CC BY
8
О.Н. СМОЛИН,
доктор философских наук, профессор, член-корреспондент Российской академии образования, заместитель Председателя комитета Гэсударственной Думы по образованию (г. Москва)
РОССИЯ-2020: ИННОВАЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА ПРИ ЭЛИТАРНОМ ОБРАЗОВАНИИ?
«Настоящее видеть намного труднее, чем будущее». Эта фраза, принадлежащая, кажется, Вернеру Эрхарду, лучше всего характеризует процесс появления и обсуждения проекта документа, представленного Правительством РФ в марте 2008 г. под названием «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», но более известного как программа «Россия-2020». Помимо заложенного автором приведённого изречения общефилософского, политического и психологического смысла, существует несколько специальных отечественных причин, подтверждающих справедливость данного афоризма применительно к данному процессу.
Во-первых, по причине начавшегося экономического кризиса, а также другим причинам, проект Программы вызвал несомненно больший общественный интерес, чем её окончательная редакция, утверждённая Распоряжением Правительства РФ от 17 октября 2008 г. № 1662-р. Соответственно, и в настоящей работе именно проекту будет уделено основное внимание.
Во-вторых, сам проект Программы, содержавший весьма оптимистические прогнозы, наряду с другими факторами (Стабилизационный фонд, сравнительно высокие темпы экономического развития и т.п.), в известной мере способствовал упорному (на протяжении нескольких месяцев) непризнанию российскими властями факта распространения на страну мирового экономического кризиса.
1. Проект Программы: образовательный «кроссворд»?
1.1. Цели, задачи и принципы
Многие положения рассматриваемого документа способны вызвать у читателя если не во-
сторг, то, по крайней мере, целый поток радужных ожиданий. Достаточно сказать, что в проекте Концепции был выделен (и сохранился в окончательном тексте) специальный раздел 3 под названием «Развитие человеческого потенциала». Приведу лишь один пассаж из подраздела 3.4. «Развитие культуры», пассаж, под которым готов подписаться двумя руками: «Ориентация на творческое развитие свободного человека, формирование и удовлетворение спроса в культурном разнообразии обуславливают переход к новой модели сферы культуры, реализации ее потенциала как лидера креативной экономики. Отвечая на новые вызовы, культура должна сохранить фундамент подлинности, установить баланс традиций и современности, обеспечить национальную идентичность».
Планов громадьё?
Под стать стилю и содержание многих разделов программы. Из неё мы узнаём, что к 2020 г.:
• российская экономика станет 5-й в мире по общему объёму ВВП (20 лет назад советская экономика была 2-й - после американской);
• средняя зарплата в долларовом исчислении вырастет приблизительно в 5 раз (с 526 до 2700 долларов);
• средняя продолжительность жизни увеличится до 75 лет;
• население страны перестанет сокращаться и даже вырастет приблизительно на 3 млн. человек - до 145 млн. (правда, столько граждан Россия уже имела, согласно переписи в 2002 г. По данным ЦРУ и Фонда народонаселения ООН, сокращение продолжится, а к 2050 г. население России составит около 108 млн. человек);
• к 2015 г. в России исчезнут беспризорники (в прошлом аналогичными достижениями страна гордилась только после гражданской и Ве-
дикой Отечественной войн, причём добивалась их в течение 3-5 лет);
• на среднюю семью из трёх человек будет приходиться квартира в 100 кв. м., т.е. по 33 кв. м. на человека (в странах Западной Европы в середине первого десятилетия XXI в. приходится 3640 кв. м., в Канаде и США - около 70 кв. м.).
Разумеется, проект нового «светлого будущего» у одних критиков вызвал ассоциации с «Продовольственной программой», с обещанием М. Горбачёва дать каждой семье по квартире к 2000 г. и т.п., а у других - с программой «500 дней», после которой, как утверждали сатирики, пришлось бы реализовать программы «9 дней», «40 дней» и т.д. Вспомнили, кстати, и программный документ «Единой России» «Наши приоритеты на 20042007 годы», в котором утверждалось: «Россия должна стать равноправным членом мирового сообщества. А это значит, что минимально допустимый уровень жизни для всего населения России должен быть в среднем примерно таким же, как в странах Евросоюза». Всё это, судя по заголовку программы, к 2008 г.
В СМИ серьёзные журналисты и представители науки начали задавать вопросы - большей частью обществу и самим себе, ибо имена разработчиков программы неизвестны. Вот лишь некоторые из таких вопросов.
1. Почему предполагаемый рост средней зарплаты определён в долларовом исчислении? Не потому ли, что рубль нестабилен?
2. Почему при ожидаемом росте зарплаты в 5 раз производительность труда предполагается поднять лишь примерно в 2,5 раза? Как быть с азбучным законом опережающего роста производительности труда по отношению к его оплате? И не приведёт ли это к дальнейшему раскручиванию инфляции?
3. Почему даже к 2020 г. средняя пенсия планируется на уровне 30% от средней заработной платы (в 2010 г. - 25%)? Ведь хорошо известно, что, согласно Конвенции Международной организации труда № 102, она должна составлять не менее 40%. Иначе говоря, почему власти страны «программируют» консервацию нищеты старшего поколения?
Как будто отвечая на этот вопрос, весной 2009 г. правительство предложило парламенту
законопроекты, устанавливающие основы очередной пенсионной реформы, которую с некоторым основанием можно было бы назвать частичной реставрацией «дозурабовской» системы. Во всяком случае, реформа предусматривает возвращение к социальному страхованию (вместо социального налога), т.н. валоризацию (т.е. дополнительное начисление пенсионного капитала за стаж советского периода и тем самым - частичное возвращение ценности этого стажа) и т.п. В результате реформы предполагается вывести среднюю пенсию в России на уровень 40% заработной платы, т.е. исполнить требование Конвенции МОТ № 102.
4. Почему, объявляя о намерении достичь показателей расходов на социальные нужды, принятых в развитых странах (6-7% от ВВП на образование и здравоохранение), авторы проекта произвели подмену понятий? Ведь в социальных государствах такие или более высокие расходы производятся из бюджета, а в програм-ме-2020 они включают и расходы граждан.
Как увидит читатель, в окончательном тексте документа (в частности, в отношении образования) ситуация была исправлена, однако непринципиально .
Благие намерения и загадочные принципы
Анализ образовательной части проекта Концепции начнём с деклараций.
Согласно этому документу, модернизация системы образования признаётся «важнейшей предпосылкой динамичного экономического роста и социального развития общества, условием благополучия и безопасности страны». Соответственно, конкуренция национальных образовательных систем объявлена «ключевым элементом глобальной конкуренции, требующей <...> быстрой адаптации к запросам и требованиям динамично меняющегося мира». И, наконец, провозглашается: «возможность получения качественного образования продолжает оставаться одной из наиболее важных жизненных ценностей граждан, решающим фактором социальной справедливости и политической стабильности».
Если отвлечься от того, что идея конкуренции стала для наших «верхов» едва ли не навяз-
чивой, возразить практически нечего. Иное дело - объявленные авторами «Концепции» принципы проектной деятельности, положенные в основу модернизации образования и применённые в так называемом нацпроекте. Если вычленить эти принципы из обтекаемого текста документа, получится следующее:
1. «открытость образования к внешним запросам». Внешним по отношению к чему: к самому образованию? к стране? А как быть с внутренними запросами?
С 2004 г. руководство Минобрнауки позиционировало себя как «антикризисных менеджеров». И если в документе имеется в виду некая аналогия с внешним управлением, то хотелось бы напомнить: российское образование, в отличие от многих других экономических и общественных институтов, доведено до кризиса, но не до банкротства.
2. «применение проектных и командных методов». Проектные методы в качестве принципа проектирования? Если это не тавтология, то, видимо, загадка. А что означают методы командные, напечатанные без кавычек? Это методы работы «командой» или это методы командования образованием?
3. Использование логики «деньги в обмен на обязательства». Поскольку государство почти 20 лет не исполняет своих обязательств перед образованием (например, его финансирование даже в 2000-е годы не превышало 50% от минимальной потребности), эта, казалось бы, очевидная логика сплошь и рядом оказывается порочной. Увеличивать финансирование нужно не только для того, чтобы повышать результаты, но прежде всего -Чтобы их не снижать. Иначе говоря, «кормить коня» приходится уже не в погоне за рекордами, но чтобы он просто не свалился во время дистанции. Поэтому, как минимум, на первом этапе реализации программы принцип должен формулироваться иначе: «сначала деньги - потом обязательства» или «деньги как компенсация за неисполненные обязательства государства».
4. «конкурсное выявление и поддержка лидеров, успешно реализующих новые подходы на практике, адресность инструментов ресурсной поддержки и комплексный характер принимаемых решений». Как уже отмечалось в печати: наряду со
слабым ресурсным обеспечением, вторым коренным недостатком нацпроекта «Образование» была именно его бессистемность, если угодно, лоскут-ность - школьный Интернет при отсутствии учебников, символичные надбавки за классное руководство при отсутствии нормальной зарплаты учителя, помощь наиболее «продвинутым» при отсутствии поддержки наиболее нуждающихся и т.п. Теперь то же самое предложено воспроизвести в долгосрочной программе, сопровождая это обещаниями комплексных решений. Впрочем, пора обратиться к конкретным её тезисам.
«Дерево целей»: «корни» и «ветви»
Стратегической целью государственной политики в области образования проект Концепции объявил «повышение доступности качественного образования в соответствии с требованиями инновационного развития экономики и современными потребностями общества». Казалось бы, сторонники идеологии «Образования - для всех» в её антисегрегационной интерпретации должны были испытывать «чувство глубокого удовлетворения». Однако понятие «качественного образования в соответствии с требованиями инновационного развития экономики и современными потребностями общества», как ни странно, может интерпретироваться различным образом: как в традиционном для отечественной культуры духе творческой педагогики, так и в смысле «педагогики услуг», если и предполагающей развитие личностных качеств, то исключительно в интересах потребностей рынка труда.
Далее разработчики проекта выстроили нечто вроде «дерева целей», объявив, что реализация главной из них предполагает решение четырёх групп приоритетных задач:
«первая - обеспечение качества образовательных услуг и эффективности управления образовательными организациями»;
«вторая - создание структуры образовательной системы, соответствующей требованиям инновационного развития экономики»;
«третья - обеспечение доступности качественного образования, вне зависимости от доходов и места жительства, формирование системы, целенаправленной работы с одаренны-
ми детьми и талантливой молодежью»;
«четвертая — создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров».
Оставим без внимания тот факт, что «ветви» этого «дерева целей» выстроены, мягко говоря, не совсем логично и не по единому основанию:
задача третья фактически повторяет «ствол дерева», т.е. основную цель;
три задачи относятся к системе образования в целом, тогда как четвёртая - лишь к её подсистеме - образованию взрослых и т.п.
Отпустим «проектировщикам» и «грех» довольно произвольного расположения «сучков» и «листьев» на «ветвях» «дерева целей».
Например, к структурным задачам (группа-вторая) по странной логике отнесено «привлечение ведущих университетов к повышению квалификации учителей...» - идея сама по себе позитивная, но встроенная явно не на своё место.
Точно так же в первую группу задач, призванных обеспечить качество образовательных услуг, включено «внедрение механизма оценки качества профессионального образования...». Соответственно, в четвёртой группе задач мы видим почти ту же формулировку, но более узкого предназначения: «содействие формированию системы независимой оценки качества непрерывного образования...» и т.п.
1.2. Содержательно-ценностная структура проекта
Вместо того, чтобы продолжать анализ несовершенно выстроенной системы, разделим все положения Концепции, в соответствии с заявленной целью, по критерию доступности каждому гражданину качественного образования на четыре группы: положительные, отрицательные, противоречивые и малопонятные (требующие расшифровки, если не перевода).
Достижения - наряду с недостатками
К первой группе таких положений, явно заслуживающих позитивной оценки, можно отнести следующие:
• «создание при университетах подготовительных отделений, доступных в первую очередь для граждан, проходивших военную службу по контракту». Как и аналогичный Федеральный закон от 6 января 2007 г. № 1-ФЗ о бесплатном обучении контрактников, должно было способствовать выравниванию образовательных возможностей для мужчин, отслуживших в «рабоче-крестьянской» армии. При этом, с одной стороны, непонятно, почему подобные отделения предполагалось создавать только при университетах, а не в высших учебных заведениях вообще, а с другой -слова «в первую очередь» допускали возможность бюджетной довузовской подготовки и для других категорий граждан, нуждающихся в дополнительных гарантиях получения образования;
• «развитие механизмов дистанционного образования в организациях высшего и дополнительного образования». При общей верной установке содержит целый ряд неточностей: правильнее говорить не о механизмах, но о технологиях, причём не только дистанционных, но телекоммуникационных в целом («электронное обучение»); не только на уровне высшего, но и среднего профессионального образования; не в организациях дополнительного образования вообще, но, преимущественно, дополнительного образования взрослых. Впрочем, в окончательном тексте документа дистанционное образование не фигурирует вовсе, что показывает действительное отношение Минобрнауки и Правительства РФ к инновациям;
• «формирование системы работы с одаренными детьми и талантливой молодежью, включая эффективное сопровождение их на всех этапах получения образования, развитие системы интернатов для талантливой молодежи, проведение летних научных лагерей и школ, развитие системы конкурсов и олимпиад». Несмотря на многочисленные дискуссии советского периода о влиянии подобных элитных учебных заведений на здоровье и личностные качества детей, при правильной организации заслуживает безусловной поддержки;
• «стимулирование расходов на профессиональное образование граждан и работодателей, включая увеличение размера социальных вычетов при определении обязательств по налогу на доходы физических лиц» — отнесено к третьей группе задач, связываемых с выравниванием образовательных возможностей, хотя на деле означает поддержку людей со средними и умеренно высокими доходами (у низкодоходных групп налоги списывать просто не с чего). И тем не менее должно быть поддержано в связи с некоторым ростом «среднего класса» (до начала экономического кризиса) и сокращением бюджетного набора в вузы;
• «предоставление на конкурсной основе поддержки университетам, реализующим во взаимодействии с наукой и бизнесом инновационные программы развития, включая поэтапное формирование научно-образовательных комплексов мирового уровня». Таких комплексов в 2013-2017 гг. было обещано 6-8, а в 20182020 гг. - не менее 10-12 (непонятно, в дополнение или с учётом предыдущих 6-8). Может быть поддержано как намерение, хотя оставляет, как минимум, два вопроса:
1) существуют ли в России в настоящее время комплексы мирового уровня, сколько их и какое количество предстоит создать новых?
2) что будет происходить с большей частью вузов в условиях, когда государство делает ставку на наиболее «продвинутые»?
Ректоры провинциальных вузов не раз публично высказывали недовольство формирующейся «пирамидальной» системой отечественного образования: на вершине - 2 вуза (МГУ и СПбГУ), немного ниже - 10-20 национальных университетов плюс 20-30 исследовательских, а всем остальным - финансирование по «остаточному» принципу.
• Обеспечение «доступа к возмоэюности получения бюджетного финансирования негосударственных образовательных организаций». Такая возможность была предусмотрена первой редакцией Закона РФ «Об образовании» ещё в 1992 г., а затем в связи с продолжением экономического кризиса исключена в редакции 1996 г. В настоящее время бюджетные возможности государства вполне позволяют осуществить идею первой редакции закона;
• «широкое системное распространение модульных программ профессиональной подготовки, обеспечение возможности выстраивания студентами и учащимися индивидуальных образовательных траекторий». Хотя вторая составляющая этого тезиса предусмотрена действующим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», очередное напоминание о необходимости исполнения закона вреда явно не принесёт.
Недостатки без достижений
Среди второй группы положений проекта Концепции, имеющих антисоциальный характер и сохранившихся при её доработке, выделим следующие:
• «перевод большинства школ и учреждений профессионального образования на нормативное подушевое финансирование». Много раз уже приходилось говорить, что автору не известны страны, где бы подушевое финансирование применялось в качестве единственного принципа. Напротив, зарубежный опыт показывает, что это приводит к крайнему неравенству образовательных возможностей, а потому в развитых государствах используются более сложные схемы нормативного финансирования, призванные устранить «негатив» подушевого распределения средств;
• «распространение практики реализации региональных комплексных проектов модернизации общего образования на всей территории страны». В переводе на русский язык эта абстракция означает следующее: Федерация намерена давать более или менее серьёзные деньги лишь тем регионам, которые будут вводить у себя т.н. непопулярные меры (например, всё то же подушевое финансирование). Между тем, при недостаточности бюджетных средств т.н. КПМО приводят к закрытию учебных заведений и понижению зарплаты педагогов;
• «переход науровневые программы подготовки специалистов». Уже отмечалось, в результате вступления в силу Федерального закона от 24 октября 2007 г. № 232-ФЗ о т.н. двухуровневом высшем образовании - большинство сту-
дентов будут учиться на год меньше, а большинству желающих получить полноценное образование придётся за него платить.
Недиалектические противоречия
Едва ли не большинство мер образовательной политики, предложенных в проекте Концепции, следует отнести к третьей группе - к таким, последствия которых окажутся противоречивыми или трудно поддаются прогнозированию. Похоже, провозглашённый авторами проекта принцип «деньги в обмен на обязательства» правильнее было бы выразить формулой: «не делать ни шага вперёд без двух шагов вбок, а то и назад». Приведём лишь несколько примеров:
• «расширение использования современных образовательных технологий, обеспечивающих расширение осваиваемых обучающимися компе-тентностей при сохранении сроков обучения, модернизация системы образовательных стандартов общего и профессионального образования». В этой формуле немало хорошего: современные образовательные технологии, отказ от увеличения сроков обучения (т.е. 12-летки) и даже правильно сформулированные компетентности (вместо компетенций, т.е. должностных обязанностей). Вот только нет ничего о содержании образования и о знаниях вообще. Как нет ни того, ни другого и в новой структуре образовательных стандартов. Можно ли войти в «общество знаний», исключая знания из образования, - пусть судит читатель;
• «обеспечение участия общественности и бизнес-организаций в управлении учебными заведениями и контроле качества образования (наблюдательные советы, попечительские советы, школьные управляющие советы)». По мнению общественных объединений, накопивших собственный опыт самоуправления в образовании, абсолютно правильная идея участия в этом процессе образовательного сообщества и внешнего контроля качества образования сочетается здесь с более чем сомнительной идеей внешнего управления образованием в виде управляющих советов. Некоторые известные педагоги даже видят в этом попытку фактической прива-
тизации имущества образовательных организаций в пользу бизнеса;
• «распространение практики формирования фондов целевого капитала, обеспечивающих устойчивое финансирование образовательных организаций из средств благотворительных пожертвований...». И в данном случае хорошей идее придаётся сомнительный смысл: фонды целевого капитала (эндаументы) рассматриваются не как дополнительное, но как основное средство устойчивого финансирования взамен бюджета;
• «формирование комплексных учебных центров профессиональных квалификаций (ресурсных центров) на базе учреждений начального и части учреждений среднего профессионального образования, с последующей передачей общеобразовательных и социальных функций учреждений начального профессионального образования системе общего образования...». Из трёх содержащихся здесь идей:
- одна позитивна (ресурсные центры профессиональной подготовки);
- вторая сомнительна (ребёнку придётся учиться одновременно в ПТУ и школе, причём последняя будет рассматриваться как второстепенная);
- третья вредна (опыт осуществления социальных функций образования накоплен как раз в ПТУ, а не в школе);
• «развитие механизмов конкурсной поддержки организаций общего образования, обеспечивающей формирование инновационных образовательных программ и использование новых технологий обучения...». Само по себе прекрасно, однако продолжение стимулирования исключительно «продвинутых» школ при отсутствии специальных мер поддержки наименее обеспеченных увеличивает неравенство образовательных возможностей;
• «реформирование системы стипендиального обеспечения студентов (существенноеуве-личение их размера при повышении адресности предоставления)» - опуская, мягко говоря, несовершенство стиля, заметим: согласно действующему положению, стипендии и в настоящее время предоставляются либо отличникам (академические), либо нуждающимся в специальных мерах поддержки (социальные). Не вполне понят-
но, какое именно повышение размера стипендии можно считать существенным и как именно можно ещё более повысить адресность их предоставления;
• «обеспечение университетов общежитиями и помещениями для внеаудиторных занятий, отвечающих современным требованиям в рамках реализации проектов, финансируемых на конкурсной основе». И в данном случае общежития и помещения для внеаудиторных занятий намерены предоставлять не всем, но лишь университетам, причём наиболее «продвинутым». Понятно, что неравенство образовательных возможностей от этого ещё более возрастёт;
• «Чтобы обеспечить конкурентоспособность системы образования необходимо увеличение оплаты труда работников образовательных организаций до уровня, сопоставимого с уровнем оплаты труда квалифицированных работников в коммерческом секторе экономики, а для профессорско-преподавательского состава ведущих университетов - до более высокого уровня, что, с учетом потребности в масштабной модернизации технологической базы образования, требует обеспечить рост доли расходов на образование в ВВП. Реализация инновационного варианта развития экономики предполагает увеличение общих расходов на образование с 4,6% ВВП (в 2006-2007 годах) до 5,5-6% ВВП в 2020 году, в том числе расходы бюджетной системы - с 3,9%) до 4,5%о ВВП; темп роста государственных расходов в период 20082010 годов составит не менее 10-14%о в год до 2020 года» - ключевой сюжет документа, который нуждается в специальном комментарии. Суммируем его основные положения:
• утверждая, что к 2020 г. доля социальных расходов в стране выйдет на уровень развитых европейских государств, «проектировщики» производят подмену тезиса, ибо считают не только бюджетные расходы (как на Западе), но расходы суммарные, включая образовательные затраты граждан;
• из текста невозможно понять, будет ли продолжаться заявленный темп наращивания бюджетных расходов (не менее 10-14% в год) после 2010 г.;
• ректор Высшей школы экономики Я. Кузь-минов, будучи руководителем Комиссии по интеллектуальному потенциалу в первом составе Общественной палаты, оценивал отечественные расходы на образование примерно в 3,5% и предлагал их удвоить. Напротив, разработчики проекта за 13 лет предполагали увеличить долю бюджетных расходов лишь с 3,9% до 4,5%, т.е. на 0,6%. Вновь предоставляем читателю оценивать, в какой мере подобный уровень финансирования может быть основанием модернизации образования.
К чести разработчиков необходимо заметить: в окончательной редакции документа приведённые выше показатели существенно улучшены, о чём речь пойдёт ниже.
Количество подобных примеров можно было бы без труда увеличить. Но и приведённых достаточно для понимания простой вещи: подобно бюрократу Ивану Ивановичу из сказки о Чебурашке, разработчики «Концепции» любое хорошее дело готовы делать только наполовину либо уравновесить плохим.
Запрограммированная «эзотерика»
Наконец, четвёртую группу положений проекта Концепции образуют тезисы, либо лишённые конкретного содержания, либо изложенные в такой форме, которая требует дополнительного толкования даже для «посвящённых», т.е. погружённых в проблематику образовательной политики граждан. Приведу примеры:
• «максимально эффективное использование человеческих ресурсов». Поскольку эта задача по классификации «проектировщиков» отнесена к четвёртой группе, связанной с формированием системы непрерывного образования, и вместе с тем содержание её никак не раскрывается, можно лишь гадать, что именно имели в виду разработчики, формулируя в столь неопределённом виде это в высшей степени правильное положение;
• «создание системы профессионального обучения (и сертификации под требования российского рынка труда) трудовых мигрантов на контрактной основе с последующей их отработкой по востребованным экономикой России специальностям» — помимо стилиста, здесь тре-
буется ещё и интерпретатор. В частности, хотелось бы понять, почему подобная система предлагалась только трудовым мигрантам, но не гражданам Российской Федерации?
• «... создание открытого национального депозитария образовательных модулей и электронных образовательных ресурсов для системы непрерывного профессионального образования на базе современных сетевых технологий, широкого спектра качественных инновационных программ непрерывного профессионального образования, в том числе сетевых». Видимо, авторы полагали, что облачение простых идей в подобную словесную форму создаёт впечатление большей основательности проекта;
• «содействие повышению мотивации граждан к получению новых квалификаций». Формула не содержит даже намёка на конкретные механизмы реализации поставленной задачи;
• «систематизация и обобщение требований к работникам всех квалификационных уровней, установленных в Российской Федерации, в единой национальной квалификационной рамке». С трудом поддаётся интерпретации и никак не может претендовать на одну из главных задач стратегии образовательной политики.
1.3. Этапы и сроки реализации проекта
Проект программы предполагал её реализацию в три этапа: до 2012 гг.; 2013-2017 гг., 20182020 гг. При этом обращает на себя внимание следующее обстоятельство: большинство т.н. непопулярных мер в социальной политике вообще и в образовательной политике, в особенности, (подушевое финансирование, «принудительная бакалавризация всей страны» и т.п.) были отнесены к первому этапу, однако меры по повышению социального статуса интеллигенции и, в частности, работников образования откладывались до наступления третьего этапа. Вопрос о том, как можно восстанавливать человеческий потенциал страны, если, как минимум, 10 лет не заботиться о тех, кто должен его наращивать, остался без ответа.
Например, на первом этапе реализации Программы ставилась задача:
«введение стимулирующих надбавок преподавателям, учителям и управленцам с учетом результативности их деятельности и эффективности использования современных образовательных технологий». Другими словами, никакого повышения заработной платы и статуса педагога не предусматривалось. Одни лишь стимулирующие надбавки.
Впрочем, в этом отношении утверждённая редакция текста едва ли лучше. Она предполагает «введение новой системы оплаты труда на всех уровнях образования как основы для заключения эффективных контрактов». Однако, как видел читатель, в финансово недостаточных регионах это приводит к снижению реальных, а нередко и номинальных доходов педагога.
На втором этапе реализации Программы (2013-2017), среди прочих, ставилась следующая задача:
«достижение образовательной системой страны результатов, необходимых для нахождения по итогам международных сопоставительных исследований в верхней трети рейтинг-листа по всем показателям качества общего образования». Иначе говоря, если такие исследования будут проведены в 150 странах, достаточно войти в первую 50-ку, а если среди 200 стран - в первые 70. Что называется, «планов громадьё»... Напомню читателю: при плохих результатах международных исследований уровня школьного образования по системе PIS А, страна остаётся в числе передовых по методике PIRLS, в т.ч. по грамотности чтения выпускников начальной школы в 2006 г. даже оказалась первой.
Видимо, осознав несуразность предложенной формулировки, авторы документа внесли изменения в его окончательную редакцию: «обеспечениеусловий, при которых показатели качества образования в российских образовательных учреждениях будут находиться в начале рейтинг-листа результатов международных сопоставительных исследований». Однако и данная редакция недостаточно конкретна: понятие «начало» также допускает различные интерпретации - от десятки или двадцатки лучших до той же первой трети.
И, наконец, лишь в 2018-2020 гг. было запланировано:
«созданиеусловий для привлечения молодых кадров в систему профессионального образования с достижением показателей среднего возраста профессорско-преподавательского состава вузов на уровне средних показателей стран ОЭСР».
Не была «этапирована» (т.е. отнесена к определённому этапу), однако по смыслу явно относится к последнему из них и следующая задача:
«увеличение оплаты труда работников образовательных организаций до уровня, сопоставимого с уровнем оплаты труда квалифицированных работников в коммерческом секторе экономики, а для профессорско-преподавательского состава ведущих университетов — до более высокого уровня». Данная задача не решаема (либо, напротив, любой результат может быть объявлен её решением) вследствие двух неопределённостей. С одной стороны, «уровень оплаты труда в коммерческом секторе экономики» может означать всё, что угодно - от средней зарплаты в торговле до её уровня в каких-либо отраслях производства или, например, в финансовом секторе. С другой стороны, и «сопоставимость» зарплаты в различных отраслях можно интерпретировать либо как её примерную одинаковость, либо как возможность отклонений в ту или иную сторону - интересно, в какую и на сколько в данном случае?
2. Образовательная программа-2020: «кроссворд» разгадан не вполне
От проекта к концепции: неожиданный прогресс
Эволюция «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года» в постсоветский период в некотором смысле представляется уникальной. Во всяком случае на памяти автора не было образовательной программы, которая в процессе доработки в Правительстве РФ по некоторым важным позициям .существенно изменилась в лучшую сторону. Такая уникальность объясняется, по-видимому, несколькими причинами.
Во-первых, прежние проекты программных документов разрабатывались неправитель-
ственными структурами, хотя иногда и при участии профильного Министерства. Поэтому их социальный «заряд» изначально был существенно выше, чем у проекта Концепции, который разрабатывался Минэкономразвития.
Во-вторых, как уже упоминалось, решение наиболее важных социальных задач в проекте Концепции было отнесено к её завершающему этапу (2018-2020). В некотором смысле Россия-2020 действительно напоминает Программу КПСС 1961 г. Последняя предполагала более или менее реалистические задачи и темпы развития на первое десятилетие (1960-е гг.) при резком увеличении этих темпов и выдвижении утопических целей на 1970-е гг., в которые, как известно, начался «застой». Точно так же программа Россия-2020 относит решение наиболее важных в социальном отношении проблем к последнему этапу. Понятно, что к 2020 г. об этих обещаниях образовательное сообщество, скорее всего, забудет, как благополучно забыло гражданское общество о программе удвоения ВВП к 2010 г.
В-третьих, время утверждения программы «Россия-2020» Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р непосредственно совпало с приходом в Россию мирового экономического кризиса, который, наконец, был признан и властями. Поэтому программа оказалась вытесненной из числа приоритетов не только в новостях отечественных изданий, но и в первоочередных заботах правительства. С высокой вероятностью можно предполагать, что финансово-экономическому блоку стало просто не до дискуссий о некоторых количественных показателях, достижение которых ожидается лишь через 12 лет.
«Инновации» и «традиции»
Поскольку одинаковые или однотипные для проекта и утверждённого документа позиции были отмечены в предыдущем параграфе настоящей главы, остановимся в данном случае лишь на некоторых отличиях документа в окончательно принятой редакции.
1. В утверждённой редакции существенно улучшено «дерево целей». Сохранив в прежнем
виде стратегическую цель, авторы документа изменили раскрывающие её приоритетные задачи, хотя и не избежали ошибок.
«Первая задача - обеспечение инновационного характера базового образования». Стремление к инновационности заслуживает поддержки, хотя формулировка оставляет открытым вопрос о том, почему оно относится только к базовому образованию. Кстати, последнее понятие не используется в федеральных законах в области образования и не имеет строгого юридического определения.
«Вторая задача - модернизация институтов системы образования как инструментов социального развития». Подчёркивание социальной функции образования и её расширение по сравнению с проектом - факт позитивный. Однако в действительности, раскрывая содержание задачи, авторы, как правило, говорят вовсе не об институтах, но об образовательных услугах, инфраструктуре, финансовых инструментах и даже об образовательной среде.
«Третья задача - создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров». Практически дословно повторяет проект, где эта задача была четвёртой.
«Четвертая задача - формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях». Для стратегической задачи мелковато, не говоря уже о том, что участие в каких бы то ни было исследованиях такой задачей не может быть по определению - олимпийский принцип «не победа, а участие» в данном случае не уместен.
2. По сравнению с проектом Концепции в её принятой редакции сокращено число этапов реализации поставленных задач - с трёх до двух. Первоначально предполагавшийся второй этап (2013-2017 гг.) просто исчез, а сами задачи по срокам реализации разделены на две группы. Первая должна быть осуществлена до 2012 г., а вторая - до 2020 г. Понятно, что точность прогнозирования и стратегических разработок в результате значительно понизилась.
3. Как уже отмечалось, наиболее важным шагом вперёд, сделанным в процессе доработ-
ки Концепции, стало увеличение предполагаемых расходов на образование. Правда, авторы документа в очередной раз продемонстрировали приблизительность российской статистики. Так, в проекте общие расходы на образование в 2006-2007 гг. оценивались в 4,6% ВВП, а в окончательном тексте уже в 4,8%. Но зато оптимизм распространился и на перспективы: общие расходы на образование документ предполагает увеличить до 7% ВВП (вместо 5,5-6% в проекте), а бюджетные - до 5,5-6% (вместо 4,5%). Когда это должно произойти, Концепция прямо не устанавливает, однако, судя по месту расположения соответствующего фрагмента - к 2020 г.
4. Отметим некоторые другие изменения (как правило, позитивного характера), внесённые в итоговый текст документа и не рассмотренные в предыдущем разделе настоящей статьи:
• «обеспечение компетентностного подхода, взаимосвязи академических знаний и практических умений». Едва ли не лучшая из формулировок на эту тему, встретившаяся за последние годы автору в официальных документах, поскольку предполагает не замену знаний компе-тентностями, но сочетание тех и других;
• «увеличение объема средств, направляемых на финансирование научных исследований в вузах» - коррелирует с другим утверждением Концепции: «Фундаментальные научные исследования должны стать важнейшим ресурсом и инструментом освоения студентами компетен-тностей поиска, анализа, освоения и обновления информации». Конкретизируются же обе декларации следующим образом: «увеличение доли средств, предоставляемых на научные исследования, проводимые в вузах, в общем объеме средств, направляемых на научные исследования, до 30 процентов». Позитивную направленность этих предложений, связанных с развитием вузовской науки (что соответствует общемировой практике), сильно снижает то обстоятельство, что реализовать данную задачу предполагается... до 2020 г.;
• «создание образовательной среды, обеспечивающей доступность качественного образования и успешную социализацию для лиц с ограниченными возможностями здоровья». В первом проекте Концепции эта тема практически не
поднималась, хотя она важна с точки зрения не только социогуманитарной, но и развития человеческого потенциала;
• «формирование системы непрерывного образования военнослужащих, включая переподготовку при завершении военной службы». Несмотря на то, что понятие непрерывного образования в отношении военнослужащих явно нуждается в конкретизации, несмотря на то, что появление данной формулировки, вероятно, связано с последствиями крайне непопулярной военной реформы Министра обороны РФ А. Сер-дюкова, идея заслуживает поддержки, ибо в современной армии военнослужащие так же нуждаются в постоянном повышении квалификации, как и в гражданских отраслях народного хозяйства. Вместе с тем, на взгляд автора, следовало бы сохранить и положение проекта концепции о создании при вузах подготовительных отделений для контрактников за счёт федерального бюджета;
• «получение бесплатных услуг дополнительного образования не менее чем 60 процентами детей в возрасте от 5 до 18 лет». Это положение отсутствовало в проекте документа, и единственным его недостатком является срок реализации - до 2020 г.;
• «создание условий для обеспечения участия в непрерывном образовании не менее 50 процентов граэ^дан трудоспособного возраста ежегодно». И далее «создание программ развития персонала, включающих в себя финансирование программ подготовки, переподготовки, повышения квалификации работников не менее чем 60 процентов предприятий и организаций». Прогрессивность обеих позиций не вызывает сомнений, ибо они предполагают достижение в этом отношении современных показателей развитых стран - однако лишь к 2020 г., когда эти показатели значительно уйдут вперёд. Другими словами, отставание программируется и через 12 лет;
• «обеспечение возможности каждому ребенку до поступления в первый класс освоить программы дошкольного образования и полноценно общаться на языке обучения». Первая часть этой формулы означает обещание исполнить Конституцию спустя почти 30 лет после её
принятия. Вторая же допускает двоякое толкование: либо изучение в рамках дошкольного образования государственного языка РФ, либо право родителей отказаться от изучения государственного языка и требовать, чтобы их ребёнка с дошкольного возраста обучали любому языку по их выбору.
5. Выше уже отмечалось, что при доработке Концепции некоторые позитивные положения проекта были утрачены. Повторим: поразительным и крайне опасным шагом назад в утверждённом тексте документа по сравнению с его проектом представляется отсутствие любых упоминаний об электронном обучении и, более того, исчезновение положений о развитии дистанционных образовательных технологий. Тем самым не только ставится под вопрос возможность реализации многих сформулированных положений (например, о ежегодной переподготовке 50% работающего персонала), но отечественный долгосрочный проект принципиально расходится с общемировой технологической тенденцией. Это заведомо обрекает страну на образовательную отсталость. Эволюция документа в данном случае тем более поразительна, что Президент Д. -Медведев неоднократно обращал внимание на отставание России в процессах информатизации, а в Минобрнауки создана специальная группа по разработке условий эксперимента по трансграничному образованию с использованием электронных образовательных технологий.
6. Нельзя не заметить и некоторого улучшения формы изложения материала, хотя сентенции, выдержанные в стиле «догадайся, мол, сама», по-прежнему занимают в документе значительное место. Вот лишь несколько фрагментов текста.
«Повышение гибкости и многообразия форм предоставления услуг системы дошкольного образования обеспечит поддержку и более полное использование образовательного потенциала семей». В этом «уравнении» сразу три неизвестных: как расшифровать «многообразие форм предоставления услуг»? Что означает их «гибкость»? Наконец, каким образом две эти неизвестные величины обеспечат третью - «более полное использование образовательного потенциала семей»?
«Создание инфраструктуры социальной мобильности обучающихся». Видимо, инфраструктурой авторы именуют условия, однако, отдавая дань четырём (или пяти) «И» президентской программы, заменяют их модной «инфраструктурой».
«Формирование инфраструктуры и институциональных условий академической мобильности студентов и преподавателей». Формула умножает неопределённые сущности, добавляя к инфраструктуре ещё и институциональные условия, а к студентам - также и преподавателей. В остальном же повторяет пункт, преднамеренно сделанный нами предыдущим.
«Институциональное обеспечение поддержки семейного воспитания детей во всех муниципальных образованиях». Пожалуй, терминологических новаций в документе больше, чем содержательных, причём большинство из них — всё те же поклоны президентским четырём «И», а лучше бы пятому - интеллекту.
«Создание системы поддержки потребителей услуг непрерывного профессионального образования, поддержка корпоративных программ подготовки и переподготовки профессиональных кадров». О чём идёт речь: об образовательных кредитах? о софинансировании переподготовки и повышения квалификации со стороны государства?
Формирование «условий для привлечения иностранных студентов в российские образовательные учреждения». И вновь не ясно, о чём идёт речь: о квотируемых бюджетных местах? О специальных стипендиях? О дополнительных мерах по обучению русскому языку? Очевидно, повторю, лишь одно: наиболее перспективное направление экспорта образовательных услуг -электронные технологии - в документе не значится.
«Повышение доли (не менее чем на 25 процентов) внебюджетных средств в общем объеме инвестиций в сферу профессионального образования». За счёт каких источников? Ведь главный во всём мире стимул - налоговые льготы - в документе также не упоминается.
«Повышение доли (не менее чем на 70 процентов) учащихся образовательных учреждений, которые обучаются в соответствии с требованиями современных стандартов, включая условия организации образовательного процесса». Интересно, сколько составит эта доля, увеличившись на 70%? Что будет происходить после введения новых образовательных стандартов с теми учреждениями, условия в которых им не соответствуют (строго говоря, такие учреждения должны закрываться)?
«Переход учреждений профессионального образования на систему адресных стипендий, предоставление стипендий, обеспечивающих возможность нуждающимся студентам самостоятельно прожить в регионе обучения». Несмотря на социальное звучание, формула оставляет вопросы: будут ли отменены академические стипендии? О каком размере стипендий идёт речь: если о прожиточном минимуме работающего человека в регионе -надо сказать прямо.
Приведённых фрагментов Концепции достаточно, чтобы понять: интересующий нас раздел Программы-2020 в значительной степени представляет собой одновременно «кроссворд» для образовательного сообщества и очередной «паровоз для машиниста». Цель программы -облегчить не столько «жизнь» участникам образовательного процесса, сколько управление ими - бюрократическим структурам. Этим во многом объясняется и тот факт, что выполненный в виде образовательного «кроссворда» проект документа усовершенствован, но не исправлен радикально. Благодаря неопределённым и «загадочным» формулировкам, «своим» (т.е. управленцам) он обеспечивает и понимание, и свободу действий. Что же касается «чужих» (т.е. управляемых), то всё это написано не для них - чтобы через 12 лет, чего доброго, не вспомнили и не потребовали отчёта об исполнении.
Впрочем, не успев родиться в бюрократических муках, программа Россия-2020 начала медленно умирать вследствие экономического кризиса и изменения политических приоритетов власти.
