CC BY
235
7 См.: Известия ЦК КПСС. 1989. № 4. С. 43.
8 Цит. по: Письма И.В. Сталина - В.М. Молотову. (1925 - 1936 гг). Сборник документов. М., 1995. С. 232.
9 См.: Политбюро ЦК РКП(б) - ВКП(б). Повестки дня заседаний. 1919 - 1952 / Каталог: В 3 т. Т. 2. 1930 - 1939. М., 2001. С. 699.
10 В Советском энциклопедическом словаре (1983 г) ошибочно указан год получения этого звания И.И. Ваце-тисом и А.И. Седякиным - 1936 г На самом деле производство состоялось в 1935 г.
11 Цит. по: Стенограмма февральско-мартовско-го (1937 г) пленума ЦК ВКП(б) // Вопросы истории. 1992.
12 См.: Военно-исторический архив. 2001. № 3. С. 74.
13 См.: Известия ЦК КПСС. 1989. № 4. С. 52, 54, 57, 58.
14 См.: Архивы Кремля. Президиум ЦК КПСС. 1954 -1964. Черновые протокольные записи заседаний. Стенограммы. Постановления: В 3 т. Т. 1. М., 2003. С. 921.
15 См.: Мельтюхов М.И. Репрессии в Красной Армии: итоги новейших исследований //Отечественная история. 1997. № 5. С. 115.
16 В книге Н.С. Черушева «Удар по своим. Красная Армия: 1938 - 1941» ГА. Ворожейкин не упоминается.
17 См.: Известия. 1940. 5 - 14 июня.
18 В Советском энциклопедическом словаре (1983) ошибочно указано звание З.С. Панцержанского - «флагман флота первого ранга». На самом деле он имел звание «флагман первого ранга».
19 8 сентября 1938 г после прихода в НКВД Л.П. Берии старые руководящие кадры этого ведомства отправлялись на службу в другие наркоматы. Бывший заместитель председателя НКВД СССР начальник ГУГБ НКВД СССР М.П. Фриновский был назначен наркомом ВМФ, а 13 сентября ему присваивается звание командарма первого ранга. (См.: Политбюро ЦК РКП(б) - ВКП(б) / Каталог Т. 2. С. 990, 993, 995.)
20 См.: Известия ЦК КПСС. 1989. № 4. С. 60.
21 См.: Политбюро ЦК РКП(б) - ВКП(б) / Каталог. Т. 3. С. 194, 199, 203, 206.
УДК 94 (470)
РОЛЬ ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РАЗВИТИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX века
H.A. Гаврилина,
кандидат исторических наук, доцент, ТулГПУ
ВЕСТНИК. 2005. № 11
Отмена крепостного права повлекла за собой серию либеральных реформ, суть которых заключалась в приведении ряда важнейших социальных институтов в соответствие с новыми социально-экономическими реалиями, классовой структурой общества. Произошли изменения и в институте социального призрения. К земствам перешли функции приказов общественного призрения. В 1869 г. к ведению земств отошли и капиталы приказов.
В обязанности земств входила забота о начальном образовании, здравоохранении и собственно общественном призрении1. Общественно призрение осуществлялось на основании тех же нормативных актов, что и в предыдущий период, включая «Учреждение для управления губерний». В 1892 г. все это разрозненное законодательство было формально сведено в «Устав об общественном призрении»2. Принципами Устава оставались: сословность социального призрения, жесткий государственный контроль, разрешительный порядок открытия частных благотворительных обществ и учреждений.
В Уставе подчеркивалась обязанность городских и сельских обществ наблюдать, чтобы нищенствующие трудоспособные привлекались к работе. Престарелые и нищие устраивались на содержание родственников, не имеющие родственников должны были быть помещены в богадельни и другие благоугодные заведения. Меры, направленные на пресечение профессионального нищенства, изменились в сторону смягчения. Однако невыясненным оставался вопрос о том, обязательно ли для органов призрения оказывать помощь всем нуждающимся или необязательно.
Определялся и порядок призрения в больницах гражданского ведомства, военнослужащих на основании оплаты военными и морскими ведомствами содержания и лечения. В уставе устанавливалось призрение со стороны отдельных ведомств по от -ношению к лицам, служащим в них, и их семьям.
Сословные обязанности по призрению в законодательстве определенно выражены только по отношению к крестьянскому сословию. Книга вто -рая Устава об общественном призрении включала в себя статьи, касающиеся благотворительных ве -домств и учреждений, «на особых основаниях уп -равляемые»3: «Благотворительные заведения, состоящие под непосредственным покровительством Их Императорских Величеств или Членов Императорского Дома, заведения общественного призрения, комитетов, обществ и касс благотворительных, особо заведуемых Министерством внутренних дел, благотворительные заведения Императорского Че -ловеколюбивого общества, духовные и некоторые другие попечительства о бедных». К заведениям, «особо заведуемым Министерством внутренних дел», были отнесены благотворительные заведения на бывших польских территориях; комитеты, учреждаемые для раздачи пособий пострадавшим от пожаров и наводнений, а также благотворительные общества и кассы. Приходские попечительства при православных церквах также были отнесены Уставом к числу учреждений, «на особых основаниях управляемых». В задачи их также поставлены заботы о первоначальном обучении детей и «бла -готворительных действиях в пределах прихода».
Земские учреждения первоначально были введены в 33 губерниях России, одновременно с этим там упразднялись приказы общественного призре-ния4. В 1913 г. земства были введены в западных и юго-восточных губерниях.
Земская деятельность по призрению началась в неблагоприятных условиях. Общественное призрение, находившееся в ведении приказов общественного призрения, переходило в руки земских учреждений. В большинстве случаев земство получало от приказов совершенно неустроенное дело. В особо неудовлетворительном положении находи -лись врачебные и благотворительные учреждения приказов.
В определенном затруднении оказались земства при передаче им капиталов общественного призрения. По решению Государственного совета с 1869 г. распределялись неприкосновенные капиталы общественного призрения (так называемые капиталы первого разряда), помещенные в облигациях главного общества российских железных дорог5. Капи -талы второго разряда предполагалось передать из приказов в земство в полном объеме. Большинство земств, недополучивших капиталов первого разря -да, было поставлено в крайне затруднительное по-
ложение. Особенно сложно пришлось земствам, принявшим здания благотворительных учреждений в совершенно неудовлетворительном состоянии. Вследствие изменений, последовавших в некоторых распоряжениях правительства, доходы земства на нужды призрения значительно понизились. Так, до 1867 г. в больницы приказов принимались все военные больные, за которых высокую плату вносило Военное министерство, но в 1867 г. был издан приказ Военного министерства, в соответствии с которым военных больных следовало направлять в принадлежащие этому министерству госпитали и только при недостатке в них мест -размещать в больницах гражданского ведомства. Результатом этого приказа было сокращение доходов больниц почти вдвое6 .
Земства не имели в истории общественного призрения в России опыта, поэтому результаты земской деятельности не могли быть значительными, тем более земства испытывали постоянные финансовые затруднения. Несмотря на это, земские учреждения сделали для дела общественного призрения относительно немало, их опыт заслуживает самого серьезного внимания.
На первом месте при распределении необязательных расходов находилось народное здравоохранение, на втором - народное образование, земства нашли возможность предоставить третье место по своим расходам общественному призрению.
Затем некоторые земства накопили капиталы, предназначенные для благотворительных целей. Это капиталы на пособия переселяющимся крестьянам , содержание стипендиатов в средних и высших учебных заведениях, содержание и устройство домов и колоний умалишенных, малолетних преступников, приютов для подкидышей, улучшение медицинской части, постройку земских зданий (в особенности школ и благотворительных заведений), устройство быта безземельных и малоземельных крестьян и ссуды им для покупки земли, устройство вспомогательной кассы сельских учителей. Расширение этими капиталами средств на дело общественного призрения дало возможность земским учреждениям развить его значительно лучше, чем это делали приказы общественного призрения.
Приказы общественного призрения практиковали почти исключительно закрытые формы призрения, земства предпочитали открытые способы помощи, т.е. предоставление нуждающимся пищи и ухода, нередко преследовались цели предупреждения бедности и нищеты. Некоторые земства устраивали для переселенцев рабочие бараки и временные помещения, бюро и конторы для трудоустройства, оказывали помощь при наводнениях, неурожаях и других стихийных бедствиях. Хотя все эти виды призрения не получили (за недостатком средств) широкого распространения, но важно то,
что они получили право на законное существование и развитие в будущем. Главная заслуга земства в том, что оно выделило из области призрения медицинскую помощь в самостоятельную часть управления и освободило городские, сословные и частные общества от необходимости заботиться о медицинской помощи, предоставив им возможность обратить свое внимание на нужды призрения.
Значительным тормозом в развитии общественного призрения служила неопределенность российского законодательства. Действующими положениями признавалась обязательность земских учреждений оказывать помощь и призрение нуждающимся лицам. Эта помощь понималась очень широко и по закону не только должна была оказываться людям, уже нуждавшимся в ней, но и способствовать предотвращению нищеты. Установить такие сложные и обширные обязанности закон не давал возможностей: вставал вопрос, при каких условиях и в каких случаях эта обязанность для земства возникает и какими способами она должна осуществляться. Закон не определял ответственности органов призрения. Такое положение дела находило некоторое подтверждение в решении Сената (4 февраля 1880 г. № 1183), который по отношению к городскому самоуправлению признал, что устройство благотворительных заведений составляет право, а не обязанность городского общественного управления7. Земские учреждения нередко сталкивались с определенными трудностями, неясностями закона, их неисполнением и прочим и всегда обращались в центральные учреждения с ходатайствами о разрешении тех или других возникавших законодательных вопросов. Некоторые земства пытались разрешить вопрос о распределении обязанностей по призрению между сельскими обществами, волостями, приходами, участками, городами и земствами. К сожалению, земства очень редко добивались положительного разрешения своих ходатайств. Тем не менее земские учреждения не останавливались перед решением сложных задач и развивали свою деятельность по общественному призрению.
Анализ сведений о доходах и расходах по земским сметам дает возможность судить о затратах на общественное призрение. Данные по расходам земств на народное здравоохранение и общественное призрение за 20 лет представлены в табл. 18.
Из приведенных сведений видно, что необязательные расходы земств в абсолютных цифрах возросли в течение 20 лет в 3,3 раза, расходы на народное здравоохранение возросли в 4,9 раза, а на общественное призрение - более чем 5,5 раз. Необходимо сделать вывод, что осознание необходимости развития общественного призрения росло в земских учреждениях гораздо быстрее, чем по отношению к другим направлениям самоуправления.
Таблица 1
Данные по расходам земств на народное здравоохранение и общественное призрение; земствами израсходовано в абсолютных цифрах; в % отношении к сумме необязательных расходов
Годы Губ. Нар. здр-е, руб. Общ. призрение, руб. Необязателен ые расходы, руб. Нар. здр-е, % Общ. призрение, %
1871 31 2 074 115 484 995 8 584 060 24,4 5,65
1872 32 2 72 529 636 776 10 095 384 26,9 6,31
1873 - 3 247 174 826 428 10 945 055 29,6 7,55
1874 - 3 487 244 821 453 12 806 892 27,2 6,42
1875 - 3 932 638 1 092 334 14 143 609 27,8 7,72
1876 33 4 534 311 1 215565 15 635 799 29,7 7,77
1877 32 4 720 820 1 278 455 16 711 320 28,3 7,65
1878 33 5 086 254 2 264 004 18 102 820 28,09 12,51
1879 - 5 365 688 2 060 535 18 450 687 29,8 11,11
1880 - 6 392 856 2212272 20 014 430 31,4 11,05
1881 34 7 106 245 2 188 574 21 553 278 32,9 10,15
1882 - 8 100 274 2118170 23 116 323 35,4 9,16
1883 - 8 584 486 1 994 688 24 728 220 34,7 8,07
1884 - 9 172 341 2 259 396 24 999 844 36,6 9,03
1885 - 9 171 227 2 307 765 25 734 007 35,6 8,97
1886 - 9 383 421 2221 440 26 240 776 35,7 8,47
1887 - 9 343 377 2 433 571 26 706 271 34,9 9,11
1888 - 9 661 089 2607145 26 777 139 36,07 9,73
1889 - 10160849 2 494 022 27 841 232 36,4 8,97
1890 - 10 343 565 2 786 982 28 490 033 36,3 9,78
Если проанализировать расходы на общественное призрение в 34 земских губерниях к общей сумме необязательных расходов, можно выделить две группы губерний. Первая из них в количестве 18 губерний расходует от 0,16 до 9,3% своих необязательных бюджетов. Вторая группа губерний уделя -ет общественному призрению от 11,3 до 42,06% своего бюджета на необязательные расходы. Губернии первой группы расположены в табл. 2 в порядке постепенного увеличения процента расхода на благотворительность9.
Таблица 2
Губернии первой группы, расположенные в порядке постепенного увеличения процента расхода на благотворительность
Губернии На общ. призрение, руб. На медицину, руб. На общ. призрение, руб. На медицину, %
Тамбовская 2034 584 775 0,16 46,1
Са рато вская 1263 329 842 0,18 48,8
Санкт-Петербургская 1759 204 879 0,3 39,07
Московская 5155 364 209 0,4 28,2
Екатерино-славская 14 453 385 525 1,4 39,2
Таврическая 14 302 279 557 1,8 37,9
Пермская 35 560 732 658 1,8 38,7
Тульская 15 638 333 230 2,1 42,9
Курская 19 579 389 245 2,2 43,7
Казанская 19 574 313 543 2,4 39,9
Владимирская 29 882 418 714 3,2 45,3
Вологодская 29 477 285 657 4,4 44,8
Тверская 45 723 403 520 5,03 44,4
Рязанская 75 260 342 031 5,4 25,3
Вятская 62 625 489 885 5,5 43,3
Новгородская 38 101 223 892 6,4 37,7
Симбирская 39 032 254 275 6,6 43,4
Самарская 84 220 356 838 9,3 39,7
Итого: 533 644 6 692 275 3,16 39,07
Из этой таблицы очевидно, что земским расходам на общественное призрение соответствует вышесредний расход на медицинскую часть (т.е. превышающий 36,3% необязательного бюджета). Незначительное отклонение от этого общего правила наблюдается только в 2 из 18 губерний (в Московской и Рязанской), но и оно, разумеется, имеет свои причины в населенности губерний, платежных силах, потребностях и других факторах, влияющих на распределение земских расходов.
Вторую группу составляют 16 губерний, расходующих на общественное призрение от 11,3 до 42,06% всего необязательного бюджета. Данные об этих губерниях представлены в табл. 310.
Таблица 3
Губернии второй группы, расположенные в порядке постепенного увеличения процента расхода на благотворительность
Губернии На общ. призрение, руб. На медицину, руб. На общ. призрение, % На медицину, %
Уфимская 68 614 187 546 11,3 30.9
Воронежская 123 659 318 318 12,03 30,9
Ярославская 66 433 186 648 15,1 42,6
Нижегородская 101 595 230 279 16,2 36,8
Черниговская 161 718 290 774 16,3 29,3
Пензенская 71 169 227 009 16,4 53,2
Полтавская 228 244 360 182 16,7 26,4
Харьковская 211 854 310 831 17,9 26,2
Орловская 144 416 298 294 18,4 38,08
Олонецкая 83 289 88 732 20,2 21,5
Херсонская 219 561 354 728 21,5 34,8
Бессарабская 136 409 222 510 21,9 19,7
Костромская 116 463 188 599 22,9 37,2
Псковская 159 154 187 672 25,5 30,1
Калужская 140 960 88 037 28,4 17,8
Смоленская 219 900 16 191 42,06 3,09
Итого: 2 253 348 3 556 350 19,36 30,56
Таким образом, в 16 губерниях второй группы средний процент земских расходов на обществен -ное призрение влечет за собой понижение расхода по земским губерниям на медицинскую часть.
Анализируя цифровые данные, можно заметить, что губернии первой группы расходуют на общественное призрение и медицину свыше 42,2% своего необязательного бюджета, а губернии второй группы - около 50%, т.е. почти вдвое больше, чем на народное образование (25,3%).
Если сравнить степень важности порученных земству дел, легко убедиться, что для обществен -ного призрения земского самоуправления сделало очень много. В числе так называемых земств наибольшее значение имеют народно здравоохране -ние, народное образование и общественное призрение. К числу необязательных земских расходов отнесены «непредвиденные расходы», а также груп -пируемые в одну общую графу «другие определен -ные в смете» или «разные расходы». В эту последнюю графу попадают в число прочих расходы на улучшение сельского хозяйства, мероприятия, слу-
жащие повышению экономического благосостояния населения, средства, выделяемые земствами на поддержание пенсионных касс обществ взаимопомощи. В 1890 г. земские учреждения так распределили средства (табл. 4)11.
Таблица 4
Распределение средств земскими учреждениями в 1890 г.
Народное здравоохранение 10 343 282 руб. 36,3% от обязательных расходов
Народное образование 7 226 282 руб. 25,3%
Другие расходы, определяемые сметами 6 190 660 руб. 21,7%
Общественное призрение 2 786 982 руб. 9,78%
Непредвиденные надобности 1 114 872 руб. 3,9%
Таким образом, по важности дела общественное призрение в земствах занимает именно то место, которое должно принадлежать ему по существу. Назначая на его нужды около 10% своих средств, земства по многим другим статьям своих смет, особенно по народному здравоохранению, уделяют ему значительные суммы, повышая таким образом расходы на призрение. Такое развитие дела общественного призрения в руках земства, несомненно, превосходит самые смелые ожидания. Но, к сожалению, затраты на другие направления должны быть уменьшены. Сознавая это, земства стремились обеспечить общественное призрение известными средствами и для этой цели, во-первых, заботились о привлечении новых капиталов, а во-вторых, изыскивали специальные источники. Остановимся на земских капиталах общественного призрения.
Эти капиталы, как уже было сказано выше, составляли собственность приказов общественного призрения, с упразднением их они перешли к земским учреждениям на основаниях, изложенных в решении Государственного совета от 1 июля 1868 г. Будучи неприкосновенными, они не могли расходоваться на текущие потребности, для удовлетворения которых должны были идти только проценты с этих капиталов. Но так как земские учреждения приняли дело призрения в состоянии крайнего упадка, здания богоугодных заведений почти повсеместно требовали капитальных перестроек, а земские средства были более чем скудны, то можно было ожидать, что земства сделают попытку воспользоваться существующими капиталами для производства на них необходимых построек. К счастью , этого не случилось. Напротив, благодаря заботливому отношению к благотворительным капиталам со стороны земских учреждений, рост их не прекращался до самого последнего времени. В 1869 г. земствам 28 губерний было выдано в общей сумме 6 млн 500 тыс. руб., в 1890 г. благотворительные капиталы в этих губерниях возросли до 8 млн 584 тыс. 717 руб.12.
Но наибольшую заслугу земских учреждений составляет образование новых капиталов, из числа которых для дела общественного призрения особенное значение имеют пенсионный и эмеритальный. Первый из них в 1883 г равнялся 359 тыс. 653 руб., к 1891 г. он возрос до 401 тыс. 474 руб. Гораздо быстрее шло увеличение эмеритального капитала: в 1883 г. он не превышал 332 тыс. 426 руб., в 1890 г. его исчисляли уже в 1 млн 480 тыс. 993 руб. Таким образом, земство увеличило средства общественного призрения почти на 4 млн руб.13.
Земства проводили работу по изысканию постоянных источников доходов на общественное призрение. С этой целью в земствах возник вопрос об обращении доходов от земских аптек на нужды призрения, для чего требовались или уничтожение привилегий аптек, или предоставление земствам исключительного права открывать свои аптеки. В европейской России в 1890 г. числилось около 3000 аптек и химических торговых предприятий, имевших до 68 тыс. 859 руб. годового оборота и более 4 млн 681 тыс. 690 руб. чистого годового дохода. Поэтому можно предполагать, что предоставление учреждениям, ведающим общественным призрением, исключительного права открытия аптек принесло бы им не менее 2 млн руб. чистого дохода14.
Некоторые земства предлагали, что некоторые штрафы, налагаемые административным судебным порядком, могли быть обращены на нужды призрения и воспитания заброшенных и преступных детей.
В отдельных случаях встречаются постановления земских собраний об отчислении некоторой части прибыли от земских банков и ссудных капиталов на филантропические надобности.
Таким образом, анализируя земские заботы о накоплении и образовании различного рода капиталов для нужд общественного призрения и установлении источников дохода, таких как аптечное дело, страхование жизни, поступления из штрафных сумм и прибылей общественных банков и касс, можно сделать вывод, что все это могло увеличить благотворительные средства на несколько миллионов рублей.
Состояние общественного призрения в губерниях, имеющих и не имеющих земских учреждений
Некоторые данные о состоянии общественного призрения в России за 1891 г., опубликованные комиссией статс-секретаря Грота, дают довольно точное представление о том, что сделано у нас с тех пор для этого дела. Число заведений и учреждений с 784 в 1860-х гг. возросло за 30 лет до 4500, но не во всех 55 губерниях, а только в 44. Затем число ежегодно призреваемых лиц или получающих ту или другую помощь превысило 12 млн душ, а расходы на нужды призрения достигли 9 тыс. 259 руб.15. Для
более удобного анализа роста благотворительного дела за последние 30 лет следует привести сравнительную таблицу (табл. 5) о числе только тех заведений, которые существовали в 1860-х гг. и не были упразднены до конца 1890-х гг.16.
Таблица 5
Число заведений, существовавших в 1860 - 1890-х гг
Заведения В начале 1860-х гг. числилось в 55 губ., имеющих приказы общ. призрения На начало 1890-х гг. состоит:
В 16 губ., имеющих приказы общ. призрения В 28 земских губ.
Больницы и их отделения 524 111 745
Дома умалишенных и их отделения 39 9 55
Богадельни и инвалидные дома 111 28 276
Сиротские и воспитательные дома и их отделения 45 6 56
Таким образом, в дореформенное время на 1 губернию приходилось 9,5 больниц, 1 дом умалишенных существовал почти на 1,5 губернии (на 1,4 губ.). Как ни ничтожно было число этих учреждений, тем не менее оно еще уменьшилось в 16 неземских губерниях. Через 30 лет в них приходилось на 1 губернию только около 7 больниц и 1 дом умалишенных на 2 губернии (на 1,8). Богаделен и инвалидных домов в 1860-х гг. на губернию в среднем было по 2. 1 сиротский или воспитательный дом приходился в дореформенное время на 1,2 губернии, позднее приказы общественного призрения имели 1 такое учреждение на 2,66 губерний.
Таким образом, число филантропических учреждений в губерниях, не имеющих земских учреждений, значительно уменьшилось за 30 лет, что послужило самым ясным и определенным указанием на полную несостоятельность приказов общественного призрения как органов общественной благотворительности.
Совершенно иную картину дают земские губернии: здесь вместо 9,5 больниц на губернию число их почти утроилось и возросло в среднем до 26,6. Дом умалишенных уже приходился не на 1,5 губернии, как в дореформенное время, а почти каждая губерния имела 2 таких заведения. Число богаделен и инвалидных домов увеличилось в 5 раз: вместо 2 богаделен на 1 губернию в 1860-х гг. к 1890-м гг. их насчитывалось почти 10 (9,8). Сиротских и воспитательных домов приходится по 2 на губернию, тогда как прежде 1 такой дом существовал на 1,2 губ. Кроме того, в земских губерниях установлен целый ряд новых видов благотворительной помощи, учреждены новые заведения для призрения бедных.
Обращаясь к сравнительному анализу в земских и неземских губерниях без медицинских учрежде-
ний и имея в виду их виды независимо от того, существовали ли они в дореформенное время или нет, получим не менее интересные данные (табл. 6)17.
Таблица 6
Сравнительный анализ земских и неземских губерний
Количество В 28 земских губерниях В 16 неземских губерниях На одну губернию приходится
Земские Неземские
Установлений собственно для призрения 1 090 817 49 54,5
Призреваемых и получающих пособие 1 072 146. 60 322 38 291 4 034
Данные о числе заведений на первый взгляд поражают своей неожиданностью. Оказывается, что в каждой неземской губернии число установлений для общественного призрения значительно боль -ше, чем в земских губерниях (54,5 против 39). Этот странный факт в значительной мере дает возможность уяснить число призреваемых и получающих пособие. Отсюда видно, что 39 установлений земских губерний помогают 38 тыс. 291 нуждающему -ся, а 54,5 установлений неземских губерний - только 4 тыс. 34 лицам.
Таким образом, несмотря на то что каждая земская губерния имеет меньшее число установлений для призрения, она оказывает помощь в 9,5 раз большему количеству нуждающихся, чем каждая неземская губерния.
Развивая свою деятельность в количественном отношении, т.е. увеличивая число установлений общественного призрения и количество получающих пособие, земские губернии расширяют рамки дела путем распространения призрения на новые категории нуждающихся и установления новых ви -дов филантропической помощи. Приказы общественного призрения имеют дело с двумя категори -ями нуждающихся: с одной стороны, дряхлыми и убогими, которые по своему возрасту, сиротству, душевным и физическим недостаткам не могут снискать себе пропитания и потому нуждаются в призрении в узком смысле этого слова, т.е. в необходимости пищи и крова, а с другой - с детьми, для которых одного призрения недостаточно, а нужна еще и некоторая воспитательная помощь. В земских губерниях деятельность по призрению далеко не ограничивается этими двумя видами благотворительной помощи.
В земских губерниях начинают разделять соединенных вместе богадельцев на группы. Из них вы -деляют неизлечимых больных и помещают их в особые отделения, организованные несколько ина -че, чем обыкновенные богадельни. Затем выделяют тех из богадельцев, которые оказываются хотя бы отчасти способными к легкому труду. Для них возникают ремесленные богадельни. Выдача пособий распространяется в земских губерниях не толь-
ко на отдельных лиц, но и на благотворительные учреждения. Развитие бедности среди отдельных групп населения, связанных между собой одинаковой профессией, вызывает появление общества помощи не только дряхлым и больным, но и вообще нуждающимся ремесленникам, приказчикам, воинам, новобранцам, бедным женщинам, фельдшерам и фельдшерицам, труженикам печати, музыкального дела, учителям и многим другим. Эти общества или же земские и городские учреждения организуют для части их богадельни и приюты, основывают особые фонды или же просто оказывают материальную поддержку обедневшим вследствие тех или других причин членам этих сословных и профессиональных групп. Наконец из общей массы нуждающихся выделяются собственно нищие, требующие совершенно иных способов попечения о себе. Таким образом, в земских губерниях намечено разделение дряхлых и убогих богадельцев на три группы, затем обозначены другие категории нуждающихся, требующие общественного призрения. К ним прежде всего отнесены не только дряхлые, но и трудоспособные лица, нуждающиеся в ночном приюте, преимущественно в зимнее время года, затем нуждающиеся в пище, обедневшие вследствие тех или других причин семьи и отдельные лица и наконец профессиональные нищие. Для всех этих категорий нуждающихся возникают, кроме прежних богаделен, новые учреждения: отделения для неизлечимых, ремесленные богадельни, дневные и ночлежные приюты, дешевые и бесплатные столовые, разнообразные общества помощи, преимущественно для лиц, связанных между собой одной профессией, и комитеты для призрения бедных. Все эти виды филантропической помощи, образующие одну группу установлений, предназначенных для призрения, могут считаться наиболее распространенными18.
Отсюда видно, что земства каждой губернии имеют установлений собственно для призрения и призреваемых в них в 3 раза больше, чем приказы каждой неземской губернии; городские и сословные общества земских губерний учредили вдвое больше установлений, чем таковые же общества в неземских местностях, и оказывают пособие во много десятков раз большему числу нуждающихся. Частных установлений в земских губерниях меньше, чем в неземских, по приведенной выше причине, но это обстоятельство нисколько не характерно для постановки дела призрения. Так как 8,1 установлений земских губерний оказывают помощь в среднем 24 тыс. 734 нуждающимся, тогда как 44 установления неземских губерний помогают лишь 3 тыс. 642 нуждающимся.
Из вышеприведенных данных об установлениях для призрения в узком значении этого слова очевидно, что главная роль в развитии этого дела при-
надлежит не земству, а городам, сословным обществам и частным лицам. Это обстоятельство объясняется прежде всего тем, что земства, приняв на себя заботу преимущественно о медицинской части, дали возможность другим учреждениям заняться главным образом призрением. Но оно не умаляет заслуг земства в области его нравственного вли -яния на развитие этого дела (табл. 7).
Таблица 7 Статистические данные по земским и неземским губерниям
Количество Земских или приказных Городских сословных Частных сословных Всех
Установлений собственно для призрения 134 348 228 710
Призреваемых 5 571 301 096 вместе с детьми 692 569 996 236 вместе с детьми
В 16 неземских губерниях числится
Установлений собственно для призрения 24 97 661 782
Призреваемых 996 2 443 54 632 58 071
На 1 губернию приходится
В земских губерниях установлений собственно для призрения 4,8 12,4 8,1 25,3
В земских губерниях призреваемых 199 10 753 вместе с детьми 24 734 35 686
В земских губерниях установлений собственно для призрения 1,6 6,5 44 52,1
В неземских губерниях призреваемых 66,4 163 3 642 3 871
Переходя ко второму виду призрения - призрению и воспитанию детей, необходимо отметить, что приказы дореформенного времени знали только сиротские и воспитательные дома, школы, стипендии учащимся и пособия учебным заведениям. Дальнейшее развитие деятельности по этому виду призрения определяет новые формы. Беспризорность детей, имеющих родителей, вынужденных покидать их для заработка в течение дня, побуждает к учреждению дневных убежищ, яслей, сиротпи-тательных приютов и т.п. Для более взрослых детей такие заведения организуются вместе со школами и ремесленными классами. Привлекает к себе внимание судьба заброшенных и преступных детей, для которых открываются исправительные земледельческие колонии и ремесленно-исправительные приюты. Неоднократно обращались земства и к вопросу об опеке над сиротами, но, к сожалению, сложность этого вопроса мешала его решению. Недостаточность средств многих из учащихся побуждала к открытию в значительно большем, по
сравнению с прежним временем, количеств общежитий разных типов при учебных заведениях, не исключая и народных школ. Таким образом, установления для призрения и воспитания, подобно установлениям для призрения, разрастаются не только количественно, но и расширяют свой круг вопросов, увеличивая и число категорий нуждающихся в новых видах призрения (табл. 8)19.
Таблица 8 Статистические данные по земским и неземским губерниям
Количество Земских или приказных Городских и сословных Частных Всех
Установлений для
призрения и воспитания 42 100 176 318
В них 5 908 301 096 13 652 321656
призреваемых вместе с призреваемыми взрослыми
В 16 неземских губерниях
Установления для
призрения и воспитания 15 5 15 35
В них
призреваемых 600 445 1 406 2 451
На 1 губернию
приходится в
земских губерниях
установлений 1, 5 3,5 6, 3 11,3
Там же
призреваемых 211 10 753 488 11 452
В неземских
губерниях
установлении 1 0,33 1 2,98
Там же
призреваемых 40 29,6 93,7 163,3
Из этих данных видно, что в земских губерниях не только число призреваемых, но и число установлений значительно больше, чем в неземских губерниях . В то время как в каждой из последних насчитывают только 2,33 установления для призрения и воспитания, в средней земской губернии их приходится 11,3. Количество же призреваемых в этих установлениях земских губерний в несколько десятков раз превышает таковое же в неземских губерниях. Деятельность приказов, если судить по количеству призреваемых, в 5,24 меньше деятельности земских учреждений, а деятельность этих последних, в свою очередь, уступала деятельности частных учреждений и лиц, а также вместе взятых городских и сословных обществ. При этом необходимо обратить внимание на то, что, хотя число установлений для призрения и воспитания, находящихся в руках частных лиц и обществ, превышало число таких же земских установлений более чем в 4 раза, количество призреваемых в частных только в 2,5 раза больше, чем в земских установлениях. Отсюда очевидно, что земство содержало хотя и немного установлений, но каждое из них почти вдвое обширнее соответствующих частных ус-
тановлений. Земство, по-видимому, ограничивалось общими мерами, т.е. устройством общих и профессиональных школ, которые, будучи доступны многим, предотвращали до некоторой степени нужду в особых специальных учреждениях для призрения и воспитания.
Третий вид установлений, почти неизвестный неземским губерниям, имел своей целью предупреждение бедности отдельных лиц и семей. По своему значению этот вид помощи в будущем должен был получить самое широкое распространение. Но в конце XIX в. количественное распространение его еще невелико, хотя категорий нуждающихся в такой помощи немало. К числу их были отнесены переселенцы, рабочие, уходящие на отхожие промыслы, и вообще лица, занимающиеся поиском заработков. Для них устраивались бараки, временные помещения, иногда с раздачей пищи (питательные станции). Затем делались попытки учредить бюро и справочные конторы для урегулирования движения рабочих в поисках работы. Общественная бла -готворительность земских губерний обращала вни -мание на тех лиц, которым было необходимо оказать помощь в ремонте домов или оплате за квартиру. Помощь оказывалась и бедным девушкам, которые выходили замуж. Неподготовленность многих лиц к труду, большое количество рабочих, потерявших заработок или не желающих трудиться, ставили проблему открытия домов трудолюбия и работных домов.
С этой целью учреждались капиталы на уплату налогов несостоятельных плательщиков. Подобные же капиталы и общества возникали с целью помощи и поддержки.
«Земские эмеритальные кассы учреждались по ходатайству губернских земских собраний для це -лых губерний, по одной в каждой, причем требовалось согласие всех уездных земств. Фонд эмеритальных касс составляли:
1) ежегодные пособия, производимые земством губернии;
2) вычеты из содержания участников кассы;
3) вычеты из назначаемых служащим денежных наград и пособий;
4) единовременные добровольные взносы лиц, поступающих в число членов кассы или переходя -щих с низших земских должностей на высшие;
5) остатки от сумм, ассигнуемых по земским сметам на содержание служащих и канцелярские рас -ходы;
6) вычеты, делаемые из содержания участников кассы за неисправности по службе, а также налагаемые на них штрафы, в случаях, когда те и другие установлены по взаимному соглашению земских управ с упомянутыми лицами.
Земство, учредившее эмеритальную кассу, обя -зано ежегодно отчислять в ее пользу не свыше 3%
с общей суммы земских сборов. Контроль над оборотами кассы и наблюдение за ходом ее операций принадлежали губернскому земскому собранию. Уставы эмеритальных касс утверждались Министром внутренних дел, частные же правила устанавливались губернским земским собранием»20.
Останавливаясь на эмеритальных кассах, необходимо отметить, что они имели большое значение для призрения огромного числа таких мелких тружеников земского дела, как сельские учителя, фельдшеры и другие лица, которые, теряя способность к труду, могли сделаться бременем для общественного призрения. С учреждением же эмеритальных касс, в которых они являлись главными жертвователями, они обеспечивали друг друга своими трудовыми взносами и переставали в старости нуждаться в помощи со стороны общественного призрения. Такое значение эмеритальных касс обещало их широкое развитие.
Приведенные данные о разных установлениях общественного призрения в губерниях, имеющих земские учреждения и не имеющих их, убеждают прежде всего в несомненном росте дела призрения в земских губерниях и упадке его даже в сравнении с дореформенным временем в неземских губерниях. Можно считать, что если земские учреждения и не играли преобладающей роли в развитии установлений общественного призрения, то во всяком случае они расчистили путь для такого развития и подготовили для него почву. Именно такой характер получила деятельность земства по медицинской части, освободившая городские, сословные и частные учреждения от забот о ней и предоставившая возможность обратить внимание на общественное призрение. Под влиянием таких факторов дело общественного призрения в земских губерниях, несомненно, улучшилось, расширилось и приняло новые формы. В общем составе призреваемых было сделано расчленение на более однородные группы, каждая из которых требовала для себя особого вида призрения. Затем намечались все новые и новые категории нуждающихся, причем и для них устанавливались наиболее соответствующие их нуждам виды призрения и типы учреждений. Призрение в узком смысле слова начало развиваться в такие виды, в которых предупреждение бедности и нищеты путем поддержки со стороны или взаимопомощи получило преобладающее значение. Вместе с тем самодеятельность общества развивалась быстрыми темпами, общественное призрение перестало быть делом немногих ведомств и учреждений, а становилось общим делом всего населения. Это важное обстоятельство, оказывая огромное влияние на становление общественного призрения, должно было иметь еще большее значение для будущей его организации.
Как и приказы, земства не являлись монополистами в области социального призрения. Они лишь были главным звеном, центральным элементом, скреплявшим сложную и все более разраставшуюся систему помощи экономически неактивному населению России.
Отмена крепостного права в России поставила перед правительством вопрос о призрении нетрудоспособной части бывших помещичьих крестьян. Согласно законодательству содержание нетрудоспособного гражданина возлагалось на его ближайших родственников, а при их отсутствии - на сословное общество.
Наиболее массовыми территориально-административными единицами у крестьянского сословия «свободных сельских обывателей» были сельские общины. Наиболее распространенной формой заботы односельчан об одиноких нетрудоспособных членах общины была неконтролируемая раздача милостыни. Особенно большую роль милостыня играла в неурожайные годы, в которые голод принимал массовый характер.
К числу организованных форм, чаще всего применявшихся к лицам, неспособным самостоятельно собирать милостыню, относилось поочередное кормление по домам. Реже призреваемый отдавал -ся на постоянное содержание одному из членов общества на условиях оплаты расходов. Еще реже практиковалась выдача хлеба из сельских запасных магазинов или даже денежных пособий (от 50 коп. до 5 руб. в месяц).
В отдельных губерниях сельские общества строили небольшие богадельни, однако их число было ограничено. Из 44 губерний только 12 имели подобные учреждения. Еще меньше было сиротских приютов для детей. При этом необходимо отметить, что организация этих приютов на практике не выдерживала критики. Источники свидетельствовали, что те, для кого строились подобные учреждения, старались в них не попадать и по-прежнему предпочитали традиционную милостыню.
В таких условиях наиболее рациональной формой призрения могла бы стать выдача денежного пособия. Такое пособие позволяло существовать лицу, неспособному к труду. Но достаточными суммами для выдачи пособия всем в них нуждающимся общества не располагали, несмотря на то что 40 -45% таких лиц получали пособия от казны, а еще около 10 - 15% могли быть помещены в богадельни и богоугодные заведения. Для получения их пришлось бы увеличить мирские сборы еще на 20 - 25%. Сделать это в тех условиях было невозможно.
С целью расширения финансовой базы социального призрения на низовом уровне правительство попыталось использовать параллельно с общинным крестьянским самоуправлением еще и админист-
ративно церковные структуры, в которые в обязательном порядке входило местное население, -церковные приходы. Согласно закону создание по-печительств осуществлялось по распоряжению епархиальных архиереев. Местные светские власти и органы городского и сельского самоуправления могли лишь оказывать им содействие.
Вместе с тем финансовые средства попечи-тельств складывались из благотворительных взносов прихожан, находившихся под управлением местных выборных органов самоуправления, от позиции которых во многом зависело поведение населения. Поэтому в состав попечительств наряду с местными священниками и представителями прихожан должны были входить и волостные старшины.
В соответствии с задачами попечительств сбор пожертвований должен был производиться раздельно в особые кружки: в пользу церкви и для начального образования и благотворительности. В отдельных случаях допускалось (с согласия общего собрания прихожан) введение обязательного единовременного сбора (самообложения). Таким образом, эти органы сочетали в себе черты церковной корпоративности и общественного учреждения. Это вело к постоянным противоречиям между пред -ставителями церкви и светскими лицами, считавшими попечительства самостоятельными, независимыми от церкви общественными организациями. Особенно заметными были разногласия по вопросам, связанным с расходованием средств.
Благотворительная деятельность православной церкви не сводилась к участию в создании попечительств. Церковь имела и собственную систему богоугодных заведений, формировавшуюся веками, где содержались преимущественно монахи и церковнослужители.
1 См.: Полное собрание законов Российской империи (Далее - ПСЗ РИ). Собр. 2-е. СПб., 1892. Т. 39. Отд. 1, № 4045, ст. 2; Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 9. СПб. 1904. С. 243 - 244.
2 См.: ПСЗ РИ. Т. 13.
3 Цит. по: Там же. Кн. 2.
4 См.: Вестник благотворительности. 1898 г. № 3. С. 48.
5 См.: Максимов Е. Очерки земской деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895. С. 5.
6 См.: Вестник благотворительности. Там же. С. 4.
7 См.: Приложение к журналу «Детская помощь». 1891. № 4. С. 13.
8 См.: Вестник благотворительности. Там же. С. 30 - 31.
9 См.: Там же. С. 36.
10 См.: Там же. С. 45 - 48.
11 См.: Максимов Е. Указ. соч. С. 39.
12 См.: Вестник благотворительности. Там же. С. 49.
13 См.: Максимов Е. Указ. соч. С. 45.
14 См.: Там же. С. 48.
15 См.: Материалы по земскому общественному уст-
19 См.: Земский ежегодник. 1891. № 2079. С. 541.
20 Цит. по.: Вестник благотворительности. Там же.
16 См.: Там же. С. 88.
17 См.: Там же. С. 103.
18 См.: Там же. С. 109.
ройству. СПб., 1895. Т. 1. С. 86.
С. 65.
УДК 94 (470)
РОЛЬ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В СТАНОВЛЕНИИ И РАЗВИТИИ АКЦИОНЕРНОЙ ФОРМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА XVIII - XIX веков
В настоящее время акционерная форма предпринимательства все более уверенно занимает ведущее место среди организационно-правовых структур, складывающихся по мере становления всеобъемлющей системы рыночной экономики. И это вполне закономерно, учитывая несомненные преимущества акционерного капитала: его универсальность, возможности слияния и перелива в производственной и внепроизводственных сферах, эффективного использования средств и ресурсов. Тема возрождения акционерной формы хозяйствования в России, в свое время вызвавшая немало дискуссий, представляется весьма интересной и сейчас.
Акционерное законодательство Российской империи в начале XIX в. по оценке большинства известных отечественных цивилистов находилось в зачаточном состоянии и никак не соответствовало бурно развивающимся отношениям в сфере предпринимательства. Само понятие «акционерная компания», как, впрочем, и сам правовой принцип, на котором она основана (ограничение ответственности акционера стоимостью принадлежавших ему акций), известно в России с XVIII в., в течение которого в стране действовало несколько акционерных предприятий, но все они были задействованы в области торговли. Торговые компании возникли под воздействием указов Петра I от 27 октября 1699 г. и 2 марта 1711 г.1, в которых говорилось о необходимости русским купцам торговать «компаниями» по образ -цу западноевропейских. Однако практических результатов эта форма объединения имела не сразу. Предпосылки возникновения в России акционерных компаний, связанные прежде всего с ростом экономики, расширением торговых связей, развитием различных форм предпринимательства, созревали весьма медленно. Вместе с тем идея о необходимости объединения усилий и имущества ради достижения хозяйственной цели, заимствованная от западноевропейс -кого законодательства и деловой практики, не могла исчезнуть, поскольку она ассоциировалась с возможностью пополнения государственной казны. Кроме того, как отмечал русский исследователь А.С. Лаппо-Данилевский, учреждение компаний являлось естественным результатом развития русской культуры в XVII -XVIII вв., значительно и искусственно ускоренным меркантильной политикой правительства в эпоху преобразований Петра I.
Можно констатировать, что ко второй четверти XVIII в. в России имелись сведения о голландских акционерных компаниях. Первой акционерной компанией в России, по мнению русского ученого А.И. Каминки, следует признать «Российскую в Константинополе торгующую компанию», учрежденную 24 февраля 1757 г.2. Капитал
E.H. Соломамин,
кандидат исторических наук, доцент кафедры государства и права, ТулГУ
ВЕСТНИК. 2005. № 11
