CC BY
99ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
РОССИЯ - НАТО: ОТ ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ ЭПОХИ БИПОЛЯРНОЙ КОНФРОНТАЦИИ ДО ХОЛОДНОЙ ВОЙНЫ ЭПОХИ ГЛОБАЛИЗАЦИИ
Татьяна Пархалина,
советник директора ИНИОНРАН, президент Ассоциации евро-атлантического сотрудничества
Аннотация. В статье анализируются отношения между Россией и Североатлантическим альянсом в течение последних 30 лет - с момента распада Советского Союза и организации Варшавского договора и до наших дней. Эти отношения были сложными и драматичными, отмечены взлетами и падениями, тесным сотрудничеством и кризисами, и по сути обозначили путь двух важных акторов мировой политики от холодной войны периода биполярной конфронтации до новой холодной войны периода глобализации. Вскрываются причины подобного драматического хода событий, предпринимается попытка анализа мотиваций обеих сторон и путей выхода из нового витка конфронтации.
Ключевые слова: Россия, НАТО, холодная война, Косовский кризис, Мюнхенская речь президента Путина, кавказская война 2008 г., украинский кризис 2014-2021 гг., сдерживание.
Keywords: Russia, NATO, Cold war, Kosovo crisis, Munich Speech of president Putin, Caucasian war of 2008. Ukrainian crisis 2014-2021, deterrence.
18 октября 2021 г. в ответ на высылку восьми российских дипломатов из миссии РФ при НАТО и ликвидации там же двух штатных позиций (т.е. в общей сложности речь идет о десяти сотрудниках) Кремль принял решение о закрытии двух офисов НАТО в Москве - Информационного бюро альянса и Военной миссии связи. В сущности, этот жест носил символический характер, поскольку на протяжении последних шести лет в Информационном бюро не было ни одного представителя Североатлантического альянса, а лишь несколько человек технического персонала - все граждане России. В Военной миссии связи работали три военных представителя из разных стран, которые помогали осуществлять контакты между военными стран -участниц НАТО и России (с 1 ноября 2021 г. они были лишены аккредитации). Однако именно символически это обозначило рубеж в отношениях между РФ и НАТО: рубеж, который означал конец эпохи сначала реального, а затем символического партнерства и сотрудничества. Этот период начал-
ся после развала Советского Союза и самороспуска Организации Варшавского договора, когда новая Россия устами сначала первого президента Б. Ельцина, а через десятилетие и устами В. Путина и Дм. Медведева - причем выступления последних прозвучали на немецкой земле - заявила, что она хочет войти в евро-атлантическую семью и выстраивать взаимовыгодные отношения с «коллективным Западом».
Начало эпохи сотрудничества
20 декабря 1991 г., т.е. сразу после распада СССР, Россия стала одним из основателей Совета Североатлантического сотрудничества (ССАС), который 30 мая 1992 г. был преобразован в Совет Евро-атлантического партнерства (СЕАП), - своеобразного механизма политического диалога между НАТО и странами бывшей ОВД, а также стран Балтии и СНГ.
Когда в 1992-1993 гг. сначала Польша, а затем Чехия и Венгрия - бывшие члены ОВД - выразили стремление присоединиться к НАТО, Б. Ельцин в ходе своего официального визита в Варшаву в августе 1993 г. отметил, что Россия, будучи привержена принципам Хельсинкского Заключительного акта (1975) и Парижской хартии (1990), уважает право других государств присоединяться к тем союзам, которые, с их точки зрения, обеспечивают их безопасность. Правда, когда Б. Ельцин вернулся в Москву, он подвергся жесткой критике со стороны российских военных, которые исходили из того, что такое расширение Альянса угрожает интересам безопасности РФ.
С этого же момента НАТО стала разрабатывать программу «Партнерство во имя мира», которая предполагала, что страны-аспиранты какое-то время будут находиться как бы в предбаннике, в лобби, а не станут сразу полноправными членами Альянса, с тем чтобы выполнить ряд требований,
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
а именно начать реформу вооруженных сил, продемонстрировать готовность осуществлять демократический и гражданский контроль над вооруженными силами и специальными службами и в целом взять курс на реализацию демократического преобразования своих обществ.
Автор этой статьи была свидетелем острых дискуссий между западноевропейскими государствами -членами Альянса, которые осенью 1993 г. развернулись в разных европейских столицах, поскольку они не хотели тогда вместе с приемом новых членов инкорпорировать очень сложные социально-экономические и социально-политические проблемы Польши, Чехии и Венгрии. Решающую роль в разработке программы ПИМ сыграла американская администрация Б. Клинтона, в результате чего Программа была принята в январе 1994 г., а три страны - бывшие союзники СССР - взяли курс на интеграцию в НАТО.
Здесь имеет смысл отметить, что эта программа была открыта для всех государств - бывших участников ОВД и бывших советских республик (24) включая Россию, и последняя после нескольких месяцев переговоров подписала 22 июня 1994 г. индивидуальную программу Партнерства, что явилось началом практического военного сотрудничества между НАТО и РФ. В рамках этой программы Россия послала свои миротворческие силы для поддержания мира на Западных Балканах, где полыхала война, при этом все чаще раздавались голоса, что российские военные не должны действовать под эгидой НАТО.
Важной вехой в процессе расширения НАТО, как это ни парадоксально на первый взгляд, стал Будапештский саммит СБСЕ 5-6 декабря 1994 г., на котором был принят документ «На пути к подлинному партнерству в новую эпоху»1. В нем (в пункте 10) был одобрен кодекс поведения, касающийся военно-политических аспектов безопасности, где среди прочего излагались принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе, а именно соразмерное применение военной силы во внутренних конфликтах и ненанесение ущерба гражданскому населению (раздел IX. ст. 38)2.
Данный документ был подписан в начале декабря 1994 г., а 8 декабря того же года Москва начала военную операцию в Чечне, бомбардировки г. Грозный, в ходе которых помимо боевиков был нанесен чудовищный ущерб гражданскому населению. Именно с этого момента страны Центральной и Восточной Европы стали очень активно стучаться в «натовскую дверь», поскольку помимо мотивации, связанной «с возвращением в Европу» через
НАТО, они желали гарантий безопасности от возможных действий «непредсказуемой России».
В 1996 г. после президентских выборов в РФ, когда стало ясно, что принятие в НАТО Польши, Венгрии и Чехии неотвратимо, Е. Примаков, назначенный министром иностранных дел РФ, инициировал подготовку документа, который мог бы содержать определенные гарантии безопасности РФ в процессе расширения Альянса, а последний никогда, несмотря на риторику о сотрудничестве и партнерстве, не рассматривался в нашей стране в качестве дружественного союза. Причин тому много: это и исторические стереотипы восприятия друг друга Россией и Западом, и реликты времен холодной войны, когда шла непримиримая борьба между коммунизмом и капитализмом, в результате которой Советская Россия потерпела поражение, и тот факт, что в последние два века иностранные вторжения происходили с Запада, а в ряде случаев близорукость того же Запада, который не хотел учитывать, что после поражения в холодной войне Россия испытывает травму потери империи и будет стремиться рано или поздно восстановить свое влияние на мировой арене, и тот факт, что в России исторически сложились иной тип политической и стратегической культуры.
Результатом подготовки документа, страхующего некоторые аспекты безопасности России, является Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО (ОА), подписанный в Париже 27 мая 1997 г. главами государств НАТО и России. В преамбуле зафиксировано, что Россия и НАТО не рассматривают друг друга в качестве противников, а далее, что подписанты берут на себя обязательство уважать территориальную целостность государств и Хельсинкский Заключительный акт. Принципиальным для России моментом было то, что НАТО подтвердила отсутствие намерений размещать ядерное оружие на территории своих новых членов, а также существенные вооружение силы на постоянной основе на границах с Россией3.
Сразу же после подписания Основополагающего акта начался ускоренный процесс приема в НАТО Польши, Чехии и Венгрии.
В соответствии с ОА Россия - НАТО был создан Совместный Постоянный Совет (СПС) - первый механизм взаимодействия с Альянсом, который функционировал в формате «19+1», а в 1998 г. в Брюсселе было открыто постоянное Представительство России при НАТО, в составе которого учреждена должность Главного военного предста-
1 Ьйрз://шшш.08СЕ.о^>Ше8
2 ша.
Основополагающий акт о взаимных отношениях сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО - http://www.mid. пд>со^ей
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
вителя России при Альянсе с целью координации взаимодействия с военными структурами Североатлантического союза, а в Москве в одном из академических институтов (ИНИОН РАН) был открыт Центр документации НАТО по проблемам европейской безопасности. В соответствии с межправительственным соглашением впервые в истории был подписан договор между Альянсом и академическим институтом о создании центра (с российским персоналом), который предоставлял адекватную информацию о НАТО и ее деятельности, проводил совместные научные мероприятия, организовывал специальные курсы по тематике евро-атлантической безопасности, месте и роли в ней России.
В феврале 2001 г. в Москве было открыто Информационное бюро НАТО, а еще через год -Военная миссия связи.
Но между этими событиями (т.е. между 1997 и 2002 г.) случился так называемый Косовский кризис, когда в ответ на попытки президента бывшей Югославии силовыми методами остановить центробежные тенденции республик, оставшихся к тому моменту в составе этой страны, часть международного сообщества под эгидой НАТО ответила проведением военно-воздушной операции под лозунгом «принуждения к миру». Косовский кризис - одна из самых противоречивых страниц мировой истории: в России, в странах НАТО и государствах, входивших когда-то в СФРЮ, по-разному трактуют его причины и последствия. Для нас имеет значение то, что он обозначил первый серьезный кризис в отношениях Россия - НАТО. Россия обвинила НАТО в нарушении Основополагающего акта, а тогдашний президент РФ Б. Ельцин и его спецпредставитель В. Черномырдин подверглись резкой критике внутри страны за якобы «сдачу» национальных интересов и за предательство так называемого славянского братства, которого по сути не существовало, за «сдачу» православной Сербии в угоду сотрудничеству с Западом. Следует отметить в связи с этим, что, хотя внутри Альянса ряд официальных представителей придерживались мнения, что военно-воздушная операция против режима Милошевича приведет к резкому обострению отношений с Москвой, в итоге возобладали интересы Запада на Балканах, направленные на интеграцию этого региона в евро-атлантическую систему безопасности. Самой острой точкой кризиса в отношениях Россия - НАТО можно считать эффектную, но малоэффективную операцию российского контингента по захвату аэропорта Сла-тина 11-12 июня 1999 г. (т.е. на следующий день после окончания натовской операции), когда российский сводный батальон воздушно-десантных войск, входивший в состав международного миротворческого контингента в Боснии и Герцеговине,
взял под контроль аэродром. Эта операция признана самой дерзкой за последние 30 лет, тогда российский контингент на несколько часов опередил войска НАТО, что едва не обернулось вооруженным конфликтом. Смысл этой операции сводился к тому, чтобы, взяв под контроль аэропорт Слатина, подготовиться к принятию основных сил российского контингента. Операция готовилась в тайне даже от ряда российских официальных сил, а именно от министра иностранных дел И. Иванова и начальника Генерального штаба А. Квашнина. Россия доказала свою способность влиять на развитие событий, а страны - участницы НАТО осознали, что Москва не смирится со своей «ролью ведомого», несмотря на сложное социально-экономическое положение.
Начиная с 1998 г. (т.е. когда уже функционировал СПС РФ - НАТО) официальная Москва выражала свою неудовлетворенность тем, что страны НАТО приходят на заседание Совета с заранее согласованной позицией, обсуждения сводятся к принятию этой позиции и ее «продавливанию», а российская позиция зачастую вообще не учитывается, что и продемонстрировал Косовский кризис. Но несмотря на это, его заседания были продолжены и после обострения отношений. В конце 1999 г. в ткань сложно развивающихся отношений Россия - НАТО встроился Стамбульский саммит ОБСЕ, на котором помимо Хартии европейской безопасности, подтверждающей основные принципы Хельсинкского Заключительного акта 1975 г. и Парижской Хартии 1990 г., министр иностранных дел РФ И. Иванов подписал так называемое пакетное соглашение, согласно которому страны-участницы начинают процедуру ратификации адаптированного Договора об обычных вооружениях в Европе (ДОВСЕ) после вывода российских контин-гентов из Грузии (Абхазия) и Молдавии (Придне-стровье)1. Для России подписание адаптированного ДОВСЕ в тот момент имело особое значение, поскольку он вносил изменения в так называемые фланговые ограничения. А на фоне развернувшейся Чеченской кампании Запад резко критиковал Москву за нарушения именно на южном фланге. Следует отметить, что война в Чечне была главным моментом в повестке дня Стамбульского саммита. Именно здесь западные страны выплеснули наружу едва сдерживаемое раздражение по поводу военной кампании, которую Россия вела на Северном Кавказе в течение уже пяти лет. Накануне встречи Евросоюз сделал самое жесткое до тех пор заявление по поводу Чечни, осудив «непропорциональное и неразборчивое» применение силы со стороны РФ. Группа американских сенаторов призвала Б. Клинтона не подписывать в Стамбуле адаптированный
1 http://www.OSCE.org ЫоуешЬег 19, 1999.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
ДОВСЕ, объясняя свое обращение нарушением со стороны России соглашения по ограничениям. (По их сведениям, России разрешалось на тот момент держать на южном фланге 1380 ед. бронетехники, новый договор поднимал эту цифру до 2140 ед., а на самом деле эта цифра была значительно превышена.)
Резюмируя, можно отметить, что на Стамбульском саммите ОБСЕ проявились в острой форме различные подходы России и Запада к вопросам европейской безопасности в целом, а «холодный мир», который обозначился во время Косовского кризиса, готов был перерасти в холодную войну.
Начало эпохи Путина и отношения РФ - НАТО
Эти подробности имеют особое значение для дальнейшего развития отношений Россия - НАТО после смены власти в Кремле в январе 2000 г., когда Б. Ельцин, по сути, назначил своим преемником В. Путина. В конце 1999 г. генеральным секретарем НАТО стал лорд Робертсон, который в качестве одной из своих целей на этом посту обозначил восстановление отношений с Россией после Косовского кризиса. Высказывания нового президента РФ В. Путина в отношении НАТО в первые месяцы его пребывания в Кремле - сначала в роли действующего, а затем и избранного президента - свидетельствовали о том, что официальная Москва взяла курс на восстановление отношений с Западом, используя прежде всего российско-натовскую платформу, поскольку в ходе операции в Чечне НАТО не высказывалась резко против действий России (эту роль взял на себя Евросоюз). В этом контексте обращает на себя внимание высказывание В. Путина о том, что при определенных условиях «в случае, если с интересами России будут считаться, если она будет полноправным партнером», он не исключает членства РФ в альянсе1. В этом же интервью и. о. президента РФ отметил, что «не представляет свою страну изолированной от Европы», тем самым сделав тогда ясный выбор в обострившейся в очередной раз в России борьбе двух политических линий: партнерство с Западом или изоляционизм.
Несмотря на протесты «изоляционистов», В. Путин принял Дж. Робертсона в Кремле в феврале 2000 г., где они договорились восстановить контакты между Россией и НАТО в полном объеме и считать друг друга стратегическими партнерами. А в ходе визита тогдашнего президента США Б. Клинтона в Москву в июне того же года даже обсуждался вопрос
о членстве России в Альянсе. Справедливости ради следует отметить, что члены американской делегации восприняли предложение В. Путина о возможном членстве в НАТО с большим опасением, полагая, что, будучи внутри союза, Москва захочет влиять на процесс расширения.
Позволю предположить, что все это - нарратив об «упущенных возможностях», поскольку в случае интеграции России в один из евро-атлантических институтов, совсем по-иному сложилась бы и вся история Европы, и история России, и история евро-атлантической системы безопасности.
После чудовищных террористических атак 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне В. Путин был первым из мировых лидеров, кто позвонил президенту США Дж. Бушу - младшему и заявил о своей поддержке в борьбе с международным терроризмом: опять-таки вопреки советам многих российских политических деятелей, которые рекомендовали ему тогда «держать нейтралитет».
Можно утверждать, что с этого момента начался «золотой век» в отношениях Россия - НАТО. Россия вместе со своими союзниками - государствами Центральной Азии - предоставила сначала США, а затем и НАТО, возможности по развертыванию антитеррористической операции в Афганистане по борьбе с «Аль-Каидой». Для этого была и юридическая основа, поскольку еще в апреле 2000 г. Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан подписали в Ташкенте Договор о совместных действиях по борьбе с терроризмом, политическим и религиозным экстремизмом, транснациональной организованной преступностью и новыми угрозами стабильности и безопасности. С 2001 по 2010 г. в 23 км северо-западнее от Бишкека функционировала авиабаза антитеррористической коалиции (центр транзитных перевозок США).
Осенью 2001 г. по инициативе Великобритании начались переговоры между НАТО и Россией о создании новой структуры взаимодействия вместо Совместного Постоянного совета - речь шла о Совете Россия - НАТО, где все члены Альянса должны были выступать не скоординированно, а в своем национальном качестве, на чем настаивала Россия (так называемая двадцатка). Предполагалось, что это будет «всепогодный форум», который должен собираться для обсуждения самых острых вопросов евро-атлантической безопасности даже во времена кризисов. Положение о создании Совета России -НАТО (СРН) вошло в так называемую Римскую декларацию, подписанную странами НАТО и Россией в маленьком городке Пратика-ди-Маре (недалеко от Рима) 28 мая 2002 г.2 В тексте декларации отмечалось, что Россия и государства - члены НАТО будут
1 Интервью В. Путина ВВС 3 марта 2000 г. Цит. по: Ком-
мерсант. 07.03.2000.
' https://www.nato.int>about ЫЯС
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
работать как равные партнеры в областях, представляющих общий интерес, что Совет Россия - НАТО будет служить механизмом для консультаций, выработки консенсуса, сотрудничества, совместных решений и совместных действий по широкому спектру вопросов безопасности в Евро-Атлантическом регионе. Предполагалось, что Совет должен работать на базе постоянного политического диалога для выявления возникающих проблем на ранней стадии и определения оптимальных общих подходов.
Следует подчеркнуть, что в ходе реализации решений Римской декларации о создании СРН было сформировано в общей сложности около 20 рабочих групп по таким ключевым вопросам, как кризисное регулирование, нераспространение оружия массового уничтожения, контроль над вооружениями и меры укрепления доверия, ПРО ТВД, поиск и спасение на море, сотрудничество между военными и в сфере военных реформ, чрезвычайное гражданское планирование и реагирование, новые угрозы и вызовы, борьба с терроризмом и наркотрафиком, гражданский и военный контроль за воздушным пространством, расширение научного сотрудничества и ряд других.
Таким образом впервые в истории отношения Россия - НАТО были институционализированы. Дважды в год СРН должен был собираться на уровне министров иностранных дел и / или обороны, каждый месяц - на уровне послов, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций предполагались экстренные заседания.
Одновременно с обозначившимся явным прорывом в отношениях Россия - НАТО Альянс в ответ на запросы стран Балтии, а также Словакии, Словении, Болгарии и Румынии, взял курс на интеграцию этих государств, которые мотивировали свои обращения стремлением «возвратиться в Европу», обеспечением независимости от Москвы в сфере безопасности, желанием впоследствии войти в Евросоюз. НАТО же основывалась в этом процессе на ст. 10 Вашингтонского договора, которая предусматривала политику «открытых дверей» в случае реализации ряда критериев, прописанных в документе 1995 г., носившем название «Исследование по вопросам расширения НАТО» (Study on NATO Enlargement)1, а также на положениях Хельсинкского Заключительного акта, Парижской хартии для Новой Европы, Кодекса поведения государств в сфере безопасности Будапештского саммита СБСЕ / ОБСЕ, согласно которым каждое государство имеет право само решать вопрос о присоединении к любым союзам для обеспечения своей безопасности.
1 http://www.nato.int>cps>natohq.Sept.03.1995
Поскольку отношения между Москвой и Альянсом были в тот момент на подъеме, Россия, неоднократно повторив, что расширение является ошибкой, не стала драматизировать этот процесс и достаточно спокойно восприняла решение Пражского саммита НАТО ноября 2002 г. о принятии семи новых членов. В России этот саммит назвали «саммитом расширения», в НАТО - саммитом трансформации, поскольку там речь шла о соответствии НАТО новым условиям борьбы с терроризмом и о создании «сил быстрого реагирования» для возможного вторжения в Ирак. Этого не случилось, поскольку Париж и Берлин отказались участвовать в иракской операции по свержению режима С. Хусейна, обвиненного в создании оружия массового уничтожения. Ее осуществили в 2003 г. на национальной основе США и Великобритания при поддержке ряда союзников, а Франция, Германия и Россия заняли относительно жесткую позицию против проведения операции «даже, как тогда казалось, сформировали «малую Антанту» по противодействию политике США. Следует сразу же оговориться, что отношения между Францией, Германией и США были восстановлены уже через несколько недель после завершения военной стадии операции (операция началась 20 марта и завершилась 9 апреля 2003 г. взятием Багдада, проводилась она на основе резолюций СБ ООН № 687 и 1441).
С 2002 по 2005 г. развивалось эффективное сотрудничество в рамках и на базе Совета Россия -НАТО, функционировали в общей сложности 25 рабочих групп, к которым добавились, помимо перечисленных выше, группы по гражданским чрезвычайным ситуациям, военной реформе, тылового обеспечения. Практически каждый день проходили консультации и осуществлялись контакты - формальные и неформальные. По отзывам дипломатов, военных и экспертов из стран НАТО и России, несмотря на существование разногласий, удавалось принимать совместные решения, которые впоследствии реализовывались на различных уровнях в практической политике.
Ситуация изменилась с 2005-2006 гг., когда Россия расплатилась с долгами Лондонскому и Парижскому клубам и избавилась от бремени финансовой зависимости от Запада, а изменившаяся мировая экономическая конъюнктура (а именно галопирующий рост цен на нефть и газ) создала у российского руководства представление, что Россия должна не просто участвовать в повестке дня, определяемой другими игроками, но участвовать и в ее формировании. Если проанализировать все российские концептуальные документы, касающиеся российской внешней и оборонной политики, которые готовились с середины 2000-х годов, но были одобрены в конце первого десятилетия
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
XXI в., то невозможно не обратить внимания на тот факт, что в них появляются абзацы и разделы, в которых указывается на то, что Россия «на равных» должна участвовать в разработке «международной повестки»1.
Представители же западных стран не только не заметили или не поняли этих изменений, но и продолжали вести себя с Россией как в 1990-е годы, не принимая во внимание неоднократно высказываемые представителями РФ в ходе заседаний различного уровня озабоченности в сфере безопасности (в том числе в рамках Совета Россия - НАТО). На Западе преобладало представление, что Россия уже настолько интегрирована в систему экономических и политических связей, сложившуюся вокруг ЕС и НАТО, что, несмотря на некоторые «зигзаги» в ее политике, она является частью западной системы. При этом не учитывалось, что в России сложился иной тип политической культуры, определяющей доминирование роли государства, когда в триаде государство - общество - личность интересы личности и общества подчинены интересам государства, а не наоборот. А если к этому добавить и иной тип стратегической культуры, предполагающей, что расширение территории обеспечивает дополнительную безопасность, то получается формирование картины мира, которое влияет на взаимоотношения с другими международными акторами, отрицающими подобное видение. Помимо этого, в стране не было традиции уважения институтов, а власть на протяжении длительного времени была персонифицирована. Недооценка роли институтов привела к формированию очень специфической политической системы, когда роль парламента, политических партий, судов свелась к одобрению решений верховной власти.
Запад оказался в плену созданных руководителями постсоветской России представлений о построении политической модели, предполагающей создание реально действующих институтов гражданского общества, наличие политической конкуренции, независимых судов, верховенство закона в целом. И когда на Западе начали критиковать Россию за «деградацию демократии» внутри страны, это вызвало бурную реакцию отторжения среди элит, которые выстраивали политическую модель традиционным способом - посредством укрепления верховной власти.
По мнению автора, именно с этого момента (с середины 2000-х годов) началось реальное расхождение векторов движения России и Запада в целом. Возвращаясь же к отношениям Россия -НАТО, имеет смысл обратить внимание на тот
факт, что несмотря на развитие сотрудничества по различным направлениям в рамках Совета Россия -НАТО, был один важный аспект, который омрачал эти отношения - отказ западных стран ратифицировать и имплементировать адаптированный Договор об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе.
В 2006-2007 гг. российские военные базы из Грузии (Батуми и Ахалкалаки) были выведены, осталась база амуниции в Приднестровье, о которой даже представители Молдовы тогда говорили, что если российские военные уйдут, то вооружения останутся в руках неизвестных людей, что будет способствовать дестабилизации региона. Ситуация сложилась следующая: адаптированный ДОВСЕ ратифицировали и выполняли Россия, Казахстан и Белоруссия, а страны Запада - нет. Российская сторона неоднократно по дипломатическим и военно-дипломатическим каналам обращалась к странам НАТО с призывом - хотя бы начать процесс ратификации, чтобы демонстрировать тем самым стремление выполнять договор, однако этого не произошло. И когда в феврале 2007 г. на Мюнхенской конференции по безопасности прозвучала речь президента В. Путина, а в мае того же года он подписал мораторий на ДОВСЕ, это было воспринято в НАТО с большим удивлением.
Начало обострения отношений
Мюнхенская речь В. Путина знаменует собой новый водораздел в отношениях с Западом в целом и с НАТО в частности. Основные тезисы этой речи сводились к тому, что однополярная модель мира не только неприемлема, но и невозможна, что единственным механизмом принятия решений по использованию военной силы может быть только Устав ООН, что система права одного государства (США) навязывается другим, что НАТО выдвигает свои передовые силы к российским границам, а РФ, строго соблюдая ДОВСЕ, не реагирует на эти действия, что ОБСЕ пытаются превратить в инструмент обеспечения интересов одной группы стран, что экономическая безопасность - это среда, где следует придерживаться единых принципов, что Россия - страна с тысячелетней историей, всегда проводила и будет проводить независимую внешнюю политику и ряд других2.
Многие представители стран НАТО восприняли это выступление как самое жесткое со времен окончания холодной войны. Ряд из них считали, что после этого расширение НАТО имеет особый смысл и более чем оправданно, что позиция рос-
1 Концепция внешней политики РФ 2008 г. Стратегия нацио-
нальной безопасности РФ 2009 г. Военная доктрина РФ 2010 г.
' http://Kremlin.ru>events>transcripts 10 февраля 2007 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
сийского президента способствует укреплению трансатлантических отношений. И лишь немногие посчитали эту речь выражением озабоченностей России в сфере безопасности и более широко в мировой политике. Когда же через четыре месяца (13 июля 2007 г.) Россией был объявлен мораторий на выполнение ДОВСЕ, это стало просто «холодным душем» для евро-атлантического сообщества, комментаторы стали утверждать, что этот договор был краеугольным камнем всей системы европейской безопасности и последствия могут быть очень серьезными. Состоялось два заседания министров иностранных дел стран - участниц НАТО, в ходе которых обсуждались ответные меры, которые, по сути, могли носить лишь демонстративный характер, поскольку договор не был ратифицирован и не исполнялся. Вместе с тем в декабре 2007 г. российское руководство заявило, что Москва может вернуться в ДОВСЕ, если партнеры начнут выполнять его условия или хотя бы ратифицируют договор. Однако никакого ответа на этот призыв не последовало.
2008 г. для отношений Россия - НАТО стал критическим. В апреле этого года состоялся Бухарестский саммит НАТО и Совет Россия - НАТО на уровне глав государств (2-4 апреля 2008 г.). В ходе первого обсуждались вопросы о признании Косова, операция Альянса в Афганистане, присоединение к нему Хорватии, Албании, Македонии и о предоставлении Плана действий по членству (ПДЧ) Украине и Грузии. В ходе первого саммита американскому президенту Дж. Бушу не удалось «продавить» европейских союзников - А. Меркель и Н. Саркози - по вопросу о предоставлении ПДЧ Киеву и Тбилиси (к ним присоединились Бельгия, Нидерланды и ряд других членов), и тогда появилась очень двусмысленная формула, что эти страны «станут членами Альянса»1. В связи с этим хотелось бы подчеркнуть, что, когда Европу обвиняют в отсутствии суверенитета, то этот пример является одним из ярких опровержений подобного допущения.
Что касается Совета Россия - НАТО в том же Бухаресте, куда приехал президент РФ В. Путин, встреча прошла в закрытом режиме, но на пресс-конференции российский лидер подчеркнул, что расширение НАТО является проблемой для Москвы, что на заседании были услышаны озабоченности России по Договору об обычных вооружениях в Европе, что Москва готова продолжать конструктивное сотрудничество с Альянсом (в Бухаресте были подписаны соглашения о транзите через российскую территорию грузов для операции в Афганистане «Активные усилия»), но это не озна-
чает ее готовности жертвовать частью своего суве-
2
ренитета, что новая холодная война невозможна .
Очевидно, что относительный успех (несмотря на существующие разногласия) Совета Россия -НАТО был бы невозможным, если бы Украине и Грузии был предоставлен ПДЧ, о чем, собственно, и предупреждали лидеры Франции и Германии. И А. Меркель, и Н. Саркози очень хорошо понимали, что сохранение конструктивных отношений с Россией имеет приоритетное значение. Через несколько дней после Бухарестского саммита министр иностранных дел РФ С. Лавров заявил буквально следующее: «Мы будем делать все, чтобы не допустить принятия Украины и Грузии в НАТО и не допустить неизбежно связанного с возможным принятием резкого ухудшения наших отношений с Альянсом»3. Непонятно по какой причине, но в странах НАТО не обратили внимания на эти высказывания. Видимо, исходя из того, что Россия остается приверженной Парижской хартии и Будапештскому Кодексу безопасности, согласно которым каждое государство само вправе определять к каким союзам оно может присоединяться в целях обеспечения собственной безопасности.
Через три месяца после Бухарестского заседания СРН, когда президентом РФ был уже Дм. Медведев (конец июля 2008 г.), началась эскалация грузино-южноосетинского конфликта, ход которого привел к резкому ухудшению и даже замораживанию отношений Россия - НАТО.
В первых числах августа 2008 г. после начала концентрации грузинских войск у границы непризнанной республики Южная Осетия была зафиксирована массовая эвакуация мирного населения из зоны потенциального конфликта. 6 августа российские войска и бронетехника (по утверждению корреспондентов ряда российских газет) уже выдвинулись в сторону Южной Осетии. Некоторые российские СМИ утверждали, что 7 августа началась отправка ряда подразделений 58-й армии в ЮО4. 8 августа 2008 г. после гибели российских миротворцев началась операция РФ по принуждению Грузии к миру, которая вошла в историю как «Пятидневная война». Существуют две точки зрения по поводу ответственности за начало российско-грузинского конфликта. По версии грузинской стороны, начало военных действий со стороны Тбилиси было реакцией на южноосетинские провокации и угрозу российского нападения. Позиция России сводилась к тому, что причинами ввода российских войск в зону конфликта стали
1 http://www.nato.int>ops>natolive Bucharest Summit Declaration, April 3, 2008. issue 23.
2 http://Kremlin.ru>transcripts 4 апреля 2008 г.
3 Лавров С.В. Интервью радиостанции «Эхо Москвы» 7 апреля 2008 г.
4 Независимая газета, 7 августа 2009 г. Красная звезда, 3 августа 2008 г. Известия. Юрий Снегирев.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
агрессия Грузии против неподконтрольных ей территорий и последствия этой агрессии: гуманитарная катастрофа, гибель российских миротворцев, исход из региона 30 тыс. беженцев (при этом особо подчеркивалось, что большинство жителей Южной Осетии были гражданами России).
После окончания конфликта была создана Международная независимая комиссия по расследованию конфликта на Южном Кавказе, группу экспертов возглавила известный швейцарский дипломат Хайди Тальявини. 30 сентября 2009 г. был распространен официальный текст доклада этой комиссии1. В тексте доклада утверждалось, что Грузия с использованием тяжелой артиллерии в ночь на 8 августа 2008 г. начала атаку на Цхинвал, начав таким образом войну. Однако эта атака, как отмечалось в тексте, стала итогом длительных провокаций в зоне конфликта. Россия, по мнению авторов доклада, также была ответственна за многочисленные нарушения международного права.
Но доклад вышел через год после событий, а в августе 2008 г. западная часть мирового сообщества, а также Китай и Индия (поскольку и там существует свой сепаратизм) встали на сторону Грузии, обвинив Россию в агрессии.
19 августа 2008 г. деятельность Совета Россия -НАТО была приостановлена по инициативе альянса, а 22 августа российской стороной было приостановлено сотрудничество с НАТО (за исключением сотрудничества по Афганистану). Евросоюз, где в то время председательствовала Франция, активно включился в разрешение конфликта. Президент Н. Саркози дважды прилетал в Москву для переговоров с Дм. Медведевым и В. Путиным (который тогда занимал пост премьер-министра) и убедил российскую сторону остановить военные действия на грузинской территории. Активную роль в переговорном процессе сыграла и Италия. Соглашения Медведев - Саркози от 12 августа и от 8 сентября2 стали документом, положившим конец боевым действиям и зафиксировавшим новый статус-кво. Следует иметь в виду, что Евросоюз при этом координировал свою позицию с НАТО.
Замораживание отношений Россия - НАТО в 2008 г. вследствие конфликта на Южном Кавказе явилось предтечей дальнейшего сползания этих отношений к низшей точке, что было связано с конкуренцией России и Запада на постсоветском пространстве, с резкой реакцией Москвы на политику расширения, затрагивающую на этот раз те республики бывшего СССР, которые Россия считает «зоной своих особых интересов». И дело здесь не
только в вопросах военной безопасности (подлетное время ракет в случае их размещения на территории новых членов), но в распространении тех ценностей, норм и стандартов, которые Россия считает чуждыми для себя.
Тогда, в 2008 г., отношения с Западом были достаточно быстро восстановлены, поскольку через несколько недель после окончания кавказской войны разразился острый глобальный финансово-экономический кризис: обе стороны поняли, что находятся в «одной лодке» и не могут себе позволить углублять конфликт в подобной ситуации - в первую очередь стоило позаботиться о собственном спасении. Уже в середине 2009 г. в Ницце состоялся саммит Россия - ЕС, где обе стороны договорились продолжить переговоры по новому базовому соглашению о сотрудничестве и партнерстве, хотя двумя месяцами ранее страны Евросоюза решили в качестве мер поддержки Грузии приостановить переговоры с Россией. Тогда инструментальную функцию по восстановлению отношений между Россией и Западом взял на себя Евросоюз, НАТО выдерживала паузу, однако уже в начале 2009 г. стало понятно, что из соображений безопасности, связанных прежде всего с Афганистаном, отношения будут возобновлены в полном масштабе. В конце 2009 г. генсек Альянса Андерс Фог Расмуссен, вступив в должность 1 августа 2009 г., сразу же встретился с официальным представителем РФ при НАТО Дм. Рагозиным: обсуждались такие вопросы как возобновление контактов на высоком уровне, роль Совета Россия - НАТО. При этом отмечалось, что СРН должен стать политическим форумом для обсуждения реальных проблем безопасности. Тогда Расмуссен заявил, что намерен приложить усилия для продвижения вперед отношений Россия - НАТО, что станет одним из приоритетов его мандата3. В конце того же года генсек Альянса посетил с официальным визитом Москву: отношения были восстановлены в полном объеме, а в своей публичной речи в МГИМО МИД РФ он заявил, что СРН должен стать «всепогодным форумом» (эту идею с момента создания Совета продвигала Москва), что НАТО «никогда не нападет на Россию», что обе стороны создадут такие отношения доверия, которые позволят России перестать беспокоиться по поводу угроз с Запада, что вступление в НАТО новых членов - это положительный момент для европейской безопасности. Было подчеркнуто, что основная линия сотрудничества по линии РФ - НАТО - это Афганистан4.
В ходе встреч Расмуссена с российскими лидерами (президентом Дм. Медведевым и премьер-
1 http://www.Consilium.Europe.EU> September 30, 2009. Brussels 13875/09 (Press 278).
2 http://www.renters.com>article>Sept.8.2008
' Цит. по https://www.vesti.ru. 10 августа 2009 г. ' https://www.mgimo.ru. December 17, 2009.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
министром В. Путиным) обсуждались как раз вопросы расширения сотрудничества по Афганистану, подготовка кадров по борьбе с наркотрафиком в учебном центре Домодедово, поставка вертолетов и т. д. Официальная Москва тогда понимала, что в Афганистане затронуты интересы ее собственной безопасности, а НАТО была крайне заинтересована в сотрудничестве с РФ на этом направлении.
Между тем восстановление отношений состоялось, но взаимные опасения и подозрения остались. Россию и НАТО по-прежнему разделяли различные подходы к проблеме расширения Альянса, к методам действия обеих сторон на постсоветском пространстве, к процессам демократизации в целом и в бывших странах советского блока, в частности отношение евро-атлантических институтов к предложенному в 2008 г. тогдашним президентом Дм. Медведевым плану новой архитектуры европейской безопасности (ДЕБ)1.
27 марта 2010 г. генсек НАТО Расмуссен, выступая в фонде Дж. Маршалла в Брюсселе, призвал к сотрудничеству с Россией по созданию системы ПРО, способной обеспечить защиту от возможных атак со стороны Ирана. При этом главный посыл состоял в том, чтобы Россия присоединилась к континентальной (т.е. европейской) системе ПРО. Если бы Россия и НАТО пошли по пути создания совместной системы противоракетной обороны, это означало бы фактическую (не юридическую!) интеграцию РФ в существовавшую тогда евро-атлантическую систему безопасности и могло бы помочь обеим сторонам выйти из той атмосферы недоверия, которая сопровождала отношения между НАТО и Россией в течение многих лет. Однако через несколько месяцев, после того как страны Балтии и Польша воспротивились созданию единой системы ПРО, возник новый вариант, который обсуждался во время визита генсека НАТО в Москву в октябре 2010 г., накануне Лиссабонского саммита Альянса и саммита Россия - НАТО. А именно: создание двух автономных систем и координация их работы. Это явилось серьезным разочарованием для части политического и военного истеблишмента в нашей стране, нанесло ощутимый удар по тем, кто действительно понимал значение реального сотрудничества и кто не хотел обострения отношений с Альянсом. В ноябре 2010 г. в Лиссабоне состоялся сначала саммит НАТО, а затем Совет Россия - НАТО, в котором принял участие тогдашний президент РФ Дм. Медведев. В совместном заявлении от 20 ноября 2010 г. говорилось, что Россия и НАТО «подтвердили, что
вступили в новый этап сотрудничества, ведущего к подлинному стратегическому партнерству»2. И далее: «Мы будем работать для достижения подлинного стратегического и модернизационного партнерства, основанного на принципе взаимного доверия, прозрачности и предсказуемости, с целью внести свой вклад в создание единого пространства мира, безопасности и стабильности в Евро-Атлантическом регионе»3. Стороны одобрили обзор актуальных общих вызовов безопасности (который остался для широкой общественности за кадром), договорились обсудить продолжение сотрудничества по ПРО, подчеркнули важность совместных усилий по оказанию поддержки правительству Афганистана, борьбы с терроризмом и пиратством, отметили необходимость придать «новую энергию» партнерству России и НАТО.
Выступая в Лиссабоне по итогам СРН, президент РФ Дм. Медведев заявил, что период охлаждения в отношениях Россия - НАТО завершен: «Мы констатировали, что период охлаждения и претензий завершился. Мы с оптимизмом смотрим в будущее и стараемся развивать отношения между НАТО и Россией по всем направлениям»4.
Через несколько дней после возвращения Дм. Медведева из Лиссабона Викиликс сделал публичными материалы Лиссабонского саммита НАТО, в ходе которого в обмен на «перезагрузку» с Россией Польша и Балтийские государства потребовали от США и европейских союзников предоставить им особые планы по защите их территории от эвентуального нападения России (reassurance plans), что, по сути, нивелировало все договоренности с Москвой. Национал-консервативные силы внутри России обвинили Медведева чуть ли не «в сдаче национальных интересов», а противники сотрудничества с НАТО развернули очередную кампанию против Запада, упрекая страны Альянса в отказе от договоренностей, в «двурушничестве», в попытках обмануть Россию.
Тем не менее сотрудничество было продолжено в рамках всех рабочих групп, которые существовали в формате СРН. Но уже в начале 2011 г. появились разногласия по вопросу о противоракетной обороне: НАТО настаивала на том, что появление элементов ПРО в Европе не угрожает России. Россия же полагала, что это нарушило бы стратегический баланс сил в регионе и поэтому требовала письменных и технических гарантий того, что система не будет способна сбивать российские ракеты. Россия предлагала свое участие в создании новой ПРО, но в НАТО назвали недопустимой ситуацию,
1 Основной смысл плана, выдвинутого в 2008 г., состоял в юридическом закреплении принципа неделимости безопасности в международном праве.
! http://www.nato.int>NATO official.
1 Ibid.
' http://www.interfax.ru, 21 ноября 2010.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
при которой участникам военного блока пришлось бы полагаться при обеспечении своей безопасности на страну, не являющуюся членом альянса.
Несмотря на то что в последующие после Лиссабонского саммита месяцы обе стороны осуществляли сотрудничество по поддержке вертолетного парка афганской армии, проводили совместные учения по борьбе с пиратством и сплочению экипажей подводных лодок и обсуждали проведение совместной миссии по утилизации химического оружия в Сирии, отношения «сползали» все ниже и ниже и свидетельствовали о все большей утрате доверия.
На деградацию российско-натовских отношений в период между 2011 и 2014 гг. оказали влияние и события в Ливии, Сирии, Украине.
Ливийская операция НАТО началась 19 марта 2011 г. после принятия соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, которую Россия и КНР не стали блокировать (резолюция № 1973), за что президент Дм. Медведев вновь подвергся резкой критике внутри страны (в том числе и со стороны тогдашнего премьер-министра В. Путина). Документ предусматривал установление над Ливией бесполетной зоны и санкционировал меры по защите населения, а также введение эмбарго на поставки оружия обеим воюющим сторонам. На следующий день США, европейские союзники и страны, входившие в Лигу арабских государств, потребовали, чтобы армия М. Каддафи прекратила вооруженные действия. Официальный Триполи обещал выполнить эти условия, но военно-воздушная операция тем не менее началась, а через несколько дней началась и военно-морская операция НАТО. Москва на протяжении ряда лет выступала против политики так называемой смены режимов (где бы то ни было), поэтому в России очень болезненно отреагировали на события в Ливии: «холодным душем» стала и насильственная смерть М. Каддафи. События в Сирии развивались несколько по иному сценарию - там проводилась не операция НАТО, а операция США и их европейских и ближневосточных союзников (в коалиции приняли участие Великобритания, Франция, ФРГ, Дания, Турция, Австралия, Канада, Израиль, Саудовская Аравия, Марокко, Катар, ОАЭ, Иордания, Бахрейн). Заявленными целями были: борьба с «Исламским государством», создание противовеса иранскому влиянию, «Хезболле», проиранским шиитским группировкам, поддерживающим Башара Асада, наконец, свержение самого режима. Россия резко выступила в поддержку режима Асада, против действий международной коалиции, а 30 сентября 2015 г. начала военную операцию на стороне сирийских правительственных войск против террористических формирований «Аль-Каиды», «Исламского государства», «Джебхат-ан-Нусры» (официальным
основанием стало обращение президента Асада). Таким образом, Россия заявила о себе как о ведущем игроке в регионе Ближнего Востока, открыла там две военные базы, обеспечив свое присутствие, попыталась «перевести вектор» взаимоотношений с Западом с украинского направления на другой регион.
По сути, началось противостояние России и Запада в третьем регионе, что уже было одним из признаков новой холодной войны.
Украинский кризис в отношениях между Россией и Альянсом
Вне всякого сомнения, наибольшее воздействие на эти отношения оказал кризис вокруг Украины. Многие политики и эксперты на Западе полагали, что кризис начался из-за присоединения Крыма к России (которое на Западе считают «аннексией», а в России восстановлением исторической справедливости и воссоединением). Нам представляется, что «процесс разрыва» начался с переговоров между Украиной и ЕС о предоставлении Киеву статуса «ассоциированного члена». В феврале 2013 г. в Брюсселе состоялся саммит Украина - ЕС, в ходе которого руководители Евросоюза неоднократно повторяли, что в их отношениях может произойти исторический скачок, если осенью на саммите в Вильнюсе будет подписано соглашение об ассоциации и о свободной торговле между Украиной и ЕС. Тогдашний президент Украины В. Янукович заявил, что Украина приложит все усилия, чтобы это соглашение было подписано до конца 2013 г., в обмен ЕС обещал предоставление Украине 610 млн евро финансовой помощи - наиболее крупный транш, который Евросоюз когда-либо предоставлял странам за пределами Евросоюза. Речь также шла о создании трехстороннего консорциума (ЕС - США -Украина) по использованию Украинской газотранспортной системы (ГТС), включая ее модернизацию. Россия, понимая, что ее экономическим и политическим интересам будет нанесен серьезный ущерб, вмешалась в этот процесс. Сначала Москва настаивала, чтобы переговоры от ассоциации Украины и ЕС велись с ее участием, поскольку это непосредственно затрагивает политические и экономические интересы России, в конечном же счете в декабре были подписаны соглашения с Россией, которые позволили ей избежать дефолта. Согласно подписанным в Москве соглашениям, Украина должна была получить кредит в 15 млрд долл. и скидку на российский газ - с 400 долл. (за тыс. кубометров) до 268,5 долл., что позволяло стране сэкономить 7 млрд долл. Таким образом, тогда казалось, что Москва «переиграла» Брюссель в борьбе за Украину.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
Метания Киева между Брюсселем и Москвой происходили на фоне начавшегося в стране в ноябре 2013 г. мирного майдана - протестного движения граждан Украины против коррупции, злоупотребления властью и беззакония. Президенту Януковичу пришлось решать сложнейшие вопросы внутренней и внешней политики, что для него оказалось непосильным бременем.
Что же касается отношений между Россией и двумя евро-атлантическими институтами - ЕС и НАТО, то именно с этого момента, видимо, обозначилась линия раскола, хотя кризис утраты доверия начался значительно раньше, еще в 2007 г. Но в наиболее острой форме он проявился именно в отношении Украины - страны постсоветского пространства, которую Россия считает зоной своих особых интересов, ибо конкуренция здесь затрагивала фундаментальные интересы Кремля, состоящие в том, чтобы не позволить Западу «оторвать» Украину от России, не позволить ей вступить в НАТО, поскольку данный шаг кардинально изменил бы курс развития этой восточноевропейской страны.
Когда в начале 2014 г. мирный майдан перерос в вооруженное противостояние, это, как считала официальная Москва, произошло не без помощи и поддержки западных столиц. Поэтому после срыва соглашений с Януковичем о мирном переходе власти в ходе выборов в конце 2014 г. российские власти посчитали себя свободными от всех международных и двусторонних договоренностей, связанных с гарантиями территориальной целостности Украины (Будапештский меморандум 1994 г., Договор о дружбе и сотрудничестве между Украиной и Россией от 1997 г. - сроком на 10 лет). На события в Киеве Москва ответила присоединением Крыма. Сейчас, через семь лет после тех событий можно много говорить о законности проведенного в Крыму референдума: Москва считала, что он выявил законные чаяния населения Крыма о присоединении полуострова к России, Запад же утверждал, что референдум был проведен под строгим контролем «вежливых людей» из РФ. Москва утверждала, что Запад перешел Рубикон, когда европейские лидеры, подписав гарантии безопасности Януковича, на следующий день, по сути, отказались от них, нарушив достигнутые договоренности. Запад считал, что Россия нарушила территориальную целостность Украины, «выйдя» тем самым из территориального status quo, обусловленного международным правом. Для нашего анализа российско-натовских отношений важно то, что события в Крыму, а чуть позднее на юго-востоке Украины обозначили самый серьезный кризис в отношениях России и Запада, России и евро-атлантических институтов со времен Берлинского кризиса 1961 г., когда еще не были определены «правила игры»
между США и СССР и двумя возглавляемыми ими блоками. Впоследствии они были выработаны после Карибского кризиса 1962 г.
1 апреля 2014 г. в ответ на действия России в Крыму НАТО приостановила все виды практического сотрудничества по линии Совета Россия - НАТО, объясняя свою позицию тем, что «бизнес как прежде невозможен». Вместе с тем работа самого Совета не была заморожена: за период с 2014 по 2018 г. он собирался несколько раз (а точнее восемь) на уровне послов. Справедливости ради следует отметить, что послы преимущественно обменивались взаимными обвинениями, вследствие чего результаты заседаний были практически нулевыми. Решения Уэльского саммита (2014) свидетельствовали о том, что НАТО от политики отражения новых угроз вернулась к истокам - к обеспечению коллективной обороны. В декларации по итогам саммита отмечалось, что План действий по готовности НАТО (NATO Readiness Action Plan) отвечал «на применение средств безопасности на границах альянса», на вызовы, порожденные Россией и на их стратегические последствия»1. План предполагал постоянное присутствие триады вооруженных сил и существенную военную активность НАТО в восточной зоне на ротационной основе.
Варшавский саммит Альянса 2016 г. продемонстрировал готовность трансатлантических союзников пойти на символическое укрепление в виде четырех батальонов по 1 тыс. человек каждый оборонных структур на восточном направлении, но неготовность пожертвовать Основополагающим Актом Россия - НАТО 1997 г., на чем настаивал ряд стран Центральной и Восточной Европы (речь шла о том положении ОА, где говорилось об отказе НАТО от постоянного размещения существенных боевых сил в новых районах базирования)2.
В начале 2018 г. генсек альянса Йенс Столтен-берг даже сделал заявление, согласно которому он призвал союзников учитывать тот факт, что они имеют дело с «более самоуверенной Россией». «Мы не хотели бы повторения холодной войны и гонки вооружений, мы выступаем за политический диалог с Москвой»3. В начале 2018 г. начальник Генерального штаба МО РФ Г. Герасимов посетил штаб-квартиру НАТО и провел переговоры с официальными военными представителями Альянса, в ходе которых затрагивались такие вопросы, как ситуация в Украине, Афганистане, транспарентность военной деятельности и снижение рисков военных столкновений (здесь следует подчеркнуть,
1 Wales Sammit Declaration.
Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между РФ и НАТО, 27 мая 1997 г.
3 3 января 2018 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
что только в 2016 г. в регионе Балтийского моря произошло более 60 военных инцидентов в воздушном пространстве между самолетами РФ и стран НАТО).
Брюссельский саммит Альянса по отношению к России подтвердил принцип 3D (от английского Defense and Deterrence and Dialogue - сдерживание и укрепление обороны, и диалог), который в каком-то смысле, на другом историческом отрезке повторяет принцип доклада П. Армеля 1967 г. в отношении СССР - сдерживание и разрядка (Deterrence and Détente). Альянс одобрил инициативу, направленную на усиление боевой готовности и совершенствование способности быстрого реагирования -«4 по 30». Предполагается, что из общего числа вооруженных сил стран-участниц должно быть выделено дополнительно 30 кораблей ВМФ, 30 тяжелых и средних маневренных батальонов, 30 боевых вооруженных эскадрилий, которые смогут в течение 30 дней или даже раньше приступить к выполнению боевых задач. Все подразделения должны находиться в состоянии полной боевой готовности. Не вызывает сомнений, что данная мера направлена на сдерживание России в случае начала ею боевых действий против одного из государств -членов Альянса. И хотя российские представители на самом высоком уровне повторяют, что не имеют ни намерений, ни планов начинать военные действия против Альянса, в условиях тотальной потери доверия члены НАТО предпочитают подстраховать себя в условиях, когда процесс принятия решений в Альянсе более длительный (учитывая различные согласования между национальными правительствами), нежели в Российской Федерации.
Кроме того, на восточном фланге к концу 2018 г. был создан многонациональный штаб дивизий «Северо-Восток», в дальнейшем по предложению Латвии, Эстонии и Дании планировалось создание многонационального дивизионного штаба. В Румынии создана многонациональная группа для обучения сухопутных войск стран - участниц НАТО. Укрепляются и силы быстрого реагирования Альянса.
Представители НАТО утверждают, что все меры сдерживания являются пропорциональными и транспарентными, а это поможет избежать рисков военного столкновения. Российские военные и эксперты неоднократно высказывались по поводу того, что подобные меры не представляют угрозу интересам национальной безопасности РФ. Однако политики и пропагандисты использовали эти решения для нагнетания напряженности в отношениях между Россией и Западом, Россией и НАТО. Уже тогда не было сомнения в том, что Россия предпримет ответные меры. Таким образом, продолжается существование в парадигме взаимного сдерживания.
В конце октября 2018 г. состоялось очередное заседание Совета Россия - НАТО. Новой темой для Совета стало противостояние гибридным угрозам, что было значимым моментом с учетом того, что в НАТО создавались группы поддержки по борьбе с гибридными угрозами, которые должны представлять адресную, целевую поддержку государствам-членам. Сам факт обсуждения этих вопросов мог бы способствовать снижению недоверия обеих сторон в случае предметного и заинтересованного обсуждения, помочь России и членам Альянса в разработке совместных подходов к отражению новых видов угроз. Однако этого не произошло. Обсуждались также вопросы по урегулированию в Афганистане, в Украине (по Украине в НАТО существует консенсус, отражающий позицию обязательного выполнения Россией Минских договоренностей, что является проблематичным, поскольку Россия не признает себя стороной конфликта), по снижению рисков военных столкновений, по наметившемуся тогда выходу США из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД). По последнему вопросу обращает на себя внимание тот факт, что лидеры отдельных стран -участниц НАТО и ЕС артикулировали свою обеспокоенность, связанную с крушением всей системы контроля над вооружениями, НАТО же заняла консолидированную позицию в поддержку США. А генсек Альянса 4 декабря 2018 г. даже выступил с заявлением, что России предоставляется последний шанс ликвидации нарушений по выполнению РСМД, что «Россия разработала и развернула ракетную систему М 729, а это нарушает договор и представляет существенный риск для евро-атлантической безопасности»1.
В период 2018-2019 гг. было очевидным, что стратегии в отношении РФ у НАТО не было. Россия рассматривалась тогда пусть не как основная, но как потенциальная угроза. Не признавая состояния холодной войны в отношениях с Россией, руководители Альянса призывали использовать позитивный опыт холодной войны - а именно выработку новых мер доверия, продолжение диалога по тем вопросам, где это возможно, восстановление мирового порядка, основанного на определенных правилах поведения, избегать военной конфронтации, сокращать военные риски, сохранять связи между военными, не разворачивать существенные военные контингенты в приграничных с РФ районах. Существовал ряд требований со стороны Альянса к России, без которых, как там считали, невозможно размораживание отношений, среди них - прогресс в реализации Минских соглашений, возвращение к Венским договоренностям и ряд других.
1 ВВС News. December 4, 2018 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
Россия и НАТО находятся по разные стороны баррикад в двух региональных конфликтах - в Сирии и на юго-востоке Украины. Ситуация в них разная: в первом случае обе стороны ведут борьбу с ИГ, но при этом по-разному понимают цели урегулирования и делают ставку при этом на различные силы, зачастую противоборствующие. На Юго-Востоке Украины ситуация иная, но не менее сложная. НАТО и Запад в целом одним из условий восстановления отношений выдвигают выполнение Россией Минских договоренностей. РФ же не признает себя стороной Минских соглашений и всю вину возлагает на Киев. При этом следует иметь в виду, что в течение определенного периода после начала операции российских ВКС в Сирии, российские внешнеполитические дизайнеры полагали, что данная операция может стать своеобразным game changer в конфликте между РФ и Западом по поводу Украины. Этого не произошло, поскольку Запад четко разделил два трека - ближневосточный и украинский. Москва, однако, вернулась в качестве одного из основных игроков на Ближний Восток и прорвала в определенный момент «изоляционный занавес». Следует подчеркнуть, что в ходе всего этого периода резкого обострения отношений Россия и НАТО проявляли так называемую стратегическую сдержанность: Россия - когда не стала размещать дополнительные военные контингенты в Псковской и Калининградской областях (кроме систем ПВО), НАТО - когда не захотела выходить из ОА РФ - НАТО и размещать существенные вооруженные силы на восточном фланге.
Вместе с тем российский МИД в середине апреля 2019 г. объявил о принятом решении о полном разрыве отношений между Россией и НАТО по военной и гражданской линиям. За этим решением, по-видимому, стояли осознание тупиковости сохранения видимости отношений, понимание того, что на самом деле, несмотря на определенную риторику со стороны представителей Альянса, реальных намерений и подготовки к военному конфликту НАТО не ведет, надежды на то, что реалистичнее договариваться с США, а не со значительным количеством их европейских союзников, ряд из которых настроены категорически антироссийски.
Представляется, что как решение НАТО от 1 апреля 2014 г., так и решение России от апреля 2019 г. не являлись оптимальными. Во-первых, потому, что именно в периоды кризисов надо оставаться за столом переговоров, а не захлопывать двери. Во-вторых, потому, что отсутствие каналов оперативного взаимодействия между военными может привести к инцидентам как в воздушном, так и морском пространстве - как в районе Балтии, так и Черного моря, - где самолеты и корабли стран НАТО и РФ встречаются достаточно часто.
Между тем в 2019-2021 гг. продолжали существовать дипломатические каналы связи: в июле 2019 г. состоялось заседание СРН, в ходе которого обсуждались вопросы, связанные с Украиной, с Афганистаном, с договором РСМД, об уведомлении друг друга о крупных военных учениях, о гибридных угрозах и ряд других. В декабре 2019 г. на саммите НАТО в Лондоне лидеры Альянса заявили, что «агрессивные действия России представляют собой угрозу для евро-атлантической безопасности», при этом было подчеркнуто, что страны НАТО «остаются открытыми для диалога, когда действия России делают это возможным» и подтвердили двойной подход Североатлантического союза к РФ: «сдерживание и оборона, с одной стороны, и диалог - с другой»1.
В 2020 г. мир накрыла пандемия коронавируса, которая перевела деятельность многих игроков, в том числе международных организаций, в цифровой формат. Тогда казалось, что перед лицом новой угрозы страны могут и должны преодолеть разногласия, связанные в том числе и с различной интерпретацией вопросов безопасности. Однако этого не произошло - более того, складывается впечатление, что мировые игроки - как отдельные страны, так и международные институты - выбрали путь обострения противоречий в процессе переформатирования мировой экономики и политики, в процессе формирования новой биполярности (США и Китай), ожесточив конкурентную борьбу в ряде регионов мира, а также за сферы влияния в новых областях (киберпространство, космос, новые технологии в целом, фарминдустрия, методы ведения информационных войн).
Подобные негативные тенденции не могли не сказаться на отношениях Россия - НАТО. Период 2020-2021 гг. можно считать временем обострения эскалации в попытках взаимного сдерживания, в особенности в регионах Балтии и Черного моря. Обе стороны постоянно обвиняли друг друга: Россия - в росте военной активности и сосредоточении дополнительных вооруженных сил на восточном фланге Альянса, в неоправданной военной помощи Украине, в «военном освоении» территории соседнего государства; НАТО обвиняла Россию в излишней концентрации вооруженных сил на российской территории, прилегающей к границе с Украиной. Смысл этих взаимных обвинений сводился к тому, чтобы повышать градус напряженности в ситуации, когда обе стороны не хотят слышать друг друга. На фоне этого драматического развития отношений и было принято решение о высылке российских дипломатов из Брюсселя и закрытии двух миссий НАТО в Москве.
1 http://www.nato.int/fact sheets. March 2020.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
Заключение
С 1991 г. (т.е. с момента развала Советского Союза и советского блока) по 2021 г. отношения между Россией и Североатлантическим альянсом прошли сложный путь от холодной войны эпохи биполярной конфронтации до новой холодной войны эпохи глобализации, а между ними были 30 лет упущенных возможностей. Если в начале 90-х годов прошлого века обе стороны заявляли, что более не считают друг друга противниками, то сейчас вновь находятся в парадигме сдерживания, тестирования обороноспособности друг друга, говорят друг с другом на языке угроз и пытаются возложить ответственность за сложившуюся ситуацию на своего визави.
Невольно возникает вопрос - а может быть, они априори обречены на противостояние, на конфронтацию, на восприятие друг друга в качестве врагов? Ответ автора - категорически отрицательный. Возражая против признания обреченности в воспроизводстве циклов конфронтации, позволю себе напомнить, что обе стороны не раз доказывали способность к эффективному сотрудничеству, которое отвечало их взаимным интересам.
В данном контексте следует подчеркнуть, что обе стороны не вышли из Основополагающего акта Россия - НАТО; российские официальные лица неоднократно подчеркивали, что готовы к тому уровню сотрудничества, к которому готов Альянс, а представители НАТО - уже после закрытия Представительства РФ при Альянсе в Брюсселе и двух его миссий в Москве - призывают к созыву СРН. Да, действительно, генсек НАТО Й. Столтенберг упрекает Россию в том, что второй раз за 2021 г. она аккумулирует на границе с Украиной необычно крупное количество вооруженных сил и техники, куда входят танки, артиллерия, бронетанковые соединения, беспилотники, системы РЭБ. А министр обороны РФ С. Шойгу заявляет, что «непростая военно-политическая обстановка в мире и возросшая активность стран НАТО у российских границ диктуют необходимость дальнейшего развития вооруженных сил1. Но очевидно, что обе стороны не имеют намерений воевать друг с другом, понимая всю тяжесть военного противостояния. Эксперты и политики с обеих сторон предупреждают, что военные действия могут начаться из-за Украины, но нет никаких оснований полагать, что НАТО активизирует ст. 5 Вашингтонского договора из-за государства, которое не является членом Альянса. Подобную операцию не поддержат ни США, ни такие европейские союзники, как Франция, Германия, Италия, Венгрия, Греция и ряд
других. Администрация Дж. Байдена после катастрофического выхода из Афганистана в августе 2021 г. вряд ли имеет намерения воевать в центре Европы. Российское руководство также осознает пределы своих возможностей в условиях глобального экономического кризиса, связанного с пандемией и иными факторами. Стороны держат друг друга в напряжении, и складывается такое впечатление, что не знают, как выйти из ситуации «без потери лица».
Такой исторический шанс может быть предоставлен в связи с приближающимся (в 2025 г.) 50-летием со дня подписания Хельсинкского Заключительного акта СБСЕ (Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе). Тогда, в теперь уже далеком 1975 г., СССР и страны Запада приехали в Хельсинки с разными мотивациями (СССР -с целью зафиксировать послевоенные границы, а Запад с задачей фиксации значимости прав человека и основных свобод в странах социалистического блока). В результате компромиссных подходов Европа обрела политически обязывающий документ, который изменил облик нашего континента и очертил проблемы безопасности в самом широком контексте (от военно-политических до экономических и гуманитарных). Финляндия уже выступила с инициативой подготовки «Хельсинки-2», который мог бы стать саммитом, где будут определены как гарантии безопасности для ряда государств -членов ОБСЕ, так и принципы взаимодействия в условиях становления нового биполярного или «триполярного мира».
Вообще нельзя не отметить, что «парадокс» СБСЕ - ОБСЕ состоит в том, что, будучи инструментом выхода из предыдущей холодной войны, он не сумел сыграть роль «предохранителя» в процессе сползания к новой конфронтации, но это положение может быть исправлено, если основные игроки (Россия, США, Евросоюз) проявят политическую волю по преодолению текущего кризиса.
В последнее десятилетие отношения Россия -НАТО явились заложником конкуренции между Россией и Западом на постсоветском пространстве. Выход из этого замкнутого круга возможен только на основе принципа снижения конфронтации, реальной оценки и учета интересов безопасности друг друга, особенно принимая во внимание трансграничный характер угроз.
Ряд экспертов с обеих сторон считают, что этот «выход» может быть осуществлен только «через войну», которой никто не хочет и все опасаются, но которая может произойти, как следствие давнейше-го обострения ситуации (имеется в виду прежде всего феномен Черного моря и Балтии).
1 Ьйр:/Ла88.ги>агш1уа-1-орк. 23 ]с1, 2021 г.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
Вместе с тем выход из кризиса может быть осуществлен и путем переговоров, для чего необходимо прежде всего реанимировать работу Совета Россия - НАТО, расширять каналы связи между военными для минимизации рисков военного
столкновения, в переходный период принять своеобразный кодекс поведения государств в ходе информационных войн, которые ведутся сейчас без всяких правил, начать подготовку саммита ОБСЕ 2025 г.
БОЛЬШИЕ ГОНКИ ДО ПЕРВОГО «СВЕТОФОРА». ВЫБОРЫ В БУНДЕСТАГ 2021 И НОВЫЕ ВЫЗОВЫ НЕМЕЦКОЙ ПОЛИТИКЕ
Андрей Белинский,
старший научный сотрудник, Отдел проблем европейской безопасности, ИНИОНРАН
Сдаю Тебе Мою команду, но, к сожалению, не в таком порядке, как желал.
Аннотация1 В статье исследуются выборы в бундестаг и их влияние на формирование внутренней и внешней политики ФРГ в ближайшее время. Отмечается, что поражение блока ХДС / ХСС было обусловлено целым рядом причин как стратегического (уход А. Меркель из большой политики, неудачный выбор кандидата), так и тактического характера (слабая избирательная кампания). Считавшийся одним из фаворитов предвыборной гонки «Союз 90 / зеленые» постепенно растратил свой политический капитал из-за ряда ошибок и скандалов, в центре которых оказывались лидеры партии. В этих условиях СДПГ, сделавшая ставку на опытного политического «тяжеловеса» О. Шольца, сумела переломить ситуацию в свою пользу и выиграть выборы. В заключении делается вывод о том, что «светофорной» коалиции придется столкнуться с рядом вызовов как во внутренней (борьба с пандемией Covid-19, финансирование амбициозных проектов), так и во внешней политике (выстраивание отношений с Россией, КНР, США, укрепление Евросоюза).
Ключевые слова: выборы в бундестаг в 2021 г., ХДС / ХСС, СДПГ, О. Шольц, А. Лашет, российско-германские отношения.
Keywords: Bundestag elections in 2021, CDU / CSU, SPD, O. Scholz, A. Laschet, Russian-German relations.
Такую А. Меркель рядовые немецкие граждане видели достаточно редко, особенно в последние годы. Покинув правительственный квартал в Берлине, она направилась на восток страны, в Меклен-бург - Переднюю Померанию, чтобы в последний раз в ранге действующего канцлера (но уже не кандидата от христианских демократов) помочь своей партии на предстоящих выборах в бундестаг. Оказавшись в птичьем парке небольшого городка Марлов, затерявшегося где-то среди зеленых мек-ленбургских лесов, канцлер словно сбросила то бремя политической ответственности, которое давило на нее все эти годы. «"Волнистые попугайчики также были доверчивыми и позволили кормить себя с рук пшеном". Только с европейской совой Меркель вела себя сдержанно. В отношении с подросшим ЕС этого бы с ней не произошло»2, -иронизировала Neue Zürcher Zeitung. А разлетевшиеся по Интернету фотографии улыбающегося федерального канцлера в окружении птиц на некоторое время стали предметом обсуждения пользо-
1 Слова умирающего императора Николая I, адресованные
цесаревичу Александру.
Neue Zürcher Zeitung. Was bleibt von Merkels Kanzlerschaft? «Ich habe das bei den Sittichen gut gemacht» 01.10.2021 // https://www.nzz.ch/feuilleton/angela-merkels-besuch-bei-den-papageien-koennte-geschichte-machen-ld.1647585
