CC BY
180
РОССИЯ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ:
ПРАВОВЫЕ ВЫЗОВЫ СОВРЕМЕННОЙ ИНТЕГРАЦИИ
БЕВЕЛИКОВА Нелли Михайловна, заведующая отделом восточноазиатских правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук 117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: foreign5@izak.ru
ПАВЛУШКИН Алексей Владимирович, заместитель заведующего отделом правового анализа и прогнозирования Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
117218, Россия, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: pavlex@lenta.ru
Статья посвящена правовому анализу развития интеграционных процессов в Центральной Азии, являющихся наиболее значимыми в настоящее время в силу меняющихся политических ориентиров России. Проводится правовой анализ становления отношений между Россией и государствами Центральной Азии, а также Китаем в рамках развития Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) с учетом результатов саммита в г. Уфе. Авторы рассматривают ШОС как многопрофильный диалоговый механизм, позволяющий эффективно реализовывать ряд совпадающих с интересами России геостратегических задач государств — членов ШОС в рамках расширяющегося центрально-азиатского геополитического пространства. Поскольку государства — члены ШОС включены в реализацию проекта Экономического пояса Шелкового пути, в статье анализируются документы, характеризующие как факторы успешности перспективной российской интеграционной стратегии, так и вызовы будущего их развития, с которыми сталкивается Российская Федерация.
Ключевые слова: Шанхайская организация сотрудничества, Экономический пояс Шелкового пути, Китай, Центральная Азия, интеграционное объединение, Стратегия России.
RUSSIA IN CENTRAL ASIA:
LEGAL ISSUES OF CURRENT INTEGRATION
N. M. BEVELIKOVA, head of the department of East-Asian legal researches of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, candidate of legal sciences 34, Bolshaya Cheremushkinskaya street, Moscow, Russia, 117218 E-mail: foreign5@izak.ru
A. V. PAVLUSHKIN, deputy head of the legal analysis and forecasting department Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, candidate of legal sciences 34, Bolshaya Cheremushkinskaya street, Moscow, Russia, 117218 E-mail: pavlex@lenta.ru
Presented article is devoted to legal analysis of the development of integration processes in Central Asia, which are the most important at the present time due to the changing political orientation of Russia. Legal analysis of the formation of relations between Russia and the Central Asian states and China in the framework of integration associations in the light of the SCO summit in the city of Ufa is conducted. The authors consider the SCO as a multi-interactive mechanism to effectively implement a number coinciding with the interests of the Russian geo-strategic tasks of SCO member states in the framework of expanding the Central Asian geopolitical space. Since the SCO member states are included in the project of the Economic Belt of the Silk Road, the article analyzes its documents describing the factors of success of promising Russian integration strategy as well as future challenges of development facing the Russian Federation.
Keywords: Shanghai Cooperation Organization, Economic Belt of the Silk Road China, Central Asia, integration association, Russia's strategy.
DOI: 10.12737/18190
Внешние границы государств Центрально-Азиатского региона по периметру границ с Китаем, Ираном и Афганистаном были проведены в период Российской империи и Советского Союза1.
1 Следует учитывать, что существуют различные крите-
рии отнесения государств и территорий к региону Централь-
ной Азии. Традиционно выделяются географический признак,
отсутствие выхода к океанам, этнический состав населения
В советское время в данном регионе выделялись два экономических района — Среднеазиатский и Казахстанский, объединяющих Узбекистан, Туркмению,
и др. В зависимости от таких критериев в состав Центральной Азии могут быть включены Монголия, Узбекистан, Туркменистан, Таджикистан, Кыргызстан, а также отдельные районы Казахстана, Китая, России и ряд иных государств (Афганистан, Индия, Иран, Пакистан).
Таджикистан, Киргизию и ввиду географических особенностей Казахстан. В 1992 г. на встрече лидеров государств Средней Азии и Казахстана было принято решение о переименовании всего региона в Центральную Азию2.
Следует иметь в виду, что взаимоотношения государств Центральной Азии в рамках широких интеграционных объединений (таких, как СНГ, Таможенный союз, ЕАЭС и др.) являются предметом данного исследования. Ниже рассмотрены только отдельные аспекты таких взаимоотношений.
В Центральной Азии распространяет свое влияние созданная в 2001 г. Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), в состав которой входят как четыре государства Центральной Азии — Казахстан, Киргизия, Узбекистан и Таджикистан, так и Россия и Китай3. Также в июле 2015 г. членом ШОС стала Индия. За 14 лет деятельности организации было проведено несколько саммитов ШОС, в том числе в г. Уфе, каждый из которых становился все более со-держательным4.
На фоне многочисленных конфликтов правовой путь развития ШОС привел его участников к формированию современной модели безопасности и взаимодействия государств в данном азиатском регионе в различных сферах правового регулирования. Отметим, что в рамках ШОС принято достаточно большое количество актов различной юридической силы. Наряду с основополагающими для всех членов этой организации актами также были подписаны документы политического и декларативного характера, а также акты, касающиеся внутренних и внешних взаимоотношений органов самой ШОС. Среди основных актов можно назвать декларации, которые принимались на прошедших саммитах ШОС. Также были приняты Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шан-
2 См.: Кушкумбаев С. К. Геополитические концепции ре-гионообразования Центральной Азии // Обеспечение безопасности и стабильности государств в контексте формирования международного имиджа Республики Казахстан. Ал-маты, 2010. С. 72.
3 См.: Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2015. С. 277—303.
4 Так, первый саммит ШОС прошел в июне 2001 г. в г. Шанхае, второй—в июне 2002 г. в г. Санкт-Петербурге, третий — в мае 2003 г. в г. Москве, четвертый—в июне 2004 г. в г. Ташкенте, пятый — в июле 2005 г. в г. Астане, шестой — в июне 2006 г. в г. Шанхае, седьмой — в августе 2007 г. в г. Бишкеке, восьмой — в августе 2008 г. в г. Душанбе, девятый — в июне 2009 г. в г. Екатеринбурге, десятый — в июне 2010 г. в г. Ташкенте, одиннадцатый — в июне 2011 г. в г. Астане, двенадцатый — в июне 2012 г. в г. Пекине, тринадцатый — в сентябре 2013 г. в г. Бишкеке, четырнадцатый — в сентябре 2014 г. в г. Душанбе, пятнадцатый — в июле 2015 г. в г. Уфе.
хай, 15 июня 2001 г.); Конвенция о привилегиях и иммунитетах Шанхайской организации сотрудничества (Ташкент, 17 июня 2004 г.); Конвенция Шанхайской организации сотрудничества против терроризма (Екатеринбург, 16 июня 2009 г.). Среди такой группы актов ШОС, как положения, можно отметить Положение о Секретариате Шанхайской организации сотрудничества (утвержденное решением глав государств — членов ШОС от 29 мая 2003 г.); Положение о статусе наблюдателя при Шанхайской организации сотрудничества (17 июня 2004 г.); Положение о статусе партнера по диалогу Шанхайской организации сотрудничества (28 августа 2008 г.). Вместе с тем меморандумы являются весьма малочисленной категорией рассматриваемых документов (например, Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом ШОС и Секретариатом ОДКБ5 от 5 октября 2007 г.). Кроме того, в рамках ШОС принимаются акты временного характера (например, Временная схема взаимоотношений Шанхайской организации сотрудничества с другими международными организациями и государствами)6.
Распространяя свое влияние в Центральной Азии, ШОС имеет существенный потенциал в плане решения стратегических задач России и Китая. Для России в соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N° 537, особое значение имеют укрепление политического потенциала ШОС, стимулирование в ее рамках практических шагов, способствующих укреплению взаимного доверия и партнерства в Центрально-Азиатском регионе. На современном этапе усилия России направлены на скорейшее преобразование ШОС в многопрофильный диалоговый механизм, позволяющий эффективно реализовывать ряд совпадающих с китайскими геостратегических задач в рамках расширяющегося центрально-азиатского геополитического пространства.
В свою очередь, для КНР, являющейся стратегическим партнером России, Центральная Азия стала приобретать большую важность по ряду причин. Во-первых, геополитическое положение этого региона способствует укреплению удобного плацдарма борьбы против международного терроризма. Убедительным в связи с этим может быть признано мнение Чжао Хуашена, полагающего, что сохранение Центральной Азии в качестве стабильного стратегического тыла Китая является важным аспектом глобальной стратегии и геополитики Пекина7.
5 Организация Договора о коллективной безопасности.
6 См.: Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития. С. 294.
7 См.: ЧжаоХуашен. Китай, Россия, США: интересы, по-
зиции, взаимоотношения в Центральной Азии // Централь-
ная Азия и Кавказ. 2004. № 5.
Во-вторых, Центральная Азия является регионом, в котором ряд иных держав стремится к расширению своего присутствия. В связи с этим укрепление правового статуса ШОС — это возможность для Китая и России объединить потенциалы с центральноазиат-скими государствами в целях сдерживания возможной экспансии со стороны других акторов со своими интересами в данном регионе.
В-третьих, это комплекс экономических факторов, среди которых наибольший интерес представляют запасы нефти и газа. Сырьевые ресурсы Центральной Азии, по мнению китайского исследователя Лю Цинцая, действительно крайне важны для увеличивающей обороты экономики Китая — они не только удовлетворят потребности этого государства, но и станут в некоторой степени гарантом энергетической безопасности страны8.
Следует отметить в связи с этим, что характер экономических отношений России со странами Центральной Азии свидетельствует об их неравномерности ввиду «сырьевой основы» и неустойчивости. В данных условиях ШОС не будет играть принципиально важной роли в экономике России без пересмотра подхода к реформированию экономики, т. е. формирования эффективного экономического блока на постсоветском пространстве, прежде всего со странами Центральной Азии9.
Одним из результатов интенсификации российско-китайского взаимодействия могут стать крупные инвестиционные проекты. В связи с этим реальна возможность постепенного формирования в этом регионе российско-китайского экономического взаимодействия, включая долговременные двусторонние договоренности по комплексному развитию таких региональных инвестиционных проектов.
С точки зрения центральноазиатских государств перспективы экономического развития ШОС детерминируются их заинтересованностью в получении инвестиций от Китая через данную организацию, т. е. использование ШОС для обеспечения притока дополнительных финансов для содействия укреплению национальных экономик и решения социальных задач.
Анализируя интересы Китая и России, следует отметить, что они могут приобрести характер соперничества, поскольку КНР все шире вступает в экономические сферы, которые занимала ранее Россия. Вместе с тем важно учитывать, что для России в Центральной Азии значительную проблему с геополитической, военной и экономической точек зре-
8 См.: Лю Цинцай. КНР: геополитическая среда и внешняя политика добрососедства // Проблемы Дальнего Востока. 2006. № 2. С. 32—34.
9 См.: Василенко В. И., Василенко В. В., Потеенко А. Г. Шанхайская организация сотрудничества в региональной системе безопасности (политико-правовой аспект). М., 2014. С. 81.
ния представляют постоянные противоречия между самими центральноазиатскими государствами10. Противоречия между государствами Центральной Азии порождены не только межгосударственными проблемами (например, конкуренцией между Узбекистаном и Казахстаном, стремлением Кыргызстана и Таджикистана ослабить растущее влияние на них Узбекистана и др.), но и столкновением мнений по перспективам ШОС. Следует обратить внимание на широту мнений, возникающих в дискуссиях в Казахстане и Узбекистане и отражающих не только разные подходы тех или иных экспертов, но и столкновение мнений в правящих кругах по вызовам развития ШОС11. По справедливым утверждениям экспертов, соответствующие оценки связаны с опасениями правящих элит Казахстана, Узбекистана, Кыргызстана и Таджикистана оказаться в ШОС «младшими братьями», зависимыми от Китая и России12.
В связи с этим требует анализа скрытый аспект — выявляемые противоречия внутри ШОС между Китаем и Россией, которые могут быть использованы странами Центральной Азии. Правовой анализ принятых в ШОС документов показывает, что КНР изначально была заинтересована в использовании ШОС в качестве инструмента экономического проникновения в регион, поэтому с учетом существенного отставания от России в военных и культурных связях со странами региона Пекин, по справедливому мнению Е. Мадиева, противится превращению ШОС в военно-политический блок13. Ориентация ШОС на военно-политическое направление действительно ведет к усилению позиций России в этой организации. Возможно, именно поэтому усиление влияния Китая в ШОС происходит за счет его быстрого продвижения на передовые позиции в сфере экономики.
Несмотря на это, стратегическое сотрудничество в данном регионе Китая и России, как представляется, не может не перевешивать фактора потенциального российско-китайского соперничества из-за того, что Россия сохраняет свое политическое и воен-
10 См.: Балакин В. И. Геополитическая подоплека российско-китайского инвестиционного взаимодействия в Центральной Азии // Проблемы Дальнего Востока. 2013. № 1. С. 28.
11 См.: Ашимбаев М. Ситуация в ЦА после 11 сентября 2001 года и развитие ШОС // Ситуация в Центральной Азии и ШОС: сб. матер. конф. Шанхай, 2003. С. 237; Толипов Ф. Ф. Организация центральноазиатского сотрудничества в ШОС. Ситуация в Центральной Азии и ШОС: сб. матер. конф. Шанхай, 2003. С. 289.
12 См.: Лузянин С. Г. ШОС накануне Пекинского саммита и проблемы безопасности в Центральной Азии // Шанхайская организация сотрудничества: взаимодействие во имя развития. М., 2006. С. 11.
13 См.: МадиевЕ. Перспективы ШОС: взгляд из Централь-
ной Азии. URL: http://www.easttime.ra/reganaHtic/1/146.html.
ное влияние в Центральной Азии, а Китай расширяет свое экономическое присутствие в данном регионе.
Участие центральноазиатских стран в ШОС определяется их не всегда совпадающими интересами, поскольку у каждого из государств собственное представление о правовом и политическом развитии. Очевидно, что, пока государства — члены ШОС имеют собственные лишь экономические интересы, препятствующие их плотной привязке к организации, ШОС стратегически не сможет развиться в мощное международное объединение, сравнимое, например, с Евросоюзом, даже превосходя его по численности населения, территории и природным ресурсам.
С учетом того, что в Центральной Азии идет процесс формирования новой интеграционной модели, выделяется следующее: Россия входит в число стран, определяющих стратегию развития региона. С усилением этого влияния происходит формирование межгосударственных региональных группировок, например Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которая приобрела ярко выраженный центральноазиатский характер (из семи ее членов четыре расположены в Центральной Азии) и характер многосторонней организации. Ряд проблемных моментов имеет место в сотрудничестве не только по линии, например, ОДКБ и НАТО, но и по линии ОДКБ и ШОС. ОДКБ и ШОС с перекрещивающимся членством вызывают потребность в постоянной гармонизации политики и права (в 2007 г. в Душанбе был подписан меморандум о сотрудничестве двух указанных организаций), поскольку существуют противоречия между базовыми задачами ОДКБ (интеграция части постсоветского пространства вокруг России) и ШОС (эффективное взаимодействие России и стран Центральной Азии с Китаем). По справедливому мнению отдельных ученых, эти проекты не всегда внутренне согласованы, хотя между ними и наблюдаются определенные точки соприкосновения14.
Как видно, внутри постсоветского пространства оформились контуры ряда интеграционных объединений: экономического — вокруг России (ЕАЭС), военно-политического — вокруг России (ОДКБ) и военно-экономического — вокруг России и Китая (ШОС).
Что касается приоритетного развития экономической составляющей ШОС с 2005 г., за что выступает Китай, то элементы ее институционализации появились в рамках организации с создания Делового совета и Межбанковского объединения ШОС. Как следствие, начиная с 2006 г. Китай внес ряд предложений по стимулированию экономического сотрудничества в рамках ШОС, в частности по созданию зоны свободной торговли стран ШОС. В связи с этим была принята рабочая программа, рассчитанная до
14 См.: КазанцевА. А. «Большая игра» с неизвестными правилами: мировая политика и Центральная Азия. М., 2008. С. 215.
2020 г., по созданию благоприятных условий для передвижения товаров, капитала и людей. Необходимо отметить, что международная экономическая интеграция может рассматриваться как процесс сближения и сращивания национальных хозяйственных систем, при котором происходит интернационализация хозяйственной жизни стран15. Такие инициативы Китая не нашли поддержки со стороны остальных членов ШОС, что неизбежно привело к повышению для КНР значения двусторонних экономических связей.
Для российской стратегии значение двустороннего хозяйственного и промышленного сотрудничества со странами—членами ШОС немаловажно. Несмотря на то что за постсоветский период Российской Федерацией и странами Центральной Азии сформирована достаточно солидная нормативно-правовая база, которая регламентирует практически все аспекты многостороннего и двустороннего сотрудничества, ее практическая реализация продолжает зависеть от уровня взаимного доверия. Поэтому отношения России и каждого государства Центрально-Азиатского региона и строятся в основном на двусторонней основе.
Значительную роль во взаимоотношениях цен-тральноазиатских государств имеют двусторонние договоры. К настоящему времени Российская Федерация заключила большое число таких договоров в различных сферах. В наименованиях некоторых из них прямо говорится о необходимости интеграции Российской Федерации и соответствующих государств (например, Договор об углублении экономической интеграции между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан (подписан в г. Москве 2 марта 1994 г.); Договор о дальнейшем углублении экономического сотрудничества и интеграции Российской Федерации и Республики Казахстан (подписан в г. Москве 28 марта 1994 г.).
Особое значение имеют договоры о дружбе, сотрудничестве и партнерстве, союзничестве. При этом следует отметить, что такие документы, принятые спустя небольшой срок после распада СССР, имели во многом сходные структуры и содержание. Это, например, Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи» (подписан в г. Москве 25 мая 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «Об основах межгосударственных отношений, дружбе и сотрудничестве» (подписан в г. Москве 30 мая 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Кыргызстан «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи» (подписан в г. Москве 10 июня 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном
15 См.: ПетрунинаЖ. В. Китай в интеграционных процессах в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Современный Китай и его окружение / отв. ред. Д. В. Кузнецов, Д. В. Буяров. М., 2014. С. 119.
«О дружбе и сотрудничестве» (подписан в г. Москве 31 июля 1992 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан «О дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи» (подписан в г. Москве 25 мая 1993 г.). Однако эти договоры носили во многом декларативный характер и имели много отсылок к двусторонним актам, которые были приняты значительно позже.
Более конкретными и содержательными стали двусторонние договоры, которые были подписаны на рубеже веков и в последние годы. К их числу можно отнести: Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан «О союзническом взаимодействии, ориентированном в XXI век» (подписан в г. Москве 16 апреля 1999 г.); Договор между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой «О добрососедстве, дружбе и сотрудничестве» (подписан в г. Москве 16 июля 2001 г.); Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном «О дружбе и сотрудничестве» (подписан в г. Ашхабаде 23 апреля 2002 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «О стратегическом партнерстве» (подписан в г. Ташкенте 16 июня 2004 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «О союзнических отношениях» (подписан в г. Москве 14 ноября 2005 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О добрососедстве и союзничестве в XXI веке» (подписан в г. Екатеринбурге 11 ноября 2013 г.).
С учетом того, что важной составляющей интеграционных процессов в Центральной Азии является военное и военно-техническое сотрудничество, в качестве правового закрепления такого сотрудничества можно указать Договор между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой «О сотрудничестве в военной области» (подписан в г. Москве 5 июля 1993 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве в военной области (подписан в г. Москве 25 мая 1993 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан «О статусе и условиях пребывания российской военной базы на территории Республики Таджикистан» (подписан в г. Москве 16 апреля 1999 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «О сотрудничестве в военной области» (подписан в г. Москве 2 марта 1994 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «О дальнейшем углублении всестороннего сотрудничества в военной и военно-технической областях» (подписан в г. Ташкенте 11 декабря 1999 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О военном сотрудничестве» (подписан в г. Москве 28 марта 1994 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О военно-техническом сотрудничестве» (подписан в г. Москве 24 декабря 2013 г.).
Для государств, имеющих общую государственную границу, особое значение приобретают вопросы ее правовой регламентации. В этой связи стоит упомянуть Договор между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан «О сотрудничестве по пограничным вопросам» (подписан в г. Москве 4 мая 2001 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам (подписан в г. Астане 9 января 2004 г.); Договор между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О российско-казахстанской государственной границе» (подписан в г. Москве 18 января 2005 г.).
При этом одним из важнейших становится приграничное сотрудничество. Однако для Российской Федерации характерно отсутствие необходимого законодательного регулирования как собственно приграничного сотрудничества, так и вопросов, связанных с особенностями осуществления местного самоуправления на приграничных территориях16. Законодательство в сфере приграничного сотрудничества, на наш взгляд, представляет собой комплексную отрасль законодательства, которая включает в себя нормы различных отраслей законодательства. Часть из них, например гражданское законодательство, в силу ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения Российской Федерации, другая часть, как, например, налоговое, бюджетное законодательство, в соответствии со ст. 72 Конституции является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, анализ федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере приграничного сотрудничества позволяет выявить полномочия органов государственной власти субъектов РФ в указанной сфере.
В связи с этим прежде всего следует указать Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», федеральные законы от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и ряд иных. Однако отдельные положения, которые содержатся в этих законодательных актах, как представ-
16 См.: БевеликоваН. М., Павлушкин А. В. Правовые аспек-
ты приграничного сотрудничества с Китаем // Журнал зару-
бежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 5. С. 40—59.
ляется, не учитывают всех особенностей деятельности приграничных субъектов РФ.
Следует отметить, что основы необходимой правовой базы в указанной сфере в определенной степени были созданы Концепцией приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. № 196-р. Согласно данной Концепции под приграничным сотрудничеством понимаются согласованные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, направленные на укрепление взаимодействия Российской Федерации и сопредельных государств в решении вопросов устойчивого развития приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, повышения благосостояния населения приграничных территорий Российской Федерации и сопредельных государств, укрепления дружбы и добрососедства с этими государствами. Однако серьезную обеспокоенность вызывает отсутствие правового механизма реализации указанной Концепции. Это неоднократно отмечалось как высшими органами государственной власти (например, Советом Федерации Федерального Собрания РФ), так и исследователями проблем приграничного сотрудничества17.
Вместе с тем следует отметить нарастающую тенденцию заключения ряда соглашений с участием российских и зарубежных государственных органов и органов местного самоуправления в рамках соответствующего приграничного сотрудничества. Так, были заключены межрегиональные соглашения между правительствами и администрациями Алтайского края и Синьцзян-Уйгурского автономного района, Приморского края и провинции Цзилинь, Амурской области и города Шанхай с целью создания совместных рабочих организаций, установления прямого экономического взаимодействия и расширения сотруд-ничества18. Следовательно, в условиях региональной интеграции особое значение приобретают не столько такие факторы, как геополитическое положение государства и протяженность его государственных границ, сколько правовые возможности для развития сотрудничества.
Примеры приграничного сотрудничества свидетельствуют о множественности и разноуровневости субъектов публичного договора в рамках приграничного сотрудничества. Участие в соглашениях позволяет решать приграничные проблемы даже на уровне муниципальных образований, создает старто-
17 См.: АбухбаИ. Л. Приграничное сотрудничество как фактор развития муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 4.
18 См.: Современный Китай: социально-экономическое развитие, национальная политика, этнопсихология / отв. ред. Д. В. Буяров. М., 2011. С. 61.
вую площадку для сотрудничества в экономической, культурной, социальной, экологической и иных сферах. Одним из примеров приграничного сотрудничества, выделившегося в отдельное направление, является взаимодействие в рамках Международного координационного совета «Наш общий дом — Алтай». Созданный в 2003 г. на основе европейского опыта приграничного сотрудничества Совет объединяет шесть приграничных регионов четырех стран — Алтайский край и Республику Алтай Российской Федерации, Восточно-Казахстанскую область Республики Казахстан, Баян-Ульгийский и Ховдский аймаки Республики Монголия и Синьцзян-Уйгурский автономный район Китайской Народной Республики. Деятельность Совета направлена на развитие трансграничного сотрудничества сопредельных регионов России, Казахстана, Монголии и Китая в различных сферах: торгово-экономической, культурно-образовательной, научно-технической. Функции секретариата Совета выполняет Администр ация Алтайского края19. В 2009 г. на проект «Алтайское развитие», предусматривающий сотрудничество Монголии, России, Китая и Казахстана в освоении полезных ископаемых, создании транспортной инфраструктуры, развитии туризма, было обращено внимание Президента РФ20.
В настоящее время основной задачей в деле развития приграничного сотрудничества является дальнейшее совершенствование соответствующего федерального законодательства. Возможны различные варианты такого развития: внесение «точечных» поправок в отраслевое законодательство, принятие комплексных актов, нацеленных на исчерпывающее регулирование вопросов приграничного сотрудничества. Применительно к последнему из данных вариантов отметим, что идея принятия специального федерального закона о приграничном сотрудничестве зародилась еще в 1990-х гг. В 2004 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ внес в Государственную Думу проект федерального закона № 75537-4 «О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации»21. В 2008 г. этот проект был отозван его инициатором, а Совет Федерации внес в Государственную Думу проект федерального закона с аналогичным наименованием22.
Уже длительное время на рассмотрении в Государственной Думе находится проект федерального зако-
19 См.: Ларин Б. В. Позитивный импульс сотрудничества: международный координационный совет «Наш общий дом— Алтай» // Экономика Алтайского края. 2009. № 4. С. 8.
20 См.: Официальный сайт Президента Российской Федерации. URL: президент.рф/%D0%BD%D0%BE%D0%B2%D0 %BE%D1%81%D1%82%D0%B8/4161.
21 См. постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 15 июля 2004 г. № 250-СФ.
22 См. постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 мая 2008 г. № 193-СФ.
на № 351626-5 «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации». 30 июня 2010 г. этот законопроект был принят в первом чтении. По мнению ряда российских ученых-юристов, «актуальность и необходимость Федерального закона об основах приграничного сотрудничества не вызывает сомнений. При этом также имеется необходимая международно-правовая основа для принятия специального Федерального закона по вопросам приграничного сотрудничества в Российской Федерации, а также эмпирический опыт функционирования различных форм приграничного сотрудничества с сопредельными государствами»23.
Можно предположить, что принятие, а главное — дальнейшая последовательная реализация соответствующего федерального закона будут способствовать активизации приграничного сотрудничества регионов и муниципальных образований Российской Федерации с сопредельными территориями, повышению уровня хозяйственно-экономического и социального взаимодействия приграничных районов. В силу разнообразия субъектов данного сотрудничества указанный федеральный закон может предусмотреть специфику соглашений о приграничном сотрудничестве, которая может состоять в том, что приграничные субъекты РФ вправе заключать соглашения о сотрудничестве в рамках компетенции органов государственной власти субъекта РФ с учетом мнения органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований, расположенных на территории указанного приграничного субъекта и образующих территорию приграничного сотрудничества.
Следует также отметить, что некоторые российские исследователи в деле отраслевого законодательного регулирования отдельных аспектов приграничного сотрудничества предлагают идти еще дальше. Например, предлагается даже принятие специального федерального закона «О приграничной торгов-ле»24. При этом сами сторонники этого закона констатируют, что регионы России слишком гетероген-ны, и законодателю представляется нереалистичным учет этого при выработке унифицированного нормативного документа, а существующих полномочий у федеральных, региональных и муниципальных властей достаточно для осуществления эффективной приграничной политики. В поддержку же своей позиции они приводят доводы о том, что «за-
23 Михеева Л. Ю., Нудненко А. А. К вопросу о Концепции Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2.
24 См.: Кущенко В. В. Особые режимы внешнеэкономиче-
ской деятельности: право и практика / под ред. Н. К. Нароз-никова. М., 2004. С. 112; Павлов П. В. Административно-правовое регулирование приграничной торговли // Административное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 79.
кон и не должен определять всю сложность взаимодействия различных структур, он должен определять общий механизм их функционирования. Все структуры, которые работают в этой сфере: пограничные и таможенные органы, органы внутренних дел, органы иностранных дел — должны руководствоваться конкретным законом при осуществлении своей дея-тельности»25. Не вдаваясь в дальнейшую дискуссию по этому вопросу, стоит отметить, что предмет регулирования законопроекта о регламентации вопросов приграничной торговли вполне может быть поглощен общим законодательным актом о приграничном сотрудничестве в Российской Федерации.
Как уже отмечалось, законодательное регулирование вопросов приграничного сотрудничества субъектов РФ в значительной мере осуществляется в режиме совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, предполагающем, что ряд полномочий субъектов РФ, установленных в федеральном законодательстве в этой сфере, должен или может получить развитие в нормативном правовом регулировании на региональном уровне. Такая схема регулирования приграничного сотрудничества предполагает достаточную самостоятельность субъектов РФ в выборе форм и методов такого сотрудничества.
Изучение законодательства субъектов РФ в сфере приграничного сотрудничества позволяет сделать следующий вывод: в настоящее время в субъектах РФ сформировались различные подходы к формированию соответствующей системы нормативных правовых актов. В одних случаях региональный законодатель в основном воспроизводит нормы федерального законодательства или выполняет их требования, в других — очевидно стремление органов государственной власти субъекта РФ к использованию дополнительных возможностей развития приграничного сотрудничества на региональном уровне за счет расширения регулируемых форм и объектов такого сотрудничества. Признавая в целом преимущества второго подхода, следует отметить, что соответствующее регулирование со стороны субъекта РФ не должно носить опережающего характера по отношению к нормам отраслей федерального законодательства по предметам «исключительного ведения» Российской Федерации (т. е. указанных в ст. 71 Конституции РФ), поскольку возникающие в данных случаях правовые коллизии могут негативно сказаться на гарантированности соответствующих соглашений.
Оптимальный вариант заключается в построении целостной, непротиворечивой системы законодательства субъекта РФ о приграничном сотрудничестве, учитывающей все возможности стимулирования инвестиционной и иной деятельности, закрепленные на федеральном уровне, при одновременном определении системы организационных, правовых и экономи-
25 Павлов П. В. Указ. соч.
ческих мер со стороны органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению дополнительной поддержки инвестиционной деятельности (в частности, совершенствование правовых и экономических условий осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, развитие института государственно-частного партнерства, в том числе с привлечением приграничных зарубежных партнеров).
В связи с тем что в настоящее время сотрудничество стран Центральной Азии в экономической сфере осуществляется в основном на двухстороннем уровне с КНР, перспективы участия центрально-азиатских стран в формирующемся энергетическом комплексе в рамках ШОС во многом зависят от создания региональной транспортной инфраструктуры, от диверсификации основных маршрутов доставки энергоресурсов на мировые рынки и др.
Потенциал ШОС в процессе реализации проектов в транспортном секторе важен по нескольким причинам. Во-первых, полномасштабная реализация проектов в сфере транзитных перевозок позволяет увеличить объемы трансконтинентального транзита через территорию центральноазиатских стран ШОС; во-вторых, транспортный комплекс Центральной Азии будет органично интегрирован в мировую транспортную систему, что снизит стоимость конечной продукции производителей и повысит конкурентоспособность центральноазиатского экспорта; в-третьих, реализация проектов будет иметь положительный социальный эффект в развитии экономик государств Центральной Азии26.
Таким образом, страны Центральной Азии получили не только выход на мировой рынок, но и определенные возможности для конкуренции с российским Транссибом на трансконтинентальном направлении Европа — Азия27. Поэтому создание транспортной инфраструктуры следует рассматривать как решающий фактор экономического развития, поскольку правительства центральноазиатских стран создают системы транспортных коммуникаций и производственной инфраструктуры, обеспечивая выход на мировой рынок, без которого нельзя успешно реализовывать собственные стратегии развития.
Необходимо учитывать, что западными странами создаются транспортные коридоры, обеспечивающие работу различных видов транспорта с применением те-
26 Следует отметить, что действовавшая в начале 1990-х гг. железнодорожная сеть уже не была ориентирована на выходы только в Россию. С постройкой железнодорожных выходов Казахстана на Китай и Туркмении на Иран Центральная Азия оказалась на пересечении большинства транспортных коридоров на пути из Европы в Азию.
27 См.: Матвеев В. А. Состояние и перспективы экономи-
ческого развития стран Центральной Азии — членов ШОС. Шанхайская организация сотрудничества: взаимодействие во имя развития / сост. А. Ф. Клименко. М., 2006. С. 52.
лекоммуникаций. Так, большую роль в деле объединения транспортных путей стран—членов ШОС играют Организация экономического сотрудничества (ОЭС) и Экономическая и социальная комиссия для Азии и Тихого океана ООН (ЭСКАТО), предложившие три новых широтных коридора. Один из этих коридоров стал основой масштабной программы Евросоюза, названной Transport Corridor Europe Causcasus Asia (далее —TRACECA), которая была запущена в мае 1993 г. для поощрения независимости постсоветских республик. Этот транспортно-коммуникационный коридор, минуя Россию, соединяет страны Центральной Азии через Каспий, Закавказье и Черное море с Восточной и Западной Европой. Данный маршрут из Центральной Азии к глубоководным портам, связанным с мировыми рынками, был объявлен самым коротким и потенциально самым быстрым и дешевым. ТРАСЕКА отсекает от своей магистральной линии не только Россию, но и Казахстан. Однако при реализации данного проекта с участием государств — членов ШОС возникли проблемы, что отодвинуло сроки выхода коридора на полную мощность до 2020 г. Одной из серьезных угроз функционированию данного транспортного коридора является обеспечение должного уровня безопасности и сохранности грузов.
В китайской концепции строительства «пяти коммуникаций» между странами Центральной Азии подразумеваются политические контакты, транспортная инфраструктура, свободная торговля, денежное обращение, гуманитарные связи. В соответствующих планах предусматривается создание трех линий коммуникаций: северной, средней и южной28.
Потенциал сотрудничества государств — членов ШОС с другими странами и международными организациями имеет хорошие шансы на успешное раскрытие, если будет основан на универсальности международного сотрудничества. Возможности такого сотрудничества четко очерчены в Хартии, Декларации о создании ШОС и в Стратегии ее развития.
В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, Россия будет способствовать укреплению Евразийского экономического сообщества в ка-
28 Северная линия представляет собой новый евразийский континентальный мост, включающий трансграничную железную дорогу, соединяющую Китай с Европой через Казахстан и Россию, автомобильную континентальную дорогу и торговую сеть. Средняя линия предусматривает трансграничное железнодорожное сообщение по маршруту Китай—Киргизия—Узбекистан. В будущем к нему должны будут подключиться железнодорожные системы Туркменистана, Ирана и Турции, а затем и Европы. Южная линия представляет собой Китайско-Пакистанский экономический коридор, включающий железную и автомобильные дороги, энергетические трубопроводы и сопутствующую им инфраструктуру.
честве ядра экономической интеграции, инструмента совместных проектов регионального значения.
В связи с фактическим началом реализации китайского проекта Экономического пояса Шелкового пути (ЭПШП), который затрагивает и государства — члены ШОС, и членов Евразийского экономического союза, актуальным становится вопрос о конкурентных преимуществах этих двух проектов. Так, в сравнении с Евразийским союзом ЭПШП объединяет рынок емкостью 3 млрд человек, в то время как ЕАЭС — менее 0,2 млрд, имеет более мощное финансовое обеспечение, но не предполагает институционализации выстраиваемых торгово-экономических отношений.
В настоящее время очевидно: Пекин активно использует то, что большинство стран, которые географически охватывает ЭПШП, имеют статус члена или наблюдателя ШОС, и именно это сделало китайский проект основным. Как видно, российский и китайский проекты подразумевают разные цели: если ЕАЭС — это реиндустриализация стран-участниц, то проект формирования ЭПШП — это продвижение китайских товаров на рынки государств Центральной Азии и России, а через них — Европы и стран Ближнего и Среднего Востока29.
Однако как геополитические проекты они могут до -полнять друг друга. Конечно, если участникам удастся договориться о разделе сфер ответственности. В данном контексте можно говорить о перспективе формирования единого пространства на базе ШОС и ЕАЭС. Основой таких перспектив может стать то, что Россия позиционирует себя лидером на евразийском пространстве, а Китай — в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Необходимость вовлечения Центральной Азии в глобальные экономические и политические проекты, развития современной трансконтинентальной транспортной инфраструктуры «Восток—Запад» понимают многие заинтересованные геополитические и региональные игроки. Как следствие, по инициативе не только крупных государств, но и некоторых международных организаций появилось сразу несколько проектов по возрождению Великого Шелкового пути.
Если в XIX в. значение Центральной Азии определялось через призму геостратегии и изучалось в контексте угроз со стороны России, то в начале XX в. подходы к анализу региональных перспектив сместились к геоэкономике. Ввиду того что Центральная Азия является центром пересечения не только политических, но и экономических интересов разных стран, это подразумевает начало формирования новой модели интеграционного регионального сотрудничества в регионе, которая должна строиться в рамках стратегических интересов России.
29 См.: Эксперт: «ЕАЭС и китайский проект могут сосуществовать и даже дополнять друг друга». 24 июня 2014 г. URL: http://www.notum.mfo/news/poHtika/ekspert-eaes-i-kitaisky-proekt-mogut-sosushhestvovat-i-dazhe-dopolnyat-drug-druga.
Констатируя, что Россия входит в число стран, определяющих стратегию развития региона, направлением совершенствования ШОС и ЕАЭС должно стать придание организациям правового измерения. Без приоритетного развития их правового обеспечения указанные организации не достигнут надлежащей степени эффективности.
Среди внешних сил, играющих все большую роль в Центральной Азии, особое место занимает Китай, но его односторонние действия по усилению своих позиций в Центральной Азии могут осложнить углубляющееся стратегическое партнерство Китая и Российской Федерации. С усилением влияния экономического и финансового потенциала Китая происходит формирование межгосударственных региональных группировок, среди которых выделяется проект развития ЭПШП. Древний Шелковый путь простирался на 7 тыс. км (первые упоминания о нем датируются I в. н. э.), новый Шелковый путь охватывает 18 азиатских и европейских стран, всего около 50 млн кв. км и население свыше 3 млрд человек.
Соприкасаясь с интересами России и Китая, устремления США и Евросоюза формируют региональную среду, в которой поддержка сотрудничества сопряжена с недоверием. Вместе с тем наступает время перехода к новым формам взаимоотношений всех заинтересованных государств с учетом положений Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. В связи с этим отметим, что отношения центральноазиатских стран с Россией отличаются противоречивым сочетанием центростремительных и центробежных тенденций. Основу центростремительных тенденций составляют унаследованные с советских времен экономические и гуманитарные связи, транспортная сеть и отчасти совпадающие интересы в сфере региональной безопасности. Центробежные тенденции питаются стремлением государств Центральной Азии к диверсификации внешнеэкономических связей, желанием уменьшить зависимость от России, особенно если свертывание сотрудничества с ней может быть компенсировано расширением связей с иными странами.
Являясь лидером ОДКБ и одновременно членом ШОС, Российская Федерация сталкивается с проблемными аспектами будущего развития региона Центральной Азии — экономического или военного. В случае углубления экономической составляющей ШОС Китай будет доминировать в организации и в таких условиях противиться превращению ШОС в военно-политический блок, поскольку ориентация данной организации на военное направление приведет к усилению в организации России. Основные интересы китайского правительства сконцентрированы на экономическом развитии Центральной Азии. С учетом существующих двусторонних экономических проектов, которые развиваются без помощи ШОС, данный курс нельзя признать эффективным для России.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Абухба И. Л. Приграничное сотрудничество как фактор развития муниципальных образований // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 4.
Ашимбаев М. Ситуация в ЦА после 11 сентября 2001 года и развитие ШОС // Ситуация в Центральной Азии и ШОС: сб. матер. конф. Шанхай, 2003.
Балакин В. И. Геополитическая подоплека российско-китайского инвестиционного взаимодействия в Центральной Азии // Проблемы Дальнего Востока. 2013. № 1.
Бевеликова Н. М., Павлушкин А. В. Правовые аспекты приграничного сотрудничества с Китаем // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2012. № 5.
Василенко В. И., Василенко В. В., Потеенко А. Г. Шанхайская организация сотрудничества в региональной системе безопасности (политико-правовой аспект). М., 2014.
Казанцев А. А. «Большая игра» с неизвестными правилами: мировая политика и Центральная Азия. М., 2008.
Кушкумбаев С. К. Геополитические концепции регионообразования Центральной Азии // Обеспечение безопасности и стабильности государств в контексте формирования международного имиджа Республики Казахстан. Алматы, 2010.
Кущенко В. В. Особые режимы внешнеэкономической деятельности: право и практика / под ред. Н. К. Нарозникова. М., 2004.
Ларин Б. В. Позитивный импульс сотрудничества: международный координационный совет «Наш общий дом — Алтай» // Экономика Алтайского края. 2009. № 4.
Лузянин С. Г. ШОС накануне Пекинского саммита и проблемы безопасности в Центральной Азии // Шанхайская организация сотрудничества: взаимодействие во имя развития. М., 2006.
Лю Цинцай. КНР: геополитическая среда и внешняя политика добрососедства // Проблемы Дальнего Востока. 2006. № 2.
Мадиев Е. Перспективы ШОС: взгляд из Центральной Азии. URL: http://www.easttime.rU/reganalitic/1/146.html.
Матвеев В. А. Состояние и перспективы экономического развития стран Центральной Азии — членов ШОС. Шанхайская организация сотрудничества: взаимодействие во имя развития / сост. А. Ф. Клименко. М., 2006.
Михеева Л. Ю., Нудненко А. А. К вопросу о Концепции Федерального закона «Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 2.
Павлов П. В. Административно-правовое регулирование приграничной торговли // Административное и муниципальное право. 2011. № 4.
Петрунина Ж. В. Китай в интеграционных процессах в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Современный Китай и его окружение / отв. ред. Д. В. Кузнецов, Д. В. Буяров. М., 2014.
Современный Китай: социально-экономическое развитие, национальная политика, этнопсихология / отв. ред. Д. В. Буяров. М., 2011.
Толипов Ф. Ф. Организация центральноазиатского сотрудничества в ШОС. Ситуация в Центральной Азии и ШОС: сб. матер. конф. Шанхай, 2003.
Чжао Хуашен. Китай, Россия, США: интересы, позиции, взаимоотношения в Центральной Азии // Центральная Азия и Кавказ. 2004. № 5.
Шанхайская организация сотрудничества: новые приоритеты развития: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2015.
