально-этических условий для достижения намеченных ею целей. И наконец, власть несет ответственность перед обществом за процесс и качество воплощения планов и принятых решений в жизнь, за их цену и результаты.
Анализ этих аспектов деятельности постсоветской власти показывает, что ей не удалось предложить обществу модель устойчивого ускоренного развития России с целью преодоления ее отсталости и приближения по основным социально-экономическим показателям к передовым странам.
Вместо этого у власти можно было наблюдать шатания и даже шараханья из крайности в крайность от либеральной олигархической модели развития в 90-е годы, когда все отдавалось на откуп якобы универсальным регулятивным способностям рынка и рациональным интересам частных собственников, до государственного капитализма, когда государство с начала 2000-х старалось усилить свои позиции во всех сферах общественной жизни и свести к минимуму как экономическую, так и политическую конкуренцию.
Что касается осуществления конкретных планов, то здесь можно наблюдать дежавю, когда, как и в советские времена, ни один план до конца не выполняется, а заменяется на другой, еще более амбициозный, а потому априори невыполнимый. Так, остались невыполненными до конца, а потому вскоре забытыми планы удвоения ВВП, национальные проекты, цели реализации четырех «И» («институты, инфраструктура, инновации, инвестиции»), достижения более высоких, чем в развитых странах темпов экономического роста.
Аналогичную судьбу, по все вероятности, ожидают и майские указы 2012 г., подписанные В. Путиным сразу после вступления его на пост президента. Как известно, они касались весьма широкого круга вопросов: социально-экономической политики, здравоохранения, образования и науки, а также обеспечения граждан доступным жильем и повышения качества услуг ЖКХ.
Выполнение указов президента было призвано также способствовать совершенствованию государственного управления, обеспечению межнационального согласия, улучшению демографической ситуации, модернизации армии и т.д.
Однако и большинство этих планов, как бы искренне ни желало руководство страны их осуществить, в силу объективных обстоятельств (рецессия в экономике, падение курса рубля, бегство капитала, а в самое последнее время последствия экономических санкций Запада в связи с событиями в Украине, необходимость крупных инвестиций в Крым) и субъективных причин (неэффективный государственный менеджмент, некомпетентность и коррумпированность бюрократии), по оценке экспертов, едва ли будут выполнены. Так, по расчетам Минэкономразвития, для выполнения всех инаугурацион-ных указов президента ВВП должен расти на 8,5-9,8% в год. Однако темпы роста ВВП в последние годы не только не увеличиваются, но и серьезно снижаются. По данным Росстата, рост ВВП составил в 2011 г. 4,3%, в 2012 - 3,4, в 2013 - 1,3%, а по прогнозу Минэкономразвития, в 2014 г. ВВП вырастет всего на 0,5%, что объективно не позволит выполнить все задачи, поставленные президентом2.
Иногда планы правительства весьма похожи на маниловские мечтания. Так, желание к 2020 г. создать 25 млн высококвалифицированных рабочих мест, безусловно, способствовало бы модернизации страны. Но стоимость одного такого рабочего места, по оценке специалистов, 200-250 тыс. долл.3 Спрашивается: откуда возьмутся 5 трлн долл. или около 400 млрд долл. в год (эта сумма примерно равна доходной части бюджета страны в 2014 г.) в условиях серьезного падения темпов роста ВВП и резкого сокращения инвестиций? Авторы этих планов по понятным причинам на подобные вопросы ответа не дают и, видимо, по этой же причине о них говорят все меньше и меньше.
В России не выполняются не только грандиозные планы, но и частные, имеющие серьезное социальное звучание. Так, например, программа переселения из ветхого и аварийного жилья не выполняется; по состоянию на 01.01.2013 г. общий объем аварийного жилого фонда в РФ составлял 10 770 тыс. м2 и в нем проживали 720 тыс. граждан. На остроту проблемы аварийного жилья не раз обращал внимание президент. Тем не менее ее окончательное решение очередной раз перенесено - с 2015 на 2017 г.4
2. Экономика России: Темпы роста ВВП. — Ы1р://н1Ч1Ч1.егерог1.ги>Статистика>...= country&table=ggecia
3. Стоимость создания одного качественного рабочего места — от 200 до 250 тыс. долл. — http://www.rbc.ru/rbcfreenews.shtml7/20H 0510220632.shtml
4. Аварийное жилье ликвидируют в России к 2017 году. — http://www.izvestia.ru> news/548835
При этом даже программа обеспечения достойным жильем ветеранов ВОВ, о которых власти говорят с большим пиететом, также до конца не выполнена, хотя, согласно указу президента, она должна была быть завершена до 1 мая 2010 г. На сегодняшний день количество ветеранов, не обеспеченных жильем, составляет 18 6005.
Необходимо отметить, что дежавю советских времен заключается не только в невыполнении намеченного в срок, но и в том, что перспектива достижения планов отодвигается все дальше и дальше от сегодняшнего дня, уже не в коммунистическое, но все равно в далекое будущее. Так, у власти есть планы на 2030 и даже на 2050 гг., когда тех, кто их составлял, в лучшем случае не будет на руководящих должностях, а в худшем - они уйдут в мир иной. И уж точно о том кто, что, кому обещал, все забудут.
Вызывает сомнение и правильность выстраиваемых властью приоритетов развития. Так, например, в документе «Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» предусмотрен рост ассигнований на оборону за период 2012-2015 гг. с 1864,5 млрд руб. до 2864,7 млрд руб., или на 53,6%; на национальную безопасность и правоохранительные органы за тот же период - с 1844,5 до 2074,1 млрд руб., или на 12,4%. В то же время предусмотрено сокращение расходов на образование с 614,8 млрд руб. до 573 млрд, или на 6,8%, а на здравоохранение - с 554,7 до 383,3 млрд руб., или на 30,9%. В результате доля расходов на оборону и безопасность в бюджете за эти годы возрастет с 29,1 до 35%, а доля на образование и здравоохранение соответственно сократится с 9,2 до 6,8%6.
Разумеется, эти цифры могут корректироваться в зависимости от экономической конъюнктуры, но социально-экономические предпочтения власти очевидны. И в этих условиях не очень понятно, как будет обстоять дело с экономикой знаний, с наращиванием человеческого капитала, с преодолением технологической отсталости страны и кто будет осуществлять модернизацию: лейтенант на танке, полицейский с дубинкой, бюрократ или все-таки ученый, инженер, врач, педагог? Приведенные цифры свидетельствуют о том, что власть, мягко говоря, не видит или не хочет видеть современных социальных целей, а, стало быть, возникает законный вопрос о степени ее ответственности в выборе социально-экономических приоритетов для развития страны.
Если рассматривать деятельность российской власти в экономической сфере, то окажется, что и ее едва ли можно во многих аспектах признать эф-
5. Обеспечение жильем ветеранов. — http://www.gosstroy.gov.ru>..Л... оЪеврескете-zhilem-veteranov
6. Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. — http://www.consultant.ru
фективной и высоко ответственной. За весь постсоветский период ей так и не удалось решить или даже существенно продвинуться в решении ни одной из фундаментальных экономических проблем, стоящих перед страной. Так, не решается такая важнейшая для России проблема, как осуществление структурной перестройки и избавление экономики от сырьевой зависимости. Более того, доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2% в 2004 г. до 46,1% в 2013 г.7 К сожалению, нет серьезных подвижек и в преодолении технологической отсталости страны: доля высокотехнологичной продукции в ВВП вот уже много лет не превышает 10%, а ее доля в экспорте в последние годы даже снижается и сейчас менее 5%8. Несмотря на все разговоры, России так и не удалось перейти к модели экономики инвестиций, экономики знаний, экономики инноваций.
Вместе с тем было бы необъективно не видеть позитивных подвижек на ряде направлений. Так, можно констатировать определенные успехи в таком важном вопросе, как рост производительности труда. Если в период между 1989-1997 гг. производительность труда в России падала, то в период 19992007 гг. она росла в среднем на 7% в год и обеспечила 2/3 прироста ВВП на душу населения. В результате производительность труда в России выросла с 18% от уровня США (по десяти секторам) в 1999 г. до 26% в 2007 г. (по пяти секторам). Однако после кризиса 2008 г. темпы роста производительности труда заметно снизились в среднем до 4%9.
Еще одной важной и не до конца решенной проблемой для развития страны остается проблема гарантирования частной собственности. Будучи гарантированным де-юре, право частной собственности по сей день не гарантировано де-факто, о чем свидетельствует перманентный процесс передела собственности. Не избавилась наша страна и от такой нецивилизованной криминальной формы смены собственников, как рейдерство. В 2008 г. Счетная палата оценила общее количество рейдерских атак с момента начала приватизации в 60-70 тыс.10
Власти также пока не удалось создать действительно благоприятный предпринимательский климат, следствием чего являются офшоризация значительной части бизнеса, хроническое бегство капитала, сокращение и уход
7. Доля нефтегазовых доходов в доходах федерального бюджета выросла с 30,2% в 2004 г. до 46,1% в 2013 г. — http://www. kremlin.ru>Документы>18332
8. Доля экспорта российской высокотехнологичной продукции в ВВП значительно снизилась. — http://www.rg.ru>2013/04/02/tehnologii.html
9. Производительность труда в России. — http://www.DeloNovosti.ruproizvoditelnost-truda.rossii.html
10. Число рейдерских захватов неумолимо растет. — http://www.pasmi.ru/archive/ 19457
в тень малого бизнеса. Необходимо, правда, признать, что в этой области в последние годы наметился позитивный тренд (упростились процедуры регистрации бизнеса, меньше стало проверок, все в большей степени отношения работника и работодателя регулируются в правовом поле и т.д.). По данным доклада «Doing Business 2013», Россия поднялась в 2013 г. по сравнению с 2012 г. в рейтинге предпринимательского климата в 185 странах со 118-го на 112-е место. До этого рейтинг нашей страны устойчиво ухудшался, и она опустилась с 78-го места в 2006 г. до 123-го - в 2011 г.11
В соответствии с оценками доклада улучшение ситуации у нас на начало 2014 г. наблюдалось в области разрешения споров, связанных с выполнением контрактов, где Россия уже находится в первой двадцатке и поднялась с 13-го на 11-е место. Наиболее же существенное улучшение относится к сфере налогообложения, где наша страна по условиям налогообложения переместилась со 105-го на 64-е место.
Вместе с тем процесс улучшения предпринимательского климата идет весьма сложно и иногда происходит по принципу «шаг вперед, два шага назад». Так, в последние годы ухудшился такой показатель предпринимательского климата, как доступность кредитов, по которому Россия переместилась с 97-го на 104-е место и, что особенно неприятно с точки зрения характеристики бизнес-среды, ухудшился показатель защиты инвесторов, по которому Россия переместилась со 114-го на 117-е место. Наихудшее положение дел наблюдается в доступе предприятий к электроэнергии - 184-е место, в получении разрешений на строительство - 178-е место12. Таким образом, несмотря на позитивные моменты, необходимо констатировать, что предпринимательский климат в России по-прежнему в целом остается неблагоприятным.
Что касается амбициозных планов к 2018 г. передвинуться в мировых рейтингах предпринимательского климата со 120-го на 20-е место и потеснить на этом месте ФРГ, то и их достижение выглядит маловероятным, прежде всего из-за нежелания власти относиться к бизнесу как к равноправному партнеру, а также противодействия со стороны коррумпированной бюрократии, пытающейся создавать все новые и новые барьеры на пути бизнеса с целью извлечения административной ренты.
Необходимо признать, что власть осознает опасность зашкаливающей коррупции для развития страны, и предпринимает определенные усилия по борьбе с ней. Эти усилия отслеживаются в докладах международного движения по противодействию коррупции «Трансперенси Интернейшнл» («Transparency International»). Согласно индексу, отражающему уровень кор-
11. Ведение бизнеса в Российской Федерации. — http://www.russian.doingbusiness. org>
12. Там же.
рупции в государственном секторе различных стран, в 2001 г. Россия находилась на 79-м месте, в 2005 - на 125-м, в 2007 - на 143-м, в 2009 - на 146-м, в 2010 г. - на 154-м, а в 2014 г. - на 127-м. Таким образом, за последние
Т7 13
четыре года наша страна улучшила свои позиции на 27 пунктов .
В сфере социальных отношений власть несет основную ответственность за бесконфликтное развитие общества, обеспечиваемого за счет нахождения баланса интересов различных социальных страт. Кроме этого, используя инструменты социальной политики, власть должна бороться с нищетой и бедностью, создавать условия для развития стабилизатора общества - среднего класса, не допускать чрезмерного разрыва между богатыми и бедными. Ответственная власть обязана также содействовать сглаживанию социальных конфликтов, включая межнациональные и межконфессиональные, быть мотором процесса формирования социальной солидарности и социальной консолидации всех страт общества вокруг неких общенациональных идей и ценностей [см.: 3; 7].
Преуспела ли в этом российская власть? Безусловно, нет. По-прежнему в богатейшей ресурсами стране мира большинство населения (примерно 90%) по международным стандартам относится к стратам нищих и бедных, средний класс составляет менее 10%, а разрыв в благосостоянии между богатыми и бедными бьет все рекорды. Приведу только один пример. Так, оплата труда главы компании Роснефть (напомню, что это государственная компания) составила в 2013 г. 50 млн долл., а минимальная годовая оплата бюджетника в этом же году - примерно 2040 долл., или в 24 510 раз меньше14. Едва ли государство, допускающее такие разрывы в оплате труда между госслужащими, может называть себя социальным.
Как свидетельствует мировой исторический опыт и опыт наших ближайших соседей, недовольство низким уровнем социальной ответственности власти проявляется в массовых протестах, что мы уже пережили в России, в бунтах и революциях, что мы могли наблюдать в ряде постсоветских стран, где была свергнута безответственная коррумпированная власть и где отсутствовали или не работали механизмы цивилизованного разрешения противоречий между властью и обществом. Очевидно, что если ответственность российской власти в вопросах социальной политики в ближайшее время качественным образом не изменится, то возникают реальные риски того, что социальные потрясения, имевшие место в Грузии, Украине, Киргизии, могут быть и в нашей стране.
13. Рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции. — http://www.gtmarket. ги>Рейтинги>... -perceptions-index/info
14. Forbes: Годовой доход Сечина вырос до $50 млн — http://www.pronedra.ru> Нефть >2013/11/21/sechin-forbes
В то же время за сохранение социального мира и социальной устойчивости несут ответственность не только государство, но все социальные субъекты, т.е. в данном вопросе ответственность является солидарной. Так, социально ответственный бизнес не должен осуществлять политику, порождающую массовое общественное недовольство (грубо нарушать трудовое законодательство, выпускать опасную для граждан продукцию, нарушать экологические нормы).
На сегодняшний день более или менее ответственно выглядит демографическая политика российской власти. Во всяком случае, в ней явно проявляется ее озабоченность положением дел в этой сфере и стремление как-то его улучшить. И, благодаря в том числе усилиям власти, в 2009 г. было остановлено сокращение численности населения в России и начался ее рост. Если в 2009 г. численность россиян составляла 141,9 млн человек, то в 2014 г. -143,7 млн человек (без населения Крыма), т.е. рост населения за эти годы составил 1,8 млн человек15. Подобное произошло благодаря увеличению рождаемости, в том числе и за счет ее материального стимулирования, снижению смертности, некоторому сокращению эмиграции и возвращению соотечественников в Россию. Таким образом, появились отдаленные перспективы выхода страны из демографической ямы.
В сфере политических отношений власть далеко не всегда осуществляет ответственную политику. В России до сих пор нет реальной политической конкуренции. Партии, представленные в Думе, не отражают всего спектра интересов достаточно сложного российского общества, а стало быть, значительная его часть лишена каналов выражения собственных предпочтений.
Очевидны слабая эффективность и слабая ответственность всех ветвей российской власти: парламента, правительства и судебной системы. Парламент, являющий собой собрание посредственностей, выступающих по отношению к исполнительной власти в роли «йес-мена» (yes-man), часто осуществляет бурную псевдозаконодательную деятельность, безответственно штампуя сырые и противоречащие друг другу законы, а также антигуманные законы типа закона «Димы Яковлева» или безграмотного закона о «реабилитации фашизма». При этом наши парламентарии, как правило, идут по простейшему пути запретов, ограничений и ужесточения наказаний.
Что касается исполнительной власти то, как уже говорилось, за почти четверть века ей так и не удалось довести до конца ни одну реформу и достигнуть запланированных результатов. Все реформы, которые пыталась осуществить исполнительная власть (муниципальная, бюджетная, реформа
15. Статистика изменения численности населения России. — http://www.sibac.info> 13785
ЖКХ, МВД, реформы в сфере образования и здравоохранения, военная и др.), либо бесславно провалились, либо, в лучшем случае, остановились на полпути, а в худшем - привели к результатам, противоположным задуманным.
Ну а судебная власть страны оценивается всеми здравомыслящими людьми в России как в высшей степени коррумпированная и полностью зависимая от исполнительной власти. Российский суд может посадить по наспех сфабрикованному делу в тюрьму невиновного, оправдать виновного, развалить любое дело, назначить жесткое наказание за небольшой проступок и минимальное - матерому преступнику и т.д.
В сфере взаимоотношений с отдельными гражданами государство является основным ответственным за неукоснительное соблюдение прав и свобод человека, гарантированных конституцией. Так, социально ответственное государство должно не только регулировать экономические отношения и контролировать соблюдение государственным и частным бизнесом законодательства в сфере трудовых отношений, но и способствовать адаптации населения к структурной перестройке и кризисам рыночной экономики в виде предоставления им материальной помощи, обучения и переподготовки, а также способствовать минимизации негативных социальных последствий переходного периода развития российского общества от административно-командной к рыночной экономике. Повторим: в решении таких вопросов власть разделяет ответственность с представителями бизнеса.
Государство несет основную ответственность и в вопросах образования и здравоохранения граждан, создавая условия для их физического здоровья и наращивания их человеческого капитала в форме навыков, знаний и профессиональных компетенций. Важнейшей функцией власти является стремление к созданию возможно равных условий для социального старта граждан вне зависимости от уровня их благосостояния, национальности, цвета кожи, вероисповедания, места проживания и т.д.
Анализ этой сферы ответственности российской власти показывает, что и в этих важнейших вопросах она далеко не всегда на высоте. Более или менее ответственную деятельность власти по защите прав граждан можно отметить лишь в отдельных сегментах сферы производства. Здесь федеральные и региональные власти следят за своевременностью оплаты труда (фактов задержек зарплат в масштабах страны относительно немного), с определенным успехом борются с производственным травматизмом. Однако скажем, право трудящихся на забастовку, гарантированное законодательно, будучи со всех сторон обложенным различными условиями, на практике осуществить практически невозможно.
Хуже всего обстоит дело с гарантированием политических прав и свобод личности в России. Будучи гарантированными де-юре, их осуществление на практике связано с большими рисками. Человек, находящийся в реальной
оппозиции к власти, может подвергаться преследованию, быть отчисленным из университета, уволенным с работы, и даже посаженным по ложному обвинению в тюрьму. Сегодня можно говорить о том, что при формальном наличии всех демократических атрибутов в России существует в значительной мере отчуждение граждан от участия в управлении государством.
Трудно переоценить роль и ответственность власти в вопросах охраны окружающей среды, заключающуюся в создании системы законодательных, материальных и моральных стимулов для сохранения флоры и фауны, внедрения ресурсосберегающих технологий, работы по утилизации отходов и т.д. Охрана окружающей среды является той сферой, в которой солидарную ответственность несут власть, бизнес и общество. К сожалению, и здесь деятельность российской власти не может быть оценена как полностью ответственная [2]
Завершая все сказанное выше, приходится признать, что ответственность власти за положение дел во всех сферах общественной жизни может быть полностью воплощена только в обществах с развитой демократией, в которых существует контроль общества за властью, подотчетность власти перед демократическими институтами и другие механизмы удержания власти от безответственных решений и легитимной смены ее в случае необходимости.
Перед кем и в какой форме ответственна власть?
Важнейшим вопросом о социальной ответственности власти является вопрос о том, перед кем она несет ответственность.
В демократических обществах власть несет ответственность перед теми, кто ей дал властные полномочия. Безусловно, это прежде всего избиратели. Именно они в конечном итоге решают вопрос о том, насколько власть была ответственна в своей политике и насколько эффективно она исполняла свои властные функции. И в зависимости от того, как социум оценивает степень ответственности или безответственности власти в принятии и осуществлении тех или иных решений, общество, либо с помощью демократической процедуры выборов продлевает полномочия той или иной партии, того или иного президента, либо, недовольное итогами их работы, передает управленческие функции другим партиям, другим президентам, другим губернаторам и т.д.
В условиях, когда носители властных функций не избираются, а назначаются, назначенцы несут ответственность прежде всего перед теми, кто их назначил. Как известно, функциями назначать обладают президенты, главы правительств, парламенты, министры, губернаторы и т.д. В случаях назначения социальная ответственность назначенцев перед гражданами, особенно в условиях авторитарных режимов, приобретает вторичный и опосредованный характер. По сути, как свидетельствует практика России, назначенцы могут
игнорировать интересы и мнение о них граждан, полностью сосредоточившись на исполнении решений и указаний институтов их назначивших. Технологии снятия назначенца с должности обществом достаточно затруднены и их отстранение может быть осуществлено лишь под жестким длительным прессингом СМИ и общественности. И если, например, президент, назначивший неэффективных либо коррумпированных министров, в демократических странах может быть не избран на следующий срок, а политическая партия, получившая большинство на выборах и сформировавшая безответственное или малоэффективное правительство, может лишиться на следующих выборах поддержки избирателей, то в России ответственность за безответственное поведение назначенцев, правящая партия, правительство, должностные лица, осуществившие ошибочное назначение, по сути дела не несут и даже не приносят по этому поводу извинений общественности. Вообще в странах с неразвитой демократией или авторитарных, уже не говоря о тоталитарных режимах, технологии ответственности власти могут быть сильно деформированы.
Далее необходимо констатировать, что ответственность власти в России имеет несколько уровней. Первый уровень - это ответственность перед теми слоями общества, которые являются социальной опорой власти. В современной России - это прежде всего силовики и бюрократия. К ним также примыкает значительная часть сервильной интеллигенции, которая банально покупается властью и участвует в лохонизации российских граждан. По большому счету именно в интересах этих социальных страт осуществляется внешняя и внутренняя политика, хотя в отдельных случаях, в условиях авторитарного государства, политика может осуществляться в интересах узкого круга высших руководителей страны или даже одного человека - главы государства.
На втором уровне находится электоральная опора власти, интересы которой власть учитывает, принимая те или иные решения. В российском обществе ее представляет большая, конформистская часть населения, имеющая скромные потребности и живущая по принципу: «Выпивка есть, закуска есть, крыша над головой есть, войны, слава Богу, нет, значит власть нормальная». Интересы этой части населения власть учитывает, но уже по остаточному принципу.
И наконец, третий уровень находится на периферии интересов власти, поскольку на нем сосредоточены все оппозиционные слои общества. Их интересы учитываются лишь тогда, когда их протестные акции начинают угрожать самой власти. И тогда власть демонстрирует некую гибкость, кидая несколько демократических костей оппозиции.
Впрочем, авторитарная власть может до поры до времени игнорировать интересы оппозиции и загонять протестные настроения в подполье, подвер-
гая преследованию ее лидеров. Пытаясь ослабить оппозицию, российская власть использует и пряник, и кнут. С одной стороны, она идет на определенные уступки оппозиции, более того - стремится интегрировать ее наиболее популярных лидеров во властное пространство, а с другой - пытается непримиримых лидеров оппозиции типа Навального, Немцова, Илларионова под разными предлогами представить общественности в виде «пятой колонны», «национал-предателей», а потом либо посадить по сфабрикованным делам в тюрьму, либо вытеснить из страны.
Среди мер ответственности за решения власти в мировой практике присутствует ответственность перед законом в уголовной или административной форме. И в истории человечества есть немало примеров, когда представители власти, включая первых лиц, подвергались уголовной ответственности и даже лишались жизни за те или иные преступные решения и поступки. В Германии, Израиле, Италии, Южной Корее, Египте за преступления подвергались суду и попадали в тюрьмы первые лица государства. И в обществах, где существует всеобщее равенство перед законом, это обычная практика.
Современная Россия в этом смысле среди европейских стран является исключением. В нашей стране, где нет независимости судов, где продолжает существовать «позвоночное» право и элита ощущает свою безнаказанность, находясь по сути дела над законом, крайне мало примеров уголовной ответственности за безответственные, а то и преступные решения и поступки представителей верхних эшелонов власти. Типичным примером в этом плане является история с бывшим министром обороны А. Сердюковым, который, несмотря на многие нарушения, принесшие государству значительный материальный ущерб, полностью амнистирован и получил высокую должность, хотя многие его решения в период работы в МО, по оценке серьезных экспертов, подпадают под статьи уголовного кодекса.
Особенность современной российской власти заключается в том, что она действительно «своих не сдает». И в этом она серьезно отличается от власти времен СССР. Вспомним, как во времена Сталина советские бюрократы, чтобы уцелеть самим, мирились с арестами своих коллег, друзей, жен и близких родственников, обрекая их либо на смерть, либо на лагерную жизнь. В советской истории сохранились лишь единичные случаи, когда кто-то за кого-то имел мужество заступиться.
После смерти Сталина ситуация стала постепенно меняться, и бюрократия начала консолидироваться и формировать структуры круговой поруки, которые до развала СССР так до конца и не были сформированы.
Но то, что не удалось сделать властвовавшим элитам за более чем 70 лет Советской власти, удалось сделать за два десятилетия правящей верхушке в постсоветской России. Более того, сегодняшние правящие элиты России не только не несут серьезной ответственности перед обществом, но и перед 100
высшими руководителями страны. Дело в том, что российской постсоветской бюрократии не только удалось добиться эмансипации от общества, что было характерно для чиновничества в разные периоды истории; она не несет в должной мере ответственности даже перед высшими руководителями страны.
Эта относительная эмансипированность от высшей власти связана с тем, что все российские властвующие элиты находятся в одной коррупционной лодке, связаны прочными деловыми, родственными и неформальными дружескими связями, владеют значимой информацией друг о друге, включая компромат, а посему не заинтересованы в громких скандалах, разоблачениях, выносе криминального сора из правящей избы и т.д.
Кроме того, современные властвующие элиты охраняют свои интересы и обеспечивают себе безнаказанность с помощью находящихся в их рядах прокуроров, адвокатов и судей. Такая система круговой поруки сводит к возможному минимуму ответственность даже за уголовные преступления. Обычной мерой наказания для нарушающих закон чиновников, если это стало достоянием общественности, является перемещение с одной должности на другую и как высшая мера - увольнение с государственной службы с сохранением всего наворованного.
Разумеется, автор этой статьи отдает себе отчет в том, что мелких коррупционеров-чиновников могут привлечь к ответственности. Однако и здесь во многих случаях до реального наказания не доходит, ибо дела разваливают в судах, чиновникам дают условные сроки, заменяют тюремное заключение на штрафы, и т.д. В России, даже в том случае, когда правосудие иностранного государства находит российского чиновника за границей и он подвергается тюремному заключению, его возвращают на родину и освобождают от ответственности. Так, было, например, с российским министром атомной энергетики Е. Адамовым, который был арестован в Швейцарии по обвинению в расхищении средств, выделенных американцами на поддержания безопасности ядерных объектов в России. Наши власти долго добивались его экстрадиции, а, добившись, незамедлительно выпустили на свободу16.
Безответственность представителей российской власти связана и с тем, что в условиях тотальной бюрократизации государства, дублирования одних функций несколькими структурами и размазывания ответственности по нескольким государственным учреждениям возникает ситуация коллективной безответственности и иногда действительно крайне трудно найти виновного того или иного безответственного решения.
16. Перекрест В. За что освободили Евгения Адамова? // Известия. — 25.06.2006; Бывшему главе Минатома, осужденному за коррупцию, реальный срок заменили на условный // Комсомольская правда. — 18.04.2008.
Наряду с уголовной ответственностью, представители власти могут подвергаться административной ответственности за действия, наносящие ущерб обществу. Такая форма ответственности также широко распространена в цивилизованном мире. Ежегодно в разных странах за малейшие нарушения этических норм (использовал несколько сотен евро государственных средств на личные цели, списал несколько абзацев в диссертации, изменил жене и т.д.) лишаются своих постов сотни высокопоставленных чиновников.
Практика привлечения к административной ответственности чиновников в России также существует, хотя имеет опять-таки национальную специфику. Эта специфика заключается в том, что чиновники, как правило, привлекаются к административной ответственности и лишаются своих постов не за безответственность и ошибки в своей работе, а в результате различного рода интриг, латентной борьбы за влияние представителей различных федеральных и региональных элит. Но главной причиной потери должности является отсутствие лояльности одних чиновников по отношению к другим, находящимся на более высоких ступенях бюрократической иерархии. Так, увольнение Ю. Лужкова с поста мэра Москвы произошло не за возможную коррупцию и незаконное обогащение (эти факты даже не расследовались), а за излишнюю самостоятельность и недостаточную лояльность к руководителям страны. Сама формулировка увольнения «за утрату доверия» наталкивает на мысль о некоем субъективном поводе отстранения от должности.
Политическая ответственность власти является атрибутом, имманентно присущим любому демократическому социуму. В России механизм политической ответственности власти перед обществом опять-таки де-юре существует и в какой-то форме реализуется на практике. Однако в последнее десятилетие власть в стране захватила партия «Единая Россия», которая всеми правдами и неправдами (используя административный и пропагандистский ресурс, фальсифицируя результаты выборов) удерживается у власти, сдерживая конъюнктурными и непродуманными решениями развитие страны.
Не может не волновать власть и прежде всего высших руководителей той или иной страны вопрос о том, как они будут выглядеть в историческом контексте. Во власть идут люди амбициозные и, конечно, для них чрезвычайно важно, как их деятельность будет оценена историей и потомками. Причем историческая оценка деяний той или иной власти является архисложной и, нередко, неоднозначной. Рассмотрим несколько последних примеров такой неоднозначной оценки решений власти. Так, Олимпийские игры в Сочи, которые, безусловно, войдут в историю мирового спорта, были реальным и зрелищным праздником. Кроме того, игры способствовали развитию сочинского кластера, его инфраструктуры, модернизации курорта, и все это, безусловно, позитивные последствия Олимпиады. Однако есть и другая ее сторона. Так, многим экспертам представляется, что может быть власть поступила бы бо-102
лее ответственно, если бы использовала огромные средства, потраченные на Олимпиаду, на ликвидацию ветхого жилья, строительство детских садов, улучшение образования и медицинского обслуживания17.
Еще более сложной и неоднозначной с точки зрения оценки ответственности или безответственности власти, по мнению автора, является ее решение о присоединении к России Крыма. С одной стороны, следует признать, что присоединение Крыма есть восстановление некоей исторической справедливости и оно, безусловно, соответствует желаниям и чаяниям большинства населения полуострова. С другой стороны, люди, исповедующие либеральные ценности, уверены, что это присоединение осуществлялось с грубыми нарушениями ряда договоров как между Россией и Украиной, так и международных соглашений, и, в частности, Будапештского соглашения 1994 г., в котором США, Великобритания и Россия гарантировали Украине территориальную целостность в обмен на ее безъядерный статус.
Далее, необходимо всесторонне оценить последствия этого решения собственно для России. Очевидно, что международная изоляция и санкции весьма негативно повлияют на экономику и общество. Уже понятно, что замедление роста ВВП, падение индексов российских бирж, раскручивание инфляции, сокращение инвестиций в немалой степени детерминированы последствиями присоединения, что нанесет ощутимый удар по нашей и без того нездоровой экономике. Кроме того, приняв в свой состав Крым, Россия начинает нести огромные репутационные потери; она превратит соседний народ во врага с ущемленным национальным самолюбием, который теперь может устремиться в НАТО.
Возникает вопрос, является ли дальновидным стремление России помешать ряду постсоветских стран вступить в Евросоюз? Наверное, было бы более ответственно с точки зрения исторической перспективы не мешать всеми средствами интеграции Украины, Грузии, Молдавии в Евросоюз и евроатлан-тические структуры, а возглавить этот процесс, стать лидером в этом движении, ибо интеграция с передовыми странами принесет современные технологии, стимулирующую конкуренцию, улучшит качество государственного менеджмента, побудит развивать действительную, а не фиктивную демократию, вынудит более решительно бороться с коррупцией.
Конечно, анализ и оценка текущих крупных решений власти с точки зрения их ответственности или безответственности являются весьма сложными, поскольку далеко не всегда сразу видны их положительные или отрицательные последствия. Очевидно только, что чем дальше в исторической
17. Бычков Е. Вместо Олимпиады в Сочи. — http:www.echo.msk.ru/blog/egorbyckov/ 1003726-ес^/; Что можно было бы сделать на деньги, потраченные на подготовку к Олимпиаде в Сочи. — http://www.yaidu.ru/sveta-nik/bad/14380/
ретроспективе видятся последствия того или иного решения власти, тем с большими основаниями можно дать ему оценку с точки зрения его социальных последствий. В истории не раз бывали ситуации, когда решения власти сразу после их осуществления воспринимались общественным мнением как способствующие прогрессу страны, а потом история меняла это восприятие с позитивного на негативное. Типичной в этом плане является оценка последствий таких судьбоносных событий, как Октябрьская революция или коллективизация. Можно найти и противоположные примеры, когда какие-то решения власти в первом приближении представлялись сомнительными, но потом они приводили к позитивным результатам. Из свежих примеров можно назвать создание по инициативе бывшего министра финансов А. Кудрина резервных фондов, наличие которых несколько смягчило кризис 2008 г.
Весьма актуальным для власти в современном мире является вопрос об ее ответственность перед будущими поколениями. Сегодня цивилизованные политики все чаще задумываются о том, какой они оставят свою страну следующим поколениям граждан, своим детям и внукам. Каков будет уровень ее социально-экономического развития? В какой демографической и экологической ситуации унаследуют страну потомки? В дружественном или враждебном внешнем окружении будет их страна через десять, 20, 30 лет? Не уверен, что все чиновники высшего ранга задумываются над этими вопросами. О невысоком уровне их ответственности перед будущими поколениями свидетельствует, например, все нарастающая продажа Россией не восполняемых (прежде всего энергетических) ресурсов или недостаточное внимание власти к острым экологическим проблемам.
Уже несколько десятилетий в передовых странах наблюдается позитивный тренд сближения политики и нравственности (подчеркну, что пока это только тренд, а не норма).) Этот вывод сделан на основе анализа поведения многих политиков демократических стран. Он подтверждается многочисленными фактами, когда, например, высокопоставленные чиновники, сделав ту или иную ошибку или взяв на себя ответственность за недостатки в той сфере, которой они руководили, добровольно уходили в отставку. Нередки случаи добровольной отставки даже при малейшем подозрении в неэтичном поведении не только в должностном плане, но и в личной жизни - и не только их самих, но и подчиненных. Так, например, в мае 2009 г. подал в отставку спикер нижней палаты британского парламента, Палаты общин, Майкл Мартин из-за скандала, связанного с нецелевым использованием депутатами бюджетных средств, хотя он в этом сам не участвовал. В марте 2011 г. ушел в отставку после обвинения в плагиате при написании докторской диссертации министр обороны ФРГ Карл-Теодор цу Гуттенберг; в апреле 2014 г. в связи
с крушением парома «Севол» подал в отставку премьер-министр Южной Кореи Чон Хон Вон18.
В России же морально-этическая ответственность у крупных чиновников практически отсутствует. Во всей новейшей истории страны можно найти лишь единичные случаи, когда высокопоставленный чиновник добровольно уходил в отставку (редким исключением был Б.Н. Ельцин, отказавшийся от президентской должности). И никакие провалы в работе не заставляют их добровольно покинуть теплые места, позволяющие им, кроме высоких зарплат и многочисленных привилегий, иметь еще административную ренту. Можно вспомнить министра внутренних дел Нургалиева, который, несмотря на все скандалы в его ведомстве, пытался до конца усидеть в своем кресле. Когда его, наконец, убрали, как слабого министра, ему предоставили почетную должность советника президента. Аналогичная судьба и у бывшего министра транспорта Левитина19. За годы его работы в правительстве в России произошло 16 крупных катастроф, в которых погиб 881 человек20. После череды авиационных и железнодорожных катастроф и очевидной неспособности решить хоть один мало-мальски серьезный вопрос функционирования транспорта, а также под сильным давлением общественности, СМИ и оппозиционных фракций в Госдуме, он, наконец, был переведен на должность советника премьер-министра.
Перечисление действий некомпетентных, безответственных министров можно продолжать и продолжать. Их объединяет то, что, прилюдно молясь в церкви, ни один из них не извинился перед гражданами и добровольно заявления об отставке не написал. Это происходит потому, что фильтры отбора на верх бюрократической пирамиды таковы, что туда практически не попадают люди, которые бы чувствовали свою морально-этическую ответственность перед народом, Богом за то, что они делают.
Анализ политики российской власти дает возможность сделать некоторые выводы относительно степени ее социальной ответственности. В качестве позитива можно отметить, что власти удалось решить важнейшую проблему сохранения целостности страны, хотя и здесь все было не очень гладко и прямолинейно понятый региональными элитами тезис Б. Ельцина «берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить» был однозначно
18. Депутатский скандал привел к отставке главы Палаты общин. — http://www.LangUst.ru>news/19_05_09.shtml; Яхонтов А. Белые нитки //Московский комсомолец. — 07.06.2014.
19. Владимир Колокольцев сменил Рашида Нургалиева. — http://www.izvestia.ru> news/524964
20. Главные катастрофы министра транспорта Левитина. — http://www.66.ru/ news/sociaty/1029 74/
безответственным и чуть не привел Россию к развалу. При этом необходимо помнить, что за сохранение единства страны пришлось заплатить высокую цену в десятки тысяч человеческих жизней, погибших во время борьбы с сепаратистами на Северном Кавказе.
Будь политика российской власти более ответственной, страна могла бы достичь в своем развитии гораздо большего, чем она достигла за прошедшие четверть века. В очередной раз можно говорить о многих упущенных возможностях и скромных результатах во всех сферах общественной жизни.
Пока власть не станет демократичной, транспарентной и на деле ответственной за свои решения и действия перед обществом, едва ли можно ожидать качественных изменений в России к лучшему. Консервация и усугубление многочисленных социально-экономических проблем, накопленных в новой России и полученных в наследство от СССР, к сожалению, не позволят ей в обозримой перспективе преодолеть отсталость и стать членом клуба высокоразвитых и процветающих стран. Одним словом, говоря языком бизнеса, российской власти для того чтобы страна успешно развивалась, надо перестать быть обществом с ограниченной ответственностью, а взять на себя всю полноту полагающейся ей ответственности перед обществом за все происходящее в стране, как это и принято в цивилизованном мире.
Литература
1. Васин Е.Н. Социальная ответственность государства в российском обществе: Социологический анализ. - Ростов-на-Дону, 2011. - 34 с.
2. Виттенберг Е.Я. Экологическая ответственность российского бизнеса // Россия и современный мир. - М., 2010. - № 2. - С. 31-49.
3. Виттенберг Е.Я. К вопросу об эффективности социальной политики российской власти // Россия и современный мир. - М., 2013. - № 4. - С. 6-31.
4. Лисанюк Е.Н. Ответственность государства и норма прав человека // Философия права и ответственность государства. Под ред. Дудника С.И., Осипова И.Д. - СПб.: Изд-во СПбГУ, 2012. - С. 224-241.
5. Серебрянников В.В. Ответственность власти // Представительная власть: Мониторинг, анализ, информация, 1996. - № 8 (15).
6. Сидорина Т.Ю. История и теория социальной политики. - М.: Издательский центр РГГУ, 2010. - 560 с.
7. Тихонова Н.Е. Социальная структура России: Теории и реальность. - М.: Новый хронограф: ИС РАН, 2014. - 408 с.
8. Храмцов А.Ф. Бюрократия и социальное государство. - М.: ИС РАН, 2010. - 244 с.
