CC BY
35
УДК 327(470)
Дзиабаева Г.С. Россия в глобализирующемся
мире: особенности энергетической политики
Автор акцентирует внимание на актуальных проблемах современной энергетической политики Российской Федерации.
Ключевые слова: энергоресурсы, энергетическая стратегия России.
Dziabaeva G.S. Russia in globalizing world:
specifics of energy policy
Author draws attention to actual problems of modern energy policy of Russian Federation.
Keywords: energy resources, energy strategy of Russia.
Энергетическая политика, политика в области энергетики - весьма значимые темы реальной политической жизни. Перефразируя известное выражение, касающееся информации, можно сказать: "Кто владеет энергоресурсами - тот владеет миром"1.
В современной политике возникают такие специфические и вряд ли применимые к отраслям, работающим на внутреннем рынке, и к отраслям обрабатывающей промышленности понятия, как "нефтяная политика", "нефтяная дипломатия", "нефтяные войны" и так далее2.
Понятие"геополитика нефти" укоренилось в мировом политическом обиходе довольно давно, по крайней мере, с конца 1970-х годов, особенно после того, как комитет по энергии и природным ресурсам Сената США провел в 1980 г слушания на эту тему. Предметом геополитики нефти являются распределение на Земле нефтяных запасов и маршруты доставки нефти, причем эти темы трактуются ею с точки зрения безопасности заинтересованных держав, в увязке с блоковым и цивилиза-ционным членениями мира и с разворачивающимися в нем антагонизмами3.
Исследователи отмечают: "Похоже, теперь на мировом энергетическом рынке все больше берут верх принципы политической лояльности и ее имитации,идеологической приверженности или геополитической вражды. Мировой энергетический рынок сегодня - это почти полная монополия производителей энергоресурсов. Это рынок, где не покупатель, а продавец определяет условия купли-продажи, и именно с позиций монополиста-продавца он смотрит на проблемы обеспечения безопасности своего рынка"4.
На наш взгляд, вполне возможно понятие энергетической политики рассматривать как геоэкономический и геополитический методы. Подразумеваемое данным понятием регулирование оборота энергоносителей на внешнем рынке (которое, к примеру, в РФ может осуществляться путем принятия законодательных актов, лицензирования, управления доступом к инфраструктуре, регулирования таможенных пошлин, управления принадлежащими государству долями акций в компаниях, например компании "Газпром")5.
Использование энергетической политики как геоэкономического метода органично вписывается в провозглашенную
Гульнара Сираждиновна Дзиабаева - аспирант кафедры политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
политической элитой России концепцию "энергетической сверхдержавы".
Все большее внимание исследователей направлено на изучение нового - энергетического - рычага, который наша страна довольно активно использует в области как внешней, так и внутренней политики. В связи с активным использованием Россией своих энергетических ресурсов во внешнеполитических целях обсуждение проблем энергетической политики и энергетической безопасности в настоящее время в мировой политике вышло на передний план. В пользу особой актуальности проблемы энергетической политики России говорит и тот факт, что на состоявшемся в конце 2006 года саммите НАТО, одной из тем обсуждения которого была "энергетическая безопасность", глава комитета по международным делам Сената США Ричард Лугар выступил с заявлением, в котором он фактически предложил превратить НАТО в альянс потребителей энергоресурсов, противостоящий России, которая, по его мнению, в ближайшие годы будет все чаще прибегать к энергетическому шантажу. Данная проблематика - освещение внутренних и внешних аспектов российской внешней политики - в последнее время нашла отражение как в газетных публикациях, так и в специализированных научных изданиях.
Из монографий можно выделить книгу К. Симонова "Энергетическая сверхдержава" и С. Белковского "Бизнес Владимира Путина: Сборник аналитических статей"6, а из научных статей - М. Делягина "Энергетическая доктрина России" и В. Иноземцева "О разумной энергетической политике" и др.7.
Основная полемика и обмен мнениями по данной проблематике проходят в основном в печатных ("Ведомости", "Коммерсант", "Независимая газета") и электронных (polit.ru; ras.ru; gazo.ru; www.vz.ru; apn.ru; shafranik.com; oilru.com) средствах массовой информации, а также специализированных отраслевых - "Нефтегазовая вертикаль", "Нефть и капитал" и политических - "Pro et Contra" и "Россия в глобальной политике" - журналах.
Помимо этого существуют также официальные документы,в которых концепция российской энергетической политики нашла свое отражение, это: Федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика", "Новая энергетическая политика России на период до 2010 года", "Энергетическая стратегия России на период до 2020 года"8.
Значимыми по проблеме энергетической политики являются публикации таких авторов, как: В. Милов, И. Селивахин, И. Попов, Л. Попова, А. Арбатов, М. Белова, Н. Пу-сенкова, Ж. Сапир, Ю. Шафранник9.
Формально энергетическая политика официально существовала и существует многие десятилетия. Правительством утверждена официальная "Энергетическая стратегия России на период до 2020 года" (распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 1234-р), властные структуры регулярно рассматривают вопросы, связанные с функционированием энергетического сектора, принимают принципиальные решения. В стране действует система мер экономического регулирования деятельности энергетических компаний, ориентированная как на внутренний рынок (цены, лицензии, пользование инфраструктурой), так и на внешнеторговую деятельность (таможенные пошлины).
Может сложиться впечатление, что государство имеет некую системную модель экономической политики в отношении национального энергетического сектора, к тому существуют очень серьезные основания: при численности населения, равной 2,5% от населения Земли, запасы энергетического сырья в России оцениваются примерно в 30% от суммарных мировых запасов, поэтому вполне естественно считать топливно-энергетический комплекс одним из основных объектов внимания в стратегии развития государства на ближайшее время10.
Однако, по мнению ряда экспертов, на практике дело обстоит несколько иначе. В реальности энергетическая политика в течение всего постсоветского периода играла явно не главную роль в экономической политике российских властей. В течение 1990-х годов внимание интеллектуальной
элиты, разрабатывавшей приоритеты государственной экономической политики, было сосредоточено на формировании базовых институтов рыночной экономики -частной собственности, законодательных основ рыночного оборота товаров, услуг и капитала, кредитно-денежной системы. Политика же в области энергетики была отдана на откуп представителям традиционного отраслевого энергетического хозяйства.
Энергетика медленно приближалась к своей стратегической роли в развитии экономики страны. В 1992-1993 гг. были отпущены цены на нефть, нефтепродукты, уголь, в 1995 г. отменены ограничения рентабельности в нефтепереработке. В 19942004 гг. проходила активная приватизация нефтяных компаний, начиная с 1999 г. -угольных. В результате доля компаний госсектора в добыче нефти и угля в России составила в 2004 г. менее 10%. Реструктуризация угольного сектора, к примеру, позволила добиться закрытия самых неэффективных предприятий, резко снизив бюджетные дотации угольной отрасли и приблизив ее к бездотационности. Однако сторонникам централизованной модели функционирования и развития энергетического сектора в значительной мере в силу заметной инерции в развитии отраслей удалось сохранить централизацию структуры энергетических компаний и влияние государства в наиболее важных сегментах (в первую очередь в электроэнергетическом и газовом).
В целом внутренний энергетический рынок в отличие от остальной экономики не испытал полной либерализации цен (в частности, в сфере так называемого конечного потребления энергии, не связанного с дальнейшей выработкой других видов энергии, 85% поставляемых энергоресурсов продаются потребителям по регулируемым ценам), а система их регулирования находится под значительным влиянием внешних факторов (макроэкономической, социальной, промышленной политики).11
Вследствие этого официально декларируемая энергетическая политика в России оставалась в течение многих лет не-
чувствительной к реальной экономической среде в энергетическом секторе, в результате чего многие попытки утверждения правительством программ развития энергетического сектора не были реализованы. Власти трижды пытались утвердить программу национальной энергетической политики ("энергетическую стратегию"), и всякий раз это завершалось неудачей. "Энергетические стратегии" были выполнены в лучших традициях отраслевых программных документов периода плановой экономики, полностью игнорировали складывающуюся в стране новую экономическую реальность (в том числе экономические мотивации свободных рыночных агентов), делали акцент не на расстановке приоритетов экономической политики в энергетическом секторе и ясных экономических механизмах достижения поставленных целей, а на своде плановых заданий по производству энергоресурсов на длительную перспективу. А государство призвано было каким-то образом добиться достижения этих целей. Уже через короткое время становилась очевидной несостоятельность такого подхода: "стратегия", игнорировавшая сигналы рынка и рыночные силы, содержала прогнозы, полностью опровергавшиеся уже спустя 1-1,5 года, а отсутствие в ней каких бы то ни было конкретных механизмов экономической политики делало ее полностью ненужной с точки зрения практического использования. Экономика развивалась сама собой без оглядки на "энергетические стратегии" правительства.
В то же время необходимо отметить, что до получения независимости у России не было значимой собственной энергетической программы. В Советском Союзе показатели развития энергетики отвечали пяти- или семилетним народнохозяйственным планам и подлежали утверждению на съездах КПСС. Последняя советская программа развития энергетики (так, впрочем, и не принятая правительством) была разработана в 1979 году. В 1995-м правительство новой России одобрило документ под названием "Новая энергетическая политика России на период до 2010 года". Его основные положения
соответствовали современным тенденциям развития мировой энергетики. В нем подчеркивались решающая роль энергосбережения, повышения эффективности производства и использования энергии в новой экономической и политической реальности, необходимость реформировать милитаризованную промышленность, а также улучшить энергоснабжение социального сектора и агропромышленного комплекса. Однако такие важные вопросы, как ориентация на потребителя, управление спросом, повышение качества энергетических услуг, не были развиты в достаточной мере. Описанные в "Новой энергетической политике" сценарии исходили из нереалистических макроэкономических предпосылок. Поэтому четыре года спустя по заказу правительства была разработана "Энергетическая стратегия России на период до 2020 года", одобренная и утвержденная в конце 2000-го специальным постановлением Кабинета министров. Направления энергетической политики описаны и в других официальных документах, таких как разработанная Министерством по атомной энергии (Минатом) "Стратегия развития атомной энергетики России в первой половине XXI века. Основные положения", вариант "Национального плана действий Российской Федерации по смягчению последствий изменения климата", содержавший детальные рекомендации по реализации мер в области энергосбережения и энергоэффективности, а также утвержденная в ноябре 2001-го Федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика" на 20022005 годы и на перспективу до 2010 года12.
Главной же целью энергетической политики, согласно "Энергетической стратегии России на период до 2020 года", является максимально эффективное использование природных топливно-энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для роста экономики и повышения качества жизни населения страны. Согласно данному документу, проведение долгосрочной государственной энергетической политики должно быть основано на следующих принципах:
• последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики;
• заинтересованность в создании сильных, устойчиво развивающихся и готовых к конструктивному диалогу с государством энергетических компаний;
• обоснованность и предсказуемость государственных регулирующих воздействий, стимулирующих частную предпринимательскую инициативу в реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере.
Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной энергетической политики являются энергетическая безопасность (национальная безопасность в области энергетики), энергетическая эффективность, бюджетная эффективность и экологическая безопасность энергетики. Достижение указанных ориентиров, повышение управляемости процесса развития энергетики требуют формирования и осуществления основных составляющих государственной энергетической политики. К числу таких составляющих относятся прежде всего недропользование и управление государственным фондом недр, развитие внутренних топливно-энергетических рынков, формирование рационального топливно-энергетического баланса, региональная и внешняя энергетические политик, социальная, научно-техническая и инновационная политики в энергетическом секторе. В частности, энергетическая безопасность является важнейшей составляющей национальной безопасности России, а обеспечение национальной безопасности - одна из основных задач энергетической политики13.
Стратегически важным является укрепление позиции России на мировом нефтяном рынке, а также сопредельных газовых рынках, с тем чтобы в течение предстоящего двадцатилетия максимально реализовать экспортные возможности отечественного ТЭК и внести вклад в обеспечение экономической безопасности страны, оставаясь стабильным и надежным партнером для европейских государств и всего мирового сообщества. Новым фактором
в период до 2020 г. будет являться участие России как крупного поставщика энергоресурсов в обеспечении международной энергетической безопасности.
В связи с этим стратегическим интересам России отвечают формирование единой энергетической и энерготранспортной инфраструктуры в сопредельных регионах Европы и Азии, развитие международных энерготранспортных систем, обеспечение недискриминационного транзита энергоносителей. И в этих целях государство будет поощрять участие российских акционерных обществ и компаний в разработке и реализации крупномасштабных международных проектов транспорта газа, нефти и электроэнергии как в западном, так и в восточном направлениях.
Глобальный характер энергетических проблем и все большая их политизация, а также влиятельное положение ТЭК России в системе мировой энергетики выдвинули энергетический фактор в число базовых элементов российской дипломатии. Основными задачами энергетической дипломатии в рассматриваемый в Стратегии период времени являются:
• внешнеполитическое обеспечение реализации Энергетической стратегии России;
• дипломатическая поддержка интересов отечественных топливно-энергетических компаний за рубежом;
• активный энергетический диалог со странами-участницами СНГ, ЕвраЗЭС, Европейским союзом, США, странами Северо-Восточной Азии и другими государствами, а также международными организациями.
Россия является крупным поставщиком топливно-энергетических ресурсов в зарубежные страны,основным в страны СНГ В течение ближайших лет экспорт энергоресурсов останется ключевым фактором как для развития национальной экономики, так и для экономического и политического положения России в мировом сообще-стве14.
По оценкам экспертов, по крайней мере в ближайшие 25 лет России предстоит играть центральную роль на мировых энергетических рынках, так как она един-
ственная страна, которая способна осуществлять снабжение всеми видами энергоресурсов - от нефти до ядерной энергии и от угля до источников возобновляемой энергии (таких как биотопливо).
В связи с этим все большую актуальность в свете внешней и внутренней энергетической политики России приобретает тема энергетической безопасности, которая была заявлена в качестве приоритета российского председательства в "Большой восьмерке" и которая в настоящее время во многом определяет мировую повестку дня. Однако отношения России с основными партнерами и клиентами в этой сфере складывались весьма непросто.
В последние два-три года система приоритетов и предпочтений государства начинает вырисовываться все более отчетливо: определен внешнеполитический вектор, Россия стремится к активномуучастию в энергодиалоге с ведущими странами мира, остается одним из ведущих игроков на мировом рынке энергоресурсов и участвует в решении проблем глобальной энергетической безопасности. И что особенно важно, осознаны целесообразность "восточного направления" развития нефтегазового сектора, критичность ситуации с воспроизводством минерально-сырьевой базы, подготовкой новых районов добычи углеводородов15.
Россия имеет шансы сохранить контроль над системой газовых артерий Северной Евразии лишь в том случае, если ее транзитная монополия будет основываться на учете долгосрочных интересов партнеров, прежде всего среднеазиатских поставщиков. "Газпром" подчеркнуто действует в логике приоритета "коммерции" над "политикой", возможно, не отдавая себе отчет, что в конечном счете это логика его демонополизации. Логика развития монополии состоит в том, чтобы сделать энергетические ресурсы инструментом блокового строительства. Сильным шагом в позиционной энергетической борьбе с Евросоюзом станет создание полноценного газового альянса России со странами Средней Азии. Сферой действия объединения должны стать: экспорт среднеазиатского газа в Европу и страны СНГ,
реконструкция и строительство транзитных маршрутов, разработка новых каспийских месторождений16.
Все это в целом можно определить как энергетическую политику России на ближайшую и отдаленную перспективу.
1 См.: "Экспериментальный творческий центр" Сергея Кургиняна "На фронтах энергетической войны". "Школа целостного анализа", выпуск 5 (1999), раздел V, узел 2.
2 См.: Шлихтер Т. "К геоэкономике топливно-энергетического комплекса". Стратегический журнал. № 1. М.: Агентство политических новостей, 2005. С. 277-278.
3 См.: Geopolitics of Oil. Hearings before the Committee of Energy and Political Resources. US Senate, 96 Congress, the 2nd Session. Pt. 1-2. Wash.: US gov., print. off, 1980.
4 См.: Злобин Н. "G-8: все так плохо или еще хуже?". Ежедневный журнал. www.ej.ru 01.06.2006
5 См.: Милов В., Селивахин И. "Проблемы энергетической политики". М.: Московский центр Карнеги, 2005.
6 См.: Белковский С., Голышев В. Бизнес Владимира Путина: Сборник аналит. статей. Екатеринбург, 2006; Симонов К. Энергетическая сверхдержава. М., 2006.
7 См.: Иноземцев В. О разумной энергетической политике // Свободная мысль. 2006. №1; Делягин М. Энергетическая доктрина России // Свободная мысль. 2006. № 1.
8 См.: http://gazo.ru/ru/main/document/ concept /index.shtml?id=108&offset=0#
9 См.: Милов В., Селивахин И. Проблемы энергетической политики // Рабочие материалы Московского центра Карнеги. 2005. № 4; По-
пов И., Попова Л. В поисках разумной энергетической политики // Pro et Contra. Том 7. 2002 год. №1; Арбатов А.А., Белова М.А. Единство и борьба сырьевых противоположностей // Россия в глобальной политике. № 1. 2006; Пусен-кова Н. Роснефть: новое лицо российского нефтяного бизнеса // Экономические аспекты энергетического сотрудничества России с другими странами и безопасность. 15.11.2006. Са-пир Ж. Энергобезопасность как всеобщее благо // Россия в глобальной политике. № 6. 2006 Шафранник Ю. Государственная роль частных компаний // http://www.shafranik.com/rus/ article.asp
10 См.: Накоряков В.Е. Основой экономического развития России является ее топливно-энергетический потенциал. 30.01.2007 http:/ /www.ras.ru/digest/digestlist.aspx
11 См.: Милов В., Селивахин И. Проблемы энергетической политики // Рабочие материалы Московского центра Карнеги. 2005. № 4.
12 См.: Попов И., Попова Л. В поисках разумной энергетической политики // Pro et Contra. Том 7. 2002 год. № 1.
13 См.: Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. // http://gazo.ru/ru/main/ document/concept /index. shtml?id= 108& offset=0#
14 См.: Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. // http://gazo.ru/ru/main/ document/concept/index.shtml?id=108&offset=0#
15 См. Шафранник Ю. Государственная роль частных компаний // http://www.shafranik.com/ rus/article.asp
16 См.: Белковский С., Голышев В. Бизнес Владимира Путина: Сборник аналит. статей. Екатеринбург, 2006. С. 293-298.
