CC BY
22РОССИЯ-НАТО: ЮБИЛЕЙНЫЕ ЗАМЕТКИ
Современная архитектура системы международной безопасности, не имеющая на сегодняшний день завершенного вида, включает в себя множество различных структур глобального и регионального уровней. При этом нельзя не посетовать, что результаты их деятельности и взаимодействия, там, где оно есть, пока не привели к тому, что мир стал более стабильным и предсказуемым.
В конце мая 2007 г. исполнилось десять лет со дня подписания Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора и пять лет со дня подписания Римской декларации «Россия-НАТО: новое качество». В соответствии с последним документом был создан Совет Россия-НАТО (СРН), являющийся уникальным постоянно действующим механизмом диалога России с НАТО в целом и с отдельными ее членами.
Названные юбилейные даты, хотя и не вышли еще даже на «подростковый» возрастной уровень, тем не менее, дают все основания подвергнуть анализу пройденный путь, выделить проблемные моменты и обозначить перспективы, по крайней мере, на ближайшее будущее.
Попытаемся взглянуть на российско-натовские отношения и деятельность СРН так сказать «по гамбургскому счету» (то есть непредвзято и объективно) и в тоже время, будучи оптимистично настроенными, т.е. учитывая, что отношения между Россией и Альянсом все же основываются на определенном спектре совпадающих интересов. В этой связи в их развитии могут быть преодолены те негативные моменты, которые вызываются конъюнктурными факторами.
Как уже отмечалось выше, российско-натовские отношения обусловлены положениями Основополагающего акта 1997 г. и Римской декларации 2002 г. Напомним основное из них.
Так, в ОА подчеркивается, что Россия и НАТО, исходя из принципа неделимости безопасности всех государств евро-атлантического сообщества, будут совместно работать с тем, чтобы внести вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности. В документе также указывается, что государства-члены НАТО не имеют намерений, планов или причин для развертывания ядерного оружия на территории новых членов, не видят необходимости изменять любой из аспектов построения ядерных сил НАТО или ядерную политику в целом, как на момент подписания ОА, так и в будущем.
Александр Алексеев,
Посол по особым поручениям МИД РФ
Стороны также обязуются поддерживать только такие военные потенциалы, которые соизмеримы с индивидуальными или коллективными законными потребностями в области безопасности с учетом их международных обязательств, включая Договор об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе (ДОВСЕ). Здесь же НАТО подтверждает, что Альянс будет строить свою коллективную оборону посредством обеспечения необходимых совместимости, интеграции и потенциала усиления, а не путем дополнительного размещения существенных боевых сил. При этом стороны обязались стремиться к большей транспарентности, предсказуемости и взаимному доверию в отношении их вооруженных сил.
События, произошедшие в Нью-Йорке 11 сентября 2001 г., оказали серьезное воздействие на само понятие безопасности, а также на определение характера угроз и вызовов современному обществу. Они, в сущности, подтолкнули и ускорили те процессы, которые уже зрели в отношении разработки действенных ответов на возникающие вызовы.
Именно в данном контексте встал вопрос о необходимости повышения качества российско-натовских отношений. 28 мая 2002 г. в ходе встречи на высшем уровне глав государств и правительств Российской Федерации и государств-членов НАТО была подписана Римская декларация «Россия-НАТО: новое качество». В форме Совета Россия — НАТО была создана новая модель взаимодействия, по сути дела modus-vivendi (то есть способ сосуществования) между крупнейшей военно-политической организацией на северо-атлантическом пространстве (НАТО) и крупнейшей евразийской державой, каковой является Россия. Важно иметь в виду, что натовский вектор в российской внешней политике изначально не противопоставлялся другим, а дополняет их в ходе взаимодействия с ООН, ОБСЕ, СНГ, ОДКБ, ШОС, ЕС и СЕ, субрегиональными структурами типа Совета государств Балтийского моря (СГБМ).
В решении Римского саммита об учреждении СРН можно выделить три составляющие: принципы, механизмы и области сотрудничества. Таким образом, обеспечивается системность созданной конструкции.
К принципам сотрудничества отнесены: принятие решений на основе консенсуса; поддержание постоянного политического диалога по широкому спектру вопросов международной безопасности; участие членов Совета в его работе в их национальных качествах; принятие совместных действий
и решений с общей и индивидуальной ответственностью за их реализацию; выстраивание сотрудничества на основе уважения норм международного права, Устава ООН и других нормообразующих документов.
Теперь о механизмах. Совет Россия-НАТО, который работает постоянно на уровне послов, опирается на Подготовительный комитет (по сути дела политический), а также на систему специальных рабочих групп, комитетов, экспертов. В результате сложилась стройная структура, имеющая целью поддержание диалога и постоянного взаимодействия. Примерно по такой же схеме работают и военные представители. Два-три раза в год Совет собирается на уровне министров иностранных дел и министров обороны.
Набор областей сотрудничества включает борьбу против терроризма, кризисное регулирование, нераспространение ОМУ, контроль над вооружениями и меры по укреплению доверия, ПРО ТВД, поиск и спасание на море, сотрудничество между военными и в сфере военных реформ, чрезвычайное гражданское планирование и реагирование, новые угрозы и вызовы.
Основываясь на Римских соглашениях, СРН на практике стремится к реализации указанных принципов в своей повседневной деятельности.
Повестка дня СРН позволяет в доверительном плане вести обсуждение любых — самых острых и чувствительных—тем в наших отношениях с Западом, включая меры доверия, борьбу с терроризмом и афганской наркоугрозой, проблемы реконфигурации американских вооруженных сил в Европе, размещение элементов глобальной системы ПРО США в Европе, ситуации в Афганистане, в Ираке, на Балканах, в Закавказье и на Ближнем Востоке, а также многие другие проблемы, которые затрагивают российские национальные интересы.
Помимо политической составляющей, СРН выполняет важную функцию механизма практического сотрудничества России и НАТО в различных областях, представляющих взаимный интерес.
В области кризисного регулирования продолжается рассмотрение вопроса о совместных миротворческих операциях на основе уже одобренного документа «Политические аспекты базовой концепции миротворческих операций Россия-НАТО». Задача — обеспечить формирование общего потенциала кризисного регулирования путем достижения оперативной совместимости национальных миротворческих контингентов. В сентябре 2004 г. состоялось так называемое «процедурное учение» по проверке функционального механизма СРН по проведению совместной миротворческой операции Россия — НАТО. Его итоги подтвердили, что соответствующие положения базовой концепции являются работоспособными и в принципе позволяют СРН реагировать на возникающие кризисные ситуации. Сейчас на повестку дня встает вопрос о разработке оперативных аспектов концепции миротворческих операций.
В области борьбы с терроризмом согласован ряд оценочных документов о террористических
угрозах миротворческим контингентам на Балканах; oб угрозах со стороны «Аль-Каиды», об угрозах гражданским воздушным судам, а также со стороны гражданских воздушных судов жизненно важным объектам инфраструктуры; об угрозе государствам-членам СРН со стороны радикальных исламистов в Центральной Азии; о текущих и будущих угрозах со стороны террористов вооруженным силам России и стран-участниц НАТО, по антитеррористическому законодательству государств-членов СРН.
Осенью 2004 г. Россия присоединилась к антитеррористической операции НАТО «Активные усилия» в Средиземном море. Ас декабря 2004 г. вступил в силу план действий СРН по борьбе с терроризмом, предусматривающий практические меры превентивного характера, т.е. противодействия и устранения последствий террористических акций.
В группе СРН по сотрудничеству в области ПРО ТВД для защиты миротворческих континген-тов в случае проведения совместных операций Россия-НАТО проведена работа по оценке совместимости систем ПРО России и стран Альянса.
Налаженные контакты по линии Специальной рабочей группы по вопросам оборонной промышленности, исследований и технологий обеспечивают поддержание между Россией и НАТО «технического диалога», под которым понимается сотрудничество в области каталогизации оружия и военной техники, обеспечения качества систем вооружений, их обслуживания на всем протяжении жизненного цикла.
На получение практического эффекта направлена реализация такого проекта как инициатива по сотрудничеству в воздушном пространстве (ИСВП). В основу замысла положена идея создания системы мониторинга за воздушным движением вдоль линии соприкосновения границ между Россией и НАТО с целью укрепления совместного потенциала в весьма чувствительной для обеих сторон сфере — противодействия террористическим угрозам на воздушном транспорте. Уже завершена исследовательская фаза и осуществляется очередной этап, в ходе которого предстоит запустить в экспериментальном плане систему взаимного обмена данными о воздушной обстановке.
Из основных направлений совместной работы по линии Комитета СРН по науке ради мира и безопасности можно выделить сотрудничество по комплексу проблем экологического терроризма, по ликвидации разливов нефти, разработке средств дистанционного обнаружения взрывчатых веществ.
Одной из наиболее продвинутых сфер взаимодействия с Альянсом является чрезвычайное гражданское планирование и реагирование. Так, в рамках СРН развивается российско-венгерская инициатива по созданию потенциала быстрого реагирования на стихийные бедствия, техногенные катастрофы. В октябре 2006 г. близ Рима при координирующей роли России и Италии состоялись учения СРН «Лацио-2006» по отработке элементов совместных действий по реагированию на террористический акт с применением радиоактивных веществ.
В общие международные усилия по противодействию исходящей из Афганистана наркоугрозе вписывается реализуемый с 2006 г. пилотный проект СРН по подготовке кадров для борьбы с производством и транспортировкой наркотиков для Афганистана и стран Центральной Азии. К настоящему моменту прошло подготовку около 150 специалистов из этих стран, причем большая их часть обучалась в России во Всероссийском институте повышения квалификации сотрудников МВД в г. Домодедово.
Таким образом, нынешние юбилейные даты отмечены весомыми результатами. Именно об этом свидетельствует вышеприведенный и далеко не полный перечень осуществленных и реализуемых программ и проектов. В сочетании с тем, что сегодня в СРН на регулярной основе ставятся и обсуждаются актуальные вопросы военно-политической безопасности — т. е. обеспечивается в той или иной мере транспарентность позиций его членов, можно вполне обоснованно говорить о востребованности формата Совета Россия-НАТО сегодня и в обозримом будущем.
В результате деятельности СРН появились целые области взаимодействия, не существовавшие ранее: борьба с новыми рисками и угрозами, контртерроризм, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. Качественно новый уровень приобрело военное сотрудничество, в рамках которого ежегодно проводятся десятки мероприятий самого различного характера: встречи экспертов, совместные тренировки и учения. Даже самый критический анализ позволяет признать, что выработанные Советом Россия-НАТО механизмы сотрудничества способствуют постепенному созданию взаимного доверия на основе углубляющегося знания и понимания друг друга.
Важно также, что за годы взаимодействия прошли апробацию и доказали свою жизнеспособность базовые принципы сотрудничества в формате СРН, а именно: верховенство международного права, военная сдержанность, транспарентность, учет интересов безопасности друг друга, диалог на равных.
Принципиально значимым является то, что СРН реализует неконфронтационную модель отношений. Выстраивается культура в сфере безопасности, позволяющая понять и сравнить позиции сторон, строить равноправные отношения, искать области совпадающих интересов для совместной деятельности. Там же, где интересы не совпадают, что вполне возможно, Совет выступает в качестве площадки для поиска взвешенных решений, учитывающих всю сложность современной военно-политической обстановки и не позволяющих сторонам соскальзывать к конфронтации.
Вместе с тем, видимо, нельзя не подчеркнуть, что реальный потенциал СРН задействован ее членами не в полной мере. Очевидна нехватка взаимного доверия, глубина и качество взаимодействия далеко не всегда соответствуют масштабам существующих угроз и вызовов.
Как следствие, в отношениях России и НАТО проявляются, народу с положительными момен-
тами, и сложности. К их числу в первую очередь следует отнести политику расширения НАТО, судьбу ДОВСЕ, неоднозначный характер трансформации Альянса (претензии на глобальную роль в сфере безопасности, недостаточная транспарентность и т.д.), вопросы реконфигурации американских вооруженных сил в Европе, развертывание третьего позиционного района глобальной системы ПРО США в Чехии и Польше, приближение объектов инфраструктуры НАТО к российским границам.
Все это самым серьезным образом влияет на европейскую архитектуру безопасности, снижая ее действенность в результате появления на континенте новых разделительных линий, чрезмерной ставки на силу в сфере разрешения конфликтов, использования нечетких критериев и двойных стандартов при оценке тех или иных событий и, соответственно, при осуществлении конкретной политики.
Наличие значительного круга проблемных вопросов в российско-натовских отношениях говорит о том, что есть определенные объективные и субъективные причины для их возникновения. В этой связи представляется интересным, хотя бы в общем плане, проанализировать их.
Прежде всего, на Западе сохраняется синдром недоверия к России, возникший за годы холодной войны, и вытекающие отсюда традиционные подходы к нейтрализации, а иногда блокированию ее усилий на международной арене. Многие, в особенности часть «молодых» членов Альянса в значительной степени живут прошлым, привнося в восприятие современной России негативные моменты из своего исторического наследия. Вероятно, нашим партнерам стоит переосмыслить роль и место России в современном мире, исходя при этом не из выдуманного образа России, которая, якобы, создает угрозу ее соседям, а из той реальной политики, которая носит прагматичный и в тоже время мирный характер. Россия на деле противодействует международному терроризму, распространению ОМУ, проявляет религиозную и цивилизационную толерантность, стремится использовать все свои возможности в области кризисного регулирования.
Здесь возникает вопрос о степени готовности государств-членов Североатлантического союза действовать на уровне требуемой культуры в сфере безопасности в интересах достижения эффективного партнерства. В качестве таковой понимается в том числе и способность выходить за рамки личных политических симпатий и антипатий, сложившихся стереотипов, а также способность услышать другое мнение, быть готовым к поиску взаимоприемлемых оценок и решений,
В этом контексте необходимо углубить политический диалог, осуществляемый в формате СРН. Важно также способствовать реальному укреплению взаимного доверия. Хорошей основой для достижения такой цели могут стать разработки фундаментальных оценочных документов по различным вызовам и угрозам — так называемые «threat assessments». Нельзя исключать, что своевременное и всестороннее рассмотрение ракетных угроз в СРН позволило бы увидеть нынешнюю ситуацию с американскими
элементами ПРО в Европе в другом свете, более объективном, а также привело бы к появлению новых решений с учетом позиций всех вовлеченных сторон. Примером может быть предложение Президента России В.В.Путина о возможности использования РЛС Габала (на территории Азербайджана) в интересах отслеживания характера и степени ракетной угрозы на Юге. Предложение было высказано в ходе личной беседы российского и американского президентов на недавно завершившейся встречи «восьмерки» в Германии и, на наш взгляд, содержит в себе значительные возможности для дальнейшего сотрудничества в области ПРО ТВД в различных форматах.
Жизнь убедительно доказывает, что сегодня невозможно в одиночку или даже в рамках одной организации эффективно противостоять современным угрозам и вызовам терроризму, региональным кризисам, природным катаклизмам, эпидемиям и другим асимметричным вызовам.
Все они требуют комплексных усилий по их отражению. В свою очередь, именно при таком подходе складываются условия для формирования тесных партнерских отношений. Так, Россия неоднократно указывала на возможности, которыми располагает ОДКБ в связи с ситуацией в Афганистане. Однако, сдержанность, проявляемая со стороны НАТО, не позволяет привлечь растущий потенциал ОДКБ на таких актуальных направлениях, как борьба с наркоугрозой, проистекающей с территории Афганистана, транзитные перевозки, оказание гуманитарной и других видов помощи. И это при том, что миссия НАТО в Афганистане имеет важное значение для дальнейшего развития Альянса. По сути дела, это — самый серьезный вызов для Альянса с его основания в 1949 г.
Наконец, дальнейшее сотрудничество между Россией и НАТО зависит во многом от того, куда и как пойдет процесс трансформации Альянса, как будут соблюдаться в его действиях принципы и нормы международного права, как будут учитываться интересы России в контексте изменения геополитической ситуации. Процесс трансформации должен сопровождаться высокой степенью транспарентности, сочетающейся с интенсивным политическим диалогом в рамках СРН, с всесторонними мерами контроля над вооружениями и мерами по укреплению доверия.
Такова сжатая характеристика российско-натовских отношений, позитивных и негативных моментов в их развитии. В целом не стоит приуменьшать результаты деятельности СРН за период его существования. Уже создана база для реализации комплексного подхода к решению проблем евро-атлантической безопасности в виде структуры рабочих органов Совета, приобретенного опыта развития отношений и создания атмосферы взаимного доверия. Ратификация Государственной Думой Российской Федерации 24 мая 2007 г. Соглашения о статусе сил между Россией и НАТО отражает прагматический подход нашей страны к развитию сотрудничества с Альянсом. В то же время нельзя не отметить, что существуют конкретные проблемы, от решения которых зависит не только будущее этих отношений, но и состояние региональной и глобальной систем безопасности. Юбилейные даты предоставляют нам дополнительные возможности остановиться, оглянуться, увидеть достигнутое и обозначить векторы дальнейшего движения. Древние римляне говорили, что «дерево оценивают по его плодам». Хотелось бы, чтобы дерево российско-натовского сотрудничества плодоносило, а плоды его не были бы горькими.
РОССИЯ-НАТО: МЕЧТЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Генерал-лейтенант Евгений Бужинский,
Начальник Международно-договорного управления, Заместитель начальника Главного управления международного военного сотрудничества Министерства обороны Российской Федерации
В мае 2007 г. Россия и НАТО отметили два юбилея. Первый из них — десятилетие со дня подписания Основополагающего акта о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Организацией Североатлантического договора и Российской Федерацией. Второй — пятилетие основания Совета Россия — НАТО (СРН) в соответствии с Римской декларацией глав государств и правительств Российской Федерации и государств-членов НАТО «Отношения Россия — НАТО: новое качество».
На наш взгляд, за этот период сделан важный шаг на пути установления прочных отношений Россия — НАТО. Главное — мы не рассматриваем друг друга в качестве противников и нацелены на развитие стабильного и долговременного сотрудничества, в том числе, и в военной сфере. Наши усилия сосредоточены, прежде всего, на поиске новых путей и возможностей для взаимодействия в важных стратегических областях, представляющих взаимный интерес.
Совет Россия — НАТО, несмотря на свой относительно «юный» возраст, стал тем форумом, где задействованы механизмы для консультаций,
