CC BY
150ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
ОТНОШЕНИЯ РОССИЯ - НАТО: ДЕГРАДАЦИЯ ИЛИ РЕВИТАЛИЗАЦИЯ?
Сергей Ознобищев,
заведующий сектором военно-политического анализа и исследовательских проектов ЦМБ ИМЭМО РАН им. Е.М. Примакова
Аннотация. В статье представлен анализ состояния современных отношений России и НАТО / Запада, тесно связанных с процессом контроля над вооружениями в Европе. На основе анализа военно-политической ситуации и предпринятых сторонами мер по усилению военных потенциалов на границе соприкосновения России и НАТО (что в свою очередь связано с украинским кризисом), делается вывод об определенной сдержанности сторон в этой области. Представляется, что выход из нынешнего глубокого кризиса в сфере контроля над вооружениями, включая и регион Европы, обусловлен не невозможностью разрешения военно-технических проблем на пути соблюдения соглашений, а отсутствием должной политической воли для поиска компромиссов.
На основе анализа действий России и НАТО последнего времени делается вывод о начавшемся продвижении на пути к восстановлению взаимодействия и сотрудничества.
Ключевые слова: контроль над вооружениями; кризис; Россия - НАТО; сдержанность; диалог.
Keywords: arms control; crisis; Russia - NATO; restraint; dialog.
Контроль над вооружениями -кризис на грани катастрофы
Последней по времени жертвой балансирующих на грани деградации отношений России и Запада стал Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД). Развал Договора произошел вследствие невозможности разрешить взаимные претензии относительно соблюдения достаточно второстепенных технических ограничений. При нормальных рабочих отношениях сторон это могло было быть сделано достаточно оперативно, что и происходило неоднократно в ходе переговоров в прошлом1.
На этот счет можно привести авторитетное мнение Анатолия Антонова - опытного «переговорщика», который с российской стороны возглавлял переговоры по заключению «пражского» Договора по стратегическим наступательным вооружениям (ДСНВ) 2010 г. В своем интервью в начале 2018 г. А. Антонов - в настоящее время посол РФ в Вашингтоне - заметил, что Россия и США в
состоянии урегулировать взаимные претензии, относящиеся к выполнению Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (ДРСМД)2. Однако при дефиците шагов, направленных на реальное разрешение кризиса, в современной политике возобладало искушение использовать возникавший повод для мультиплицирования взаимных обвинений.
Следует, однако, признать, что, несмотря на последовавший по инициативе США развал Договора, самый негативный сценарий для России - перспектива развертывания ракет средней и меньшей дальности в Европе не претворяется в жизнь. Есть основания полагать, что в случае, если «планка» отношений Москвы и стран Запада не упадет ниже современного уровня, подобный сценарий не будет осуществлен и в будущем. Об отсутствии планов развертывания РСМД в Европе заявляли официальные представители США. О нежелании «развертывать новые наземные ядерные ракеты в Европе» также неоднократно говорили и высокопоставленные официальные представители НАТО, включая ее Генерального секретаря3. Россия, со своей стороны, выступила с предложением о взаимной сдержанности, взяв на себя обязательство не размещать ракеты средней и меньшей дальности «до тех пор, пока в том или другом регионе мира не появятся соответствующие ударные системы американского производства»4.
Налицо сдержанность сторон и в контроле над обычными вооружениями в Европе (КОВЕ). Согласованные в свое время (в рамках Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе5) для каждой страны «индивидуаль-
1 Автору этих строк довелось принимать участие в переговорах по Договору об обычных вооруженных силах в Европе в 1989-1990 гг.
Посол России в США ожидает от Вашингтона разъяс-
нений по новой ядерной доктрине // Коммерсант. 3 февраля 2018 г. - https://www.kommersant.ru/doc/3539822
3Press conference by NATO Secretary General Jens Stoltenberg following the meetings of NATO Defence Ministers. February 2, 2019. - https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_163394.htm
4 Совместная пресс-конференция с Президентом Финляндии Саули Ниинистё. 21 августа 2019 г. - http://www.kremlin. ru/events/president/news/61349
5 Принятое на саммите ОБСЕ в Стамбуле в 1999 г. Соглашение об адаптации ДОВСЕ так и не было ратифицировано после продолжительных переговоров. В 2015 г. Россия «полностью приостановила» свое участие в ДОВСЕ, не выходя из него формально.
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
ные» предельные уровни вооружении, как оказалось, реально не «заполняются» ни странами НАТО, ни РоссиеИ1. Это говорит о том, что на фоне декларативных обвинении в адрес друг друга в нагнетании напряженности, стороны не собираются моби-лизовывать свои военные потенциалы для вооруженного противостояния и тем более - для ведения военных деиствии.
В контексте тезиса о взаимной сдержанности сторон следует также отметить, что после принятого в 2016 г. Варшавским саммитом Альянса решения о развертывании в странах Балтии и Польше четырех батальонных тактических групп НАТО вблизи российской границы не происходит размещения новых воинских формировании блока и не растет численность развернутых сил (хотя и продолжают приниматься решения о повышении «боеготовности» Альянса). Сама схема дислокации этих подразделений строится на достаточно затратной для Альянса ротационной и временной основе, что соответствует букве принятого сторонами в 1997 г. Основополагающего акта Россия - НАТО.
Следует обратить внимание и на то, что в Заключительном документе Брюссельского саммита НАТО 2018 г. было зафиксировано, что в «усиленном присутствии в передовом районе» четырех батальонных тактических групп задействовано в общей сложности 4,5 тыс. военнослужащих2, т.е. примерно одна бригада. Тем самым, в документе подтверждается цель приверженности предлагавшемуся ранее Россией в ходе обмена мнениями в рамках Совета Россия - НАТО пониманию важного положения Основополагающего акта Россия -НАТО о том, что безопасность не должна обеспечиваться «путем дополнительного постоянного размещения существенных боевых сил»3, для чего Москва предлагала установить количественный лимит, равный именно бригадному уровню.
При желании под предлогом украинского кризиса и военной активности России в зоне ее западных рубежей руководство блока могло бы развернуть гораздо более масштабную, чем в последние годы, кампанию военного «сдерживания» России. А учитывая настроения политических элит сран Балтии и Польши, на территории этих стран могли бы быть развернуты куда более значительные силы НАТО, причем на постоянной основе. Этого, однако,
1 См., например, официальные данные по странам: Vehicle and Aircraft Holdings Within the Scope of the Conventional Armed Forces in Europe Treaty 2017 // Ministry of Defence, February 23, 2017. -https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_
data/file/592232/Vehicle_Aircraft_Holdings_within_the_scope_of_
the_Conventional_Armed_Forces_in_Europe_Treaty_2017_-_Excel_ Tables.xlsx
2 Заявление по итогам встречи на высшем уровне в Варшаве, 9 июля 2016 г. - http://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_ 133169.htm?selectedLocale=ru
3 См.: Основополагающий Акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и
Организацией Североатлантического Договора, 27 мая 1997 г. -
http://www.nato.int/cps/ru/natohq/official_texts_25468.htm
уже не случилось и, если напряженность в отношениях между Россией и НАТО не будет возрастать, вполне вероятно - не произойдет в будущем.
Отсутствие нормального диалога в военно-политической области и глубокий кризис доверия между Россией и Западом серьезно ограничивают возможности для поиска взаимоприемлемых решений в этой сфере. До сих пор не найден компромисс между РФ и США / НАТО и по проблеме противоракетной системы в Европе (ЕвроПРО). В западных официальных документах изначально для ЕвроПРО ставилась вполне определенная узкая задача «обеспечения защиты европейских союзников и военных баз США в регионе от ракет малой и средней дальности, запущенных из района Ближнего Востока»4.
В свою очередь и Генеральный секретарь НАТО заверил Москву, что размещение систем ПРО в Европе не угрожает России, поскольку их дислокация «не позволит системе НАТО сбивать российские межконтинентальные баллистические раке-ты»5. О неэффективности и «стратегической абсурдности» гипотетического использования систем ЕвроПРО против стратегического потенциала РФ свидетельствуют многие российские профессионалы в этой области. Это, однако, не мешает ряду российских политиков и военных высказывать подозрения относительно присутствия в программе ЕвроПРО скрытой цели подрыва потенциала российского ответного удара и, соответственно, стратегической стабильности.
Представляется, что разрешение современных проблем в сфере сокращения и ограничения вооружений в Европе и за ее пределами лежит не в плоскости преодоления «переговорных проблем» военно-технического характера, а напрямую зависит от состояния отношений России и НАТО / Запада. В случае согласия политического руководства на новую «разрядку» напряженности все кажущиеся сегодня такими острыми «переговорные проблемы» можно будет разрешить достаточно быстро. Если же этого не произойдет, то спасти контроль над вооружениями от полной катастрофы вряд ли удастся.
На пути к восстановлению диалога?
Можно заметить, что отношения России и Запада в последнее время в некоторой степени начали стабилизироваться, правда, на достаточно низком, по сравнению с «докризисным» уровне. В Брюсселе констатируют повышение позитивной активности российской стороны, направленной на восстанов-
Polish-U.S. missile defence negotiations // Ministry of Foreign Affairs. Republic of Poland, September 15 2011. -https://www.msz.gov.pl/en/foreign_policy/security_policy/missile_ defence/md_negotiations/
5 Буланов К. В Польше начали строить базу противоракетной обороны США // Информационное агентство «РосБизнесКонсалтинг», 14 мая 2016. - https://www.rbc.ru/politics/14/05/ 2016/573650219a794726301de140
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
ление диалога с НАТО. В Москве предпочитают представлять дело таким образом, что это «натовская сторона» является инициатором возвращения отношений в нормальное русло. Можно полагать, что внутри Альянса действует некая «официальная установка» - на вопрос о том, каковы главные препятствия для нормализации отношений, представители натовских структур, как правило, начинают перечисление с «аннексии Крыма».
Очевидно, однако, что если нормализация отношений России и Североатлантического альянса является задачей насущно необходимой (о чем все чаще говорят представители сторон), то «возвращение Крыма» для российской политики выглядит как условие невыполнимое. Представляется все же, что такого рода «установка» в отношении Москвы существует, но на уровне среднего звена аппарата организации НАТО. Кардинальные же решения долгосрочного характера принимаются руководством Альянса или инициируются лидерами и представителями государств-членов.
Достаточно вспомнить, что после начала украинского кризиса первой реакцией Запада в отношении России было заявление: «no business as usual» - т.е. никакого продолжения отношений «как прежде». Однако мы наблюдаем постепенное восстановление взаимодействия, в том числе и по прежним «традиционным» направлениям. Значит, решительно выдвинутая несколько лет назад формула более не работает. Одним из таких традиционных и, несомненно, востребованных направлений взаимодействия является реанимация функционирования Совета Россия -НАТО (СРН), в котором в «докризисный период» активно шла работа - согласование позиций и выработка планов сотрудничества по 17 (!) важным для обеих сторон направлениям.
Хотя после кризиса отношения и были в очередной раз заморожены, но руководством НАТО было заявлено о намерении сохранить возможности для восстановления этих отношений и недопущения их критического ухудшения. Генеральный секретарь Альянса Йенс Столтенберг заявил о переходе к отношениям с Россией по формуле «сдерживание и диалог» и о сохраняющейся цели - «избежать новой холодной войны, новой гонки вооружений». При этом было однозначно заявлено, что Альянс, как и прежде, продолжает быть заинтересован в «выстраивании конструктивных отношений» с Москвой1.
Однако выполнению «позитивной части» программы Генсека НАТО не способствовало традиционно примененное средство «заморозки» не только отношений, но и работы Совета Россия -НАТО (СРН). По свидетельству участников двустороннего диалога, Совет в значительной степени задумывался не только как средство антикризисного регулирования, но и как инструмент, эффективно
способствующий выходу из возникающих кризисов. А это, в первую очередь, означает, что во времена кризисных ситуаций СРН должен работать особенно активно, а не прекращать свою деятельность. По «практике» своего применения вместо этого СРН превратился, скорее, в индикатор глубины кризиса, когда прекращение работы Совета означает, что кризис двусторонних отношений действительно достиг большой глубины.
Указанная логика может работать и в обратном направлении. Раз СРН возобновляет свою работу хотя бы в «урезанном» виде - следует ожидать выхода из кризиса и улучшения двусторонних отношений. И свидетельством этому можно считать возобновление заседаний Совета Россия - НАТО в 2016 г. Прорывов на этом направлении пока что нет, но обсуждение, например, такого актуального вопроса, как полеты боевой авиации с выключенными транспон-дерами в зоне соприкосновения, привело к определенному фактическому снижению остроты этой проблемы. После значительной паузы была восстановлена и «горячая линия» связи.
Очевидно, что эти встречи необходимы и служат восстановлению более структурированного диалога, каким он и был до 2014 г. В ходе уже десятой по счету встречи СРН, состоявшейся в Брюсселе в июле 2019 г., обсуждались такие темы, как Украина, ДРСМД, а также «транспарентность и снижение рисков». После заседания Генеральный секретарь НАТО высказался о необходимости таких встреч и в очередной раз подтвердил «приверженность» Альянса продолжению диалога2. Его настойчивое развитие с обсуждением актуальных для обеих сторон вопросов свидетельствует об обоюдном стремлении сторон не просто растопить «замороженные отношения», но и выйти на решение практически значимых вопросов. Отсюда уже останется всего лишь один шаг до того, что наши дипломаты называют «субстантивным» сотрудничеством.
Просматривается стремление к восстановлению практически значимого взаимодействия и по другим важным направлениям. За последние несколько лет состоялся целый ряд содержательных встреч (для проведения которых был выбран г. Баку) начальника российского Генерального штаба В. Герасимова с высокопоставленными военными представителями НАТО. Восстановлена линия «горячей связи».
В ходе имевших место контактов обсуждались беспокоящие стороны вопросы безопасности, включая «предотвращение инцидентов». Собеседники сошлись во мнении о необходимости «взаимных шагов, направленных на снижение напряженности и стабилизацию обстановки в Европе»3.
1 Столтенберг: НАТО делает ставку на усиление обороноспособности и диалог с РФ. 10 октября 2016. - http://tass.ru/ mezhdunarodnaya-panorama/3692975
В Брюсселе проходит заседание Совета Россия - НАТО.
5 июля 2019 г. - https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_167682. htm?selectedLocale=ru
3 Грязев А., Суслова Е. Ваш звонок очень важен для нас (Генштаб РФ и НАТО провели первые телефонные переговоры за три года) // Газета. ги, 3 марта 2017 г. - https://www.gazeta.ru/ роШ^/2017/03/03_а_10555607Лт!
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
Специальное внимание было уделено таким фундаментальным вопросам, как характер военных доктрин и военных учений, которые, как заверяли высокопоставленные военные, не направлены друг против друга1.
Можно сказать, что «бакинские встречи» стали приобретать постоянный характер. Одна из последних подобных встреч - между В. Герасимовым и Верховным главнокомандующим Объединенных вооруженных сил НАТО генералом Т. Уолтерсом -прошла 10 июля 2019 г. В ходе переговоров стороны обменялись мнениями о ситуации в сфере европейской и глобальной безопасности, возможных мерах по предотвращению инцидентов на линии соприкосновения Россия - НАТО, вопросах борьбы с терроризмом, обстановке в Афганистане и Сирии2.
В отчете НАТО на этот счет была подчеркнута исключительно актуальная в нынешних условиях цель этих контактов - способствовать «предсказуемости и транспарентности в военной сфере». Был также сделан акцент и на том, что высокие представители сторон договорились и в дальнейшем также использовать «военные каналы связи»3.
В конце августа с. г. состоялся очередной телефонный разговор генерала В. Герасимова, на этот раз - с «самым высокопоставленным», по лексике НАТО, военным представителем Аьянса, Председателем Военного комитета НАТО, главным маршалом авиации сэром С. Пичем. В связи с этим разговором натовская сторона вновь подняла вопрос о «повышении предсказуемости» и готовности использовать возобновленные каналы связи для диалога по «вызывающим озабоченность» вопросам и для «уменьшения недопонимания»4.
Как мы видим, такого рода телефонные разговоры и встречи на фоне вызванного украинским кризисом политического «ступора» в отношениях России и НАТО привлекают повышенное внимание. В ситуации опасного застоя и «соскальзывания» к парадигме отношений времен холодной войны в вопросах европейской и мировой безопасности даже отдельные слова в отчетах (несомненно, согласованные в соответствующих инстанциях и скоррелированные не
1 Начальник Генштаба ВС РФ провел переговоры с представителем военного комитета НАТО // Телеканал «Звезда» 7 сентября 2017 г. - https://tvzvezda.ru/news/forces/content/201709071735-ew6e.htm; Глава Генштаба ВС РФ встретился в Баку с главкомом объединенных сил НАТО. 20 апреля 2018 г. - https://www. ekhokavkaza.com/a/29180982.html?utm_source=yxnews&utm_mediu m=desktop&utm_referrer=https%3A%2F%2Fyandex.by%2Fnews
2 Зачем глава Генштаба РФ и главком сил НАТО выбрали для переговоров Баку. 11 июля 2019 г. - https://az.sputniknews. ru/expert/20190711/421082852/azerbaijan-russia-visit-nato-vstrecha-baku.html
3 NATO Supreme Allied Commander Europe, General Wolters meets with Russian Chief of General Staff, General Gerasimov. July 10, 2019. - https://shape.nato.int/news-archive/2019/nato-supreme-allied-commander-europe--general-wolters-meets-with-russian-chief-of-general-staff--general-gerasimov
4 Стюарт Пич провел телефонный разговор с начальником
Генерального штаба ВС Российской Федерации. 30 августа 2019 г. - https://нато.рф/ru/news/20190830/25151 .html
только с генеральным направлением, но и с нюансами современной политики Альянса) об этих эпизодах получают особую повышенную значимость.
Круг вопросов для обсуждения достаточно велик. Однако особенно важно отметить, что в фокусе повестки этих встреч всегда находятся наиболее приоритетные вопросы европейской безопасности, которые способны решать главную задачу - снятие напряженности по «линии соприкосновения Россия - НАТО». Для представителей военных очевидно, что именно в зоне непосредственного соприкосновения может скрываться опасность эскалации от случайного и ограниченного применения оружия до масштабного конфликта, которую будет сложно остановить в условиях слома действовавших в годы холодной войны «предохранительных механизмов».
В ситуации практически прямого военного противостояния, возврата к которому, как уже стало казаться после окончания холодной войны, никогда больше не должно было произойти, «скатывание в пропасть» ядерной войны становится, к сожалению, вполне «вообразимым» сценарием. В нынешних условиях, как допускает академик А.Г. Арбатов, именно «перерастание локального конфликта в глобальный» ядерный может зародиться в тех регионах, где могут столкнуться вооруженные силы сторон, в том числе в Черном и Балтийском морях, «на Севере, в Прибалтике, на Украине». В таком сценарии та сторона, которая в конфликте «начнет проигрывать, может решиться на ограниченное применение ядерного оружия, чтобы остановить конфликт, провести так называемую деэскалацию»5.
Мы сегодня сталкиваемся с парадоксальной ситуаций, когда с целью предотвращения негативного сценария, включая и упомянутый выше, в условиях практически полного «обнуления» политического процесса высокого уровня между Москвой и руководством Альянса его заменяет диалог военных. Получается, что именно военные, наиболее реалистично предвидя опасные последствия, проистекающие из проводимых ими же действий, стремятся такие последствия предотвратить.
Необычна и еще одна, неявная черта нынешней весьма специфической ситуации. Те, кто хоть немного знаком с процессом принятия решений, хорошо представляют себе, что без одобрения с самого высокого уровня политической власти встречи военных такого «высокого калибра» были бы невозможны. Понимание, что диалог военных санкционирован на «самом верху», внушает некоторый дополнительный оптимизм. Контакты между военными предстают в виде своеобразного зондажа позиций другой стороны, степени ее готовности к «субстантивному диалогу» и достижению согласия на основе компромисса. С учетом этого фактора
Академик рассказал, что может стать причиной начала ядерной войны. 12 сентября 2019. - https://ria.ru/20190912/ 155861173 5.html?utm_referrer=https%3A%2F%2Fzen.yandex. com%2F%3Ffrom%3Dspecial&utm_source=YandexZen
ЕВРОПЕЙСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ: СОБЫТИЯ, ОЦЕНКИ, ПРОГНОЗЫ
возникает необычная ситуация, когда в процессе политического «замирения» сторон военные, по факту, опережают политиков.
Появились также признаки того, что на официальном уровне в России в более позитивную сторону меняется восприятие реальной политики и намерений НАТО. Так, пожалуй, впервые после многолетнего перерыва итоги саммита НАТО (Брюссель, 2018 г.) были официально оценены в России в определенном положительном ключе. Российская сторона обратила внимание на то, что Альянс сохраняет приверженность «контролю над обычными вооружениями в качестве основного элемента евро-атлантической безопасности» и заявляет о решимости «сохранять, укреплять и модернизировать режим КОВЕ на основе таких ключевых принципов, как взаимность, транспарентность и согласие принимающей стороны». Было также замечено, что в НАТО даже «с учетом сложной ситуации в сфере евробезопасности подчеркнули готовность к дальнейшим переговорам с Российской Федерацией по данной проблематике»1.
Такое заявление отражает определенные настроения в отечественном внешнеполитическом ведомстве, постепенно «настраивающемся» на продолжение диалога в области КОВЕ. Ясно, что внешняя политика, а главное, принятие основополагающих кардинальных решений в ней, находятся в ведении Президента. Однако «творцом» этой политики является, несомненно, и отечественный МИД, а складывающиеся в его недрах позиции играют важ-
ную роль в определении и выработке постулатов и подходов этой политики. Более, того, поскольку МИД является официальным институтом, то и исходящие вовне оценки представляют собой производное от официальной позиции, отражая как кардинальные повороты, так и отдельные нюансы российской внешнеполитической линии.
Несмотря на весьма негативный сценарий развития военно-политических отношений России и Запада / НАТО в последние годы и связанный с этим глубокий кризис контроля над вооружениями, следует отметить, что стороны проявили определенную сдержанность в своих действиях, осознавая нежелательность дальнейшего ухудшения отношений и перспектив масштабной гонки вооружений. В последнее время в действиях представителей Москвы и Брюсселя наметилось стремление к снижению военно-политической напряженности и восстановлению взаимодействия. Отмеченные в статье некоторые новые позитивные элементы в диалоге России и Запада создают предпосылки для возвращения к сотрудничеству, в том числе на направлении Россия - НАТО. Причина ревитали-зации диалога, несмотря на продолжающуюся острую полемику между сторонами, вполне естественна - ему нет разумной и рациональной альтернативы, поскольку перспектива гонки вооружений и реального серьезного обострения отношений, «скатывания» к новой холодной войне не может устраивать ни одну ни другую сторону.
1 Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и контроль над обычными вооружениями в Европе // Министерство иностранных дел России. 25 января 2019 г. -http://www.mid.rU/ru/obycnye-vooruzenia/-/asset_publisher/MlJd OT56NKIk/content/id/1137833
