CC BY
232
УДК 342.55 H.B. МАЛЯВКИНА
старший преподаватель Российской академии народного хозяйства и государственной службы E-mail: [email protected]
UDC 342.55
N.V. MALYAVKINA
senior professor, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration E-mail: [email protected]
РОСПУСК ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФОРМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
DISSOLUTION OF A LOCAL REPRESENTATIVE BODY AS A FORM OF COOPERATION OF THE BODIES OF STATE POWER OF THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION AND THE BODIES OF LOCAL SELF GOVERNMENT
В статье рассматривается механизм роспуска представительного органа муниципального образования в качестве меры ответственности перед государством. Автор приходит к выводам о необходимости изменения законодательства в отношении увеличения сроков периодичности заседаний представительного органа и объединения частей 1 и 2 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: ответственность, представительные органы местного самоуправления, законодательные органы субъектов Российской Федерации, роспуск представительного органа, решение суда, бездействие представительного органа.
The article reviews the mechanism of dissolution of a local representative body of a municipal unit as a liability towards the state. The Author comes to conclusion about the necessity of alteration of the legislation regarding the increase of terms ofperiodicity of meetings of the local representative body and unification ofparts 1 and 2 of article 73 of the Federal Law "On common principles of organization of local self government in the Russian Federation".
Keywords: liability, representative bodies of local self government, bodies of legislative power of the subjects of the Russian Federation, dissolution of a representative body, court decision, inaction of a representative body.
Взаимодействие между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления не исчерпывается партнерской, равноправной сферой. Разумеется, в большинстве случаев региональные и муниципальные органы стремятся к взаимному сотрудничеству, поэтому нет необходимости прибегать к принуждению, вмешательству, силовому воздействию[1]. Однако это и не следует полностью исключать, особенно если речь идет о законодательной модели правового регулирования общественных отношений [2]. Законодатель должен исходить из предположения, что субъекты не всегда действуют добросовестно, разумно и эффективно. В ряде случаев необходимо использование института юридической ответственности, введение принудительных мер публично-правового характера. Однако государство обязано установить определенные гарантии, которые бы защищали муниципалитеты от несанкционированного вмешательства в их деятельность со стороны самого же государства. К числу таких балансирующих механизмов могут быть отнесены судебные процедуры, требование квалифицированного большинства голосов депутатского корпуса, усложненные парламентские процедуры (право органа местного самоуправления да-
вать объяснения, возражать против предъявляемых требований и т.п.).
По существу, законодательные органы субъектов Федерации и представительные органы муниципальных образований имеют близкую компетенцию, схожие способы формирования, практически идентичные процедуры деятельности. Различие состоит лишь в «вышестоящем»[3] положении законодательных (представительных) органов субъектов Федерации по отношению к представительным органам муниципальных образований. Но дает ли это достаточно оснований для учреждения права роспуска одного органа народного представительства решением другого (пусть, условно говоря, «вышестоящего») представительного органа? Насколько допустимы «вертикально-субординационные» отношения между коллегиальными органами, состоящими из депутатов, которые избраны одними и теми же избирателями? Ответ на поставленный вопрос, на наш взгляд, целесообразно давать не отвлеченно, а исходя из модели правового регулирования, избранной в действующем законодательстве о местном самоуправлении.
Согласно действующему законодательству (статья 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об
© H.B. Малявкиш © N.V. Malyavkina
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - 8С1БМБ ОБ ЬЛШ
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») роспуск представительного органа местного самоуправления законом субъекта Федерации возможен по двум основаниям: во-первых, если представительный орган не принимает мер по исполнению решения суда, связанного с изданием данным органом противоправных нормативных правовых актов; во-вторых, ввиду бездействия представительного органа муниципального образования, выразившегося в непроведении в течение трех месяцев правомочного заседания.
Первое из двух указанных оснований следует квалифицировать в качестве юрисдикционного. Оно направлено на достижение цели обеспечения законности в деятельности муниципального народного представительства. Представительные органы муниципального образования не вправе принимать нормативные правовые акты, которые противоречили бы нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Перечень данных актов исчерпывающим образом дается в части 1 статьи 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: это Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Примечательно, что в нем отсутствует упоминание: нормативных указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных министерств, агентств и служб, нормативных актов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов), высших исполнительных органов и исполнительных органов специальной компетенции субъектов РФ.
Право роспуска представительного органа муниципального образования по юрисдикционному основанию обусловлено необходимостью издания, как минимум, двух судебных решений. В первом решении соответствующий суд должен установить факт принятия представительным органом муниципального образования нормативного правового акта, который противоречит нормативным правовым актам более высокой юридической силы. Второе судебное решение предполагает установление факта неисполнения первого решения. Согласно анализируемой норме, по общему правилу представительный орган обязан исполнить судебное решение в течение трех месяцев. Однако суд может установить иной срок.
В принципе, законодатель мог бы этим ограничиться. Вполне допустима следующая модель правового регулирования данных общественных отношений: если представительный орган муниципального образования издает противоправный нормативный правовой акт и соответствующим судом установлен этот факт, представительному органу дается три месяца на устранение данного правонарушения (или иной срок, установленный судом). Если представительный орган не исполняет данное решение в установленные сроки - тот же суд устанавливает факт неисполнения решения суда и на
этом основании выносит решение о досрочном прекращении полномочий представительного органа.
Однако законодатель предпочел другую модель. Суд не управомочен законом на принятие решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования. Если судом установлен факт нарушения закона представительным органом муниципального образования, возникает публично-правовая обязанность высшего должностного лица субъекта РФ внести в законодательный (представительный) орган субъекта РФ проект регионального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления. По крайней мере, это следует из буквального смысла части 1 статьи 73 анализируемого Закона. Но возможно и другое толкование: данную правовую норму можно интерпретировать в качестве управомочивающей, не обязывающей. Тогда высшее должностное лицо субъекта РФ по своему усмотрению вправе вносить и вправе не вносить в законодательный (представительный) орган проект регионального закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Эту логическую конструкцию можно продолжить дальше. При одном толковании ч. 1 ст. 73 законодательный (представительный) орган субъекта РФ обязан принять закон о роспуске представительного органа муниципального образования. При другом толковании - это его право, а не обязанность. В зависимости от обстоятельств законодательный орган субъекта РФ может распустить или не распускать представительный орган муниципального образования.
Сказанное позволяет сформулировать следующие выводы. Если нормы ч. 1 ст. 73 в отношении высших должностных лиц и законодательных органов субъектов РФ толковать в качестве обязывающих (а это следует из буквального смысла правовых норм) - институт роспуска представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ в значительной степени лишается смысла. В самом деле, зачем законодателю возлагать обязанности на высших должностных лиц и законодательные органы субъектов РФ, если эти субъекты конституционных правоотношений не имеют надлежащей свободы усмотрения? Если вне зависимости от обстоятельств оба эти органа должны просто «механически» принять соответствующие решения (один - о внесении законопроекта, другой - о принятии закона), тогда зачем вообще законодателю «включать» в этот процесс высших должностных лиц и законодательные органы субъектов РФ? Окончательное решение вынес бы суд, чье решение проигнорировал представительный орган муниципального образования.
По всей видимости, законодатель имел в виду другое. Поскольку в механизм привлечения к ответственности представительных органов муниципальных образований включены высшие должностные лица и законодательные органы субъектов РФ, они должны обладать правом принятия соответствующего решения. Высшее должностное лицо субъекта РФ при принятии решения о внесении или не внесении законопроекта о роспуске муниципального органа народного пред-
ставительства оценивает степень вины представительного органа, существенность правовых последствий и другие заслуживающие внимания юридические обстоятельства дела. Аналогичным образом должен действовать законодательный (представительный) орган субъекта РФ при вынесении окончательного решения.
Данная правовая норма ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действует сравнительно длительный период и острых споров в юридической науке и практике не вызывает. Конечно, законодатель мог бы выбрать другие модели правового регулирования (например, установить ответственность за принятие не только нормативных правовых актов, но вообще правовых актов; возложить право роспуска на судебные инстанции; более четко указать, о праве или обязанности государственных органов субъектов РФ идет речь и т.д.). Но совершенно ясно, что представительные органы муниципальных образований не вправе принимать акты, которые противоречили бы Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, законодательству и уставам муниципальных образований. Если это так - должен существовать механизм конституционно-правовой ответственности за указанное конституционное правонарушение. Действующий механизм привлекателен тем, что создает возможности для представительных органов муниципальных образований возражать против предъявляемых обвинений, иным образом защищать свои права и законные интересы: во-первых, в судебном процессе; во-вторых, во взаимодействии с высшим должностным лицом субъекта РФ; в-третьих - на стадии окончательного принятия решения законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Кроме этого механизма Федеральным законом № 101-ФЗ от 18 июня 2007 г. были введены в действие части 2.1 и 2.2 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах...». Текстуально части 2.1 и 2.2 имеют совершенное тождество за исключением одного слова: в части 2.1 речь идет об «избранном» представительном органе, в то время как в части 2.2 - о «вновь избранном». Данный юридико-технический прием заслуживает критической оценки, так как ничто не препятствовало законодателю упомянуть о распространении этой правовой нормы и на избранные, и на вновь избранные представительные органы (в результате текст закона без ущерба его содержанию сократился бы на один абзац весьма большого объема, а правоприменитель не вынуждался бы к текстуальному сравнению частей 2.1 и 2.2 в целях поиска между ними различий, которых практически не существует).
Согласно частям 2.1 и 2.2 статьи 73 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган подлежит роспуску, если он не проводил заседания в течение трех месяцев подряд, причем заседание должно быть правомочным. Согласно ст. 35 анализируемого Закона правомочность заседания определяется уставом муни-
ципального образования, но заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее половины от числа избранных депутатов. Следует подчеркнуть, что анализируемая норма носит весьма жесткий характер и может привести к ряду неблагоприятных конституционно-правовых последствий.
Предположим, что согласно уставу муниципального образования заседание представительного органа считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов (варианты: под «общим числом» может пониматься списочный состав или избранный состав; заседание может считаться правомочным при наличии простого или квалифицированного большинства; квалифицированное большинство может иметь разные значения: две трети, три четверти и т.д.). При требовании квалифицированного большинства в две трети одна треть депутатов имеет возможность умышленно или неумышленно «сорвать» заседание. Этим могут воспользоваться (и на практике часто пользуются) конкурирующие политические силы с целью откровенного политического шантажа. Таким образом, забота законодателя о регулярности созыва заседаний представительного органа муниципального образования в реальности приводит к тому, что депутатское меньшинство диктует свою волю депутатскому большинству.
Кроме того, анализируемые нормы частей 2.1 и 2.2 заслуживают, на наш взгляд, критики с точки зрения размера срока, установленного законодателем в три месяца. По нашему мнению, этот срок является слишком малым и нуждается в увеличении. Аргументируется эта точка зрения следующим образом: во-первых, периодичность заседаний представительных органов городских округов и муниципальных районов выше, чем периодичность заседаний представительных органов городских и сельских поселений; во-вторых, следует учитывать летний сезон отпусков, в сельской местности - также сезоны крупных сельскохозяйственных работ; в-третьих, при отсутствии актуальных вопросов повестки дня представительные органы не должны вынуждаться к тому, чтобы проводить «заседание ради заседания».
На основании изложенного следует часть 2.2 статьи 73 Федерального закона «Об общих принципах.» исключить, и вложить ее смысл в часть 2.1, говоря про избранный и вновь избранный представительный орган муниципального образования, а также следует увеличить срок периодичности заседаний представительного органа. Однако, предлагаемые меры по совершенствованию законодательства в некоторых случаях могут затянуть процесс ответственности, например, если депутаты не собираются для принятия бюджета муниципального образования на очередной финансовый год. Очевидно, что предлагаемая конструкция может привести к затягиванию процесса роспуска представительного органа местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями, но с другой стороны, это позволит создать дополнительные гарантии сбалансированности законных интересов их участников.
12.00.00 - ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ 12.00.00 - SCIENCE OF LAW
Библиографический список
1. Соловьев С.Г. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3. С. 18 - 20.
2. ИвановД.М. Муниципально-правовая ответственность как составная часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 21. С. 30.
3. Борщевский Л.М. Передача прав вышестоящих органов управления нижестоящим // Советское государство и право. 1969. № 8. С. 58.
References
1. Soloviev S.G. Interference of the bodies of state power into the competence of the local self government: the mechanism and legal issues // The state power and local self government. 2005. No.3. P. 18-20.
2. Ivanov D.M. Municipal and legal liability as a component of the concept of liability of the bodies and officials of local self government // Constitutional and municipal law. 2009. No. 21. P. 30.
3. BorschevskyL.M. Assignment ofrights of superior bodies ofpower to the inferior ones // Soviet state and law. 1969. No. 8. P. 58.
УДК 930.25 Е.Г. ПУТИЛОВА
кандидат исторических наук, доцент кафедры до-кументоведения и права Нижнетагильской государственной социально-педагогической академии E-mail: [email protected]
UDC 930.25 E.G. PUTILOVA
candidate of historical sciences, associate professor of document science and right, Nizhny Tagil state social and
pedagogical academy E-mail: [email protected]
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ И МЕТОДИЧЕСКАЯ БАЗА КОНСЕРВАЦИИ АРХИВНЫХ ДОКУМЕНТОВ THE LEGISLATIVE BASE OF THE CONSERVATION OF THE ARCHIVE'S DOCUMENTS
Помимо соблюдения режимов хранения, не менее важное значение имеет правильное выполнение процедуры консервации архивных документов. Сегодня как среди профессиональных архивистов, так и в профессорско-преподавательской среде, понятие «консервация архивных документов» воспринимается крайне неоднозначно. Почему это происходит? Автор данной статьи считает, что основой этого недопонимания является слабая развитость нормативно-правовой базы консервации архивных документов.
Ключевые слова: архив, архивный документ, обеспечение сохранности документов, консервация документов, режим хранения документов, реставрация архивных документов.
Besides of the observing of the regimes of the document's keeping, an important meaning have the execution of the conservation of the archive's documents. Nowadays, the definition «conservation of the archive's documents» - in the professional archivist's sphere, and in the area of the high school's teachers - has a different meaning. Why? The author of the article considers, that the main problem of this - a weak development of the legislative base of the conservation of the archive's documents.
Keywords: an archive, an archive's document, the preservation of the document, the conservation of the archive's document, a regime of the document's keeping, a restoration of the archive's documents.
В настоящее время одной из актуальных проблем «науки об архивах» остается вопрос консервации архивных документов. В частности, по нашему мнению, недостаточно проработанной здесь остается нормативно-правовая сторона проблемы, что, в свою очередь, влияет на разброс во мнениях авторов-составителей программ учебных курсов по консервации и реставрации архивных документов для наших вузов.
Что входит в понятие «консервация документов»? Реставрация документов - это часть консервации
или самостоятельная часть обеспечения сохранности документов? Сводится ли консервация документов лишь к обеспечению режимов хранения архивных документов? На эти и многие другие вопросы мы попытаемся ответить, проанализировав не только современную нормативно-правовую базу по вопросам консервации архивных документов, но и уделив внимание нормативно-методическим документам по указанной проблеме, выходившим в нашей стране в 1980-е - 1990-е гг.
В числе стандартов, ориентированных на рассмо-
© Е.Г. Путилова © E.G. Putilova
