CC BY
35
Ерыгина Виктория Ивановна
кандидат исторических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Белгородского юридического института МВД России имени И. Д. Путилина, преподаватель Инжинирингового колледжа Белгородского государственного национального исследовательского университета
Erygina Victoria Ivanovna
candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the Belgorod Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after I. D. Putilin, Lecturer Engineering College of the Belgorod State National Research University
E-mail: erygina@list.ru
Роль законодательных изменений в совершенствовании избирательного права в России
The role of legislative changes in the improvement of electoral law in Russia
Аннотация. В статье рассмотрено влияние избирательного законодательство на избирательную систему и право. Показаны как положительные, так и отрицательные результаты такого влияния. Плюсами изменения избирательного законодательства являются тенденции к приданию выборам социального характера, расширяющего права граждан, делающего главным участником выборов - избирателя. Главным критерием оптимального соотношения законодательства и права является демократизация и гармонизация публичных и частных интересов, расширение избирательных прав граждан. Недостатками законодательных изменений является их непостоянство, зависимость от находящейся у власти политической силы или партии, что не способствует формированию избирательных традиций, формированию у граждан электоральной культуры. Избирательное законодательство создает неравенство для участников избирательного процесса: предоставляя преимущества, финансирование одним и не допуская к участию в избирательной кампании других. Пробелы и дисгармонию между провозглашаемыми принципами и реалиями выборов пытаются преодолевать высшие судебные органы Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации играет большую роль в совершенствовании избирательного права и придании избирательному законодательству конституционной формы, хотя бы внешне соответствующей демократическим стандартам и концепции прав человека.
Ключевые слова: избирательное право, избирательное законодательство, голосование, избиратель, законодатель, выборы, публично-правовые интересы, электоральная культура, избирательная комиссия, Конституционный Суд РФ.
Abstract. The article considers the influence of the electoral legislation on the electoral system and law. Both positive and negative results of such influence are shown. The advantages of changing the electoral legislation are the tendencies towards giving the elections a social character, expanding the rights of citizens, making the voter the main participant in the elections. The main criterion for the optimal correlation of legislation and law is the democratization and harmonization of public and private interests, the expansion of citizens' electoral rights. The disadvantages of legislative changes are their inconstancy, dependence on the political force or party in power, which does not contribute to the formation of electoral traditions, the formation of an electoral culture among citizens. The electoral legislation creates inequality for participants in the electoral process, providing some benefits, funding, and others, not allowing them to participate in the election campaign. Gaps and disharmony between the proclaimed principles and the realities of the elections are trying to overcome the highest judicial bodies of the Russian Federation. In particular, the Constitutional Court of the Russian Federation plays an important role in improving the electoral law and giving the electoral legislation a constitutional form, at least outwardly consistent with democratic standards and the concept of human rights.
Keywords: electoral law, electoral legislation, voting, voter, legislator, elections, public law interests, electoral culture, election commission, the Constitutional Court of the Russian Federation.
Избирательное право в России является одной из самых быстро меняющихся подотраслей конституционного права Российской Федерации. Пожалуй, не было еще ни одной избирательной кампании, ко-
торая была бы похожа на предыдущую и не подверглась изменениям по сравнению с предыдущим периодом. Практика выборов транформируется под влиянием избирательного законодательства, которое находится в состоянии постоянной турбулентности, неопределенности и делает всю подотрасль нестабильной.
Динамическое состояние избирательного законодательства, задающего вектор преобразований избирательного права, с научной точки зрения можно объяснить действием объективных законов материалистической диалектики, согласно которым количественные изменения переходят в качество. Следуя материалистической методологии, уходящей корнями в античность и базирующейся на взглядах Аристотеля, считающего, что материя пассивна, а форма активна, можно выдвинуть гипотезу о том, что законодательство является активным началом или формой, которая меняет его содержание - право. Итак, законодательство и право соотносятся как форма и материя, при этом форма меняет свое содержание, расширяя или сужая права человека, иных участников избирательных правоотношений.
С учетом того, что выборы крайне политизированы, плохо поддаются строгой научной проверке имеющиеся научные гипотезы и версии, крайне сложно определиться с конкретным методом исследования в сфере избирательного права. Поэтому при рассмотрении проблемы соотношения избирательного законодательства и права была использована целая совокупность методов, в частности, анализ, синтез, сравнение, формально-догматический, метод толкования права и другие.
Объектом исследования являются: избирательное право в объективном и субъективном смысле; избирательные правоотношения между избираемой властью и народом-избирателем; между кандидатами и избирателями; а также избирательное законодательство.
Предметом исследования определено влияние избирательного законодательство на избирательную систему и право. Такое влияние имеет как свои плюсы, так и минусы.
Плюсами изменения избирательного законодательства являются тенденции к приданию выборам социального характера, расширяющего права граждан, делающего главным участником выборов - избирателя. Ради него выборы расширились во времени и проходят уже не один, а три дня. Увеличение сроков голосования выгодно избирателям. Недостатками же многодневного голосования является усложнение процедуры голосования, а также использование дополнительных материальных, финансовых средств, к тому надо учитывать немалые людские затраты. Организация и проведение выборов в течение трех дней трудоемко и утомительно для членов избирательных комиссий, которые вынуждены находиться на избирательном участке не один день, а три дня. Однако их интересы законодатель не учитывает, а ведь многодневная напряженная работа под круглосуточным наблюдением видеокамер приводит к психологическим и физическим перегрузкам членов комиссий, в результате которых ими совершаются технические ошибки, ухудшается качество работы, что в целом ведет к нарушениям избирательного законодательства и сказывается на итогах голосования. Многие члены избирательных комиссий уходят из избирательной системы, не выдержав такую нагрузку, прежде всего, по состоянию здоровья.
Согласно последним поправкам в избирательное законодательство с 2017 года выборы расширились для избирателя и территориально. Теперь избиратель может проголосовать там, где будет находиться в день голосования, независимо от места регистрации, для чего избирателю необходимо написать заявление и указать тот избирательный участок, где ему удобнее будет проголосовать. А при желании избирателя в тех регионах, где это предусмотрено законодательством, он может вообще не приходить на избирательный участок для того, чтобы выразить свою политическую волю и предпочтение, ему достаточно, сидя домом за компьютером проголосовать, используя соответствующую программу в Интернете на портале Госуслуги. Для удобства избирателя введены на законодательном уровне такие новеллы, как многодневное голосование, дистанционное голосование, голосование по почте, по месту нахождения избирателя, вне помещения для голосования. Для инвалидов введены дополнительные средства, позволяющие им осуществить свое активное избирательное право на избирательном участке: пандусы, азбука Брайля, информация с увеличенным шрифтом, лупы, трафареты и т. д.
Итак, голосование стало удобно для избирателя. Термин «удобное голосование» подверглось критике в научной литературе. Так, Е.И. Колюшин вполне справедливо отмечает, что «выборы - это публично-правовое явление, а удобство - это частноправовая категория», которая сводится к набору услуг. Число этих услуг расширилось в период пандемии коронавируса в интересах сохранения здоровья граждан с целью эпидемиологической безопасности. Режим самоизолюции в период карантина ускорил появление дистанционных технологий на выборах. Соответствующие изменения были внесены в федеральное законодательство. В результате изменения избирательного законодательства, направленного на расширение спектра удобств для избирателя, по словам Е.И. Колюшина, приводят к утрате первичности публично-правового начала в содержании выборов. На наш взгляд, данным ученым и практиком несколько преувеличено значение концепции «удобство избирателя», согласно которой избиратели, другие участники выборов рассматриваются в качестве потребителей услуг, оказываемых государством, избирательными комиссиями. По мнению Е.И. Колюшина, поскольку «публично-правовые отношения переводятся в ранг гражданско-правовых, на которые не распространяются гарантии избирательных прав, целесообразно отказаться от дальнейшей эксплуатации на выборах и в избирательном праве идеи
«удобства для избирателей» как не имеющей определенного содержания и используемой для продвижения квазиверховенства закона»1.
Представляется целесообразным нахождение законодателем баланса публичных и частных интересов, о чем уже высказывались исследователи данной проблемы2. Политизация избирательных правоотношений приводит к преобладанию публично-правовых отношений в ходе выборов, подчинению частных интересов интересам общества и государства. Особенно явно это проявляется в ходе выдвижения, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации. Для кандидатов, избирательных объединений устанавливаются довольно жесткие требования к предоставлению в обязательном порядке под угрозой отказа в регистрации сведений о себе, членах своей семьи, доходах, связях с иностранными агентами, судимости. Таким образом, частные данные становятся достоянием широкого круга общественности, подлежат размещению в агитационных материалах, бюллетенях и другой избирательной документации.
Избирательное законодательство устанавливает свои «правила игры» в ходе выборов3, которые, как правило, меняются в интересах той политической силы, которая преобладает в Государственной Думе Российской Федерации. Так, до 2007 г. избирательное законодательство способствовало развитию многопартийности и устанавливало стабильные условия для прохождения в нижнюю палату парламента тем политическим партиям, которые преодолели 5% барьер. Однако с поднятием заградительного барьера до 7% и отменой смешанной избирательной системы избирательное законодательство предоставило преимущества правящей партии «Единая Россия», которая на выборах в 2007 году получила 65% голосов. Но следующие выборы в 2011 г. показали, что действующее законодательство не предоставляет лидирующей партии возможность доминировать в законодательном (представительном) органе достаточно стабильно и со значительным перевесом. К тому же ее победа на выборах была воспринята обществом весьма негативно, вызвала волну массового недовольства, обвинений в фальсификациях и нарушениях избирательного законодательства. Поэтому уже в 2012 году вносятся существенные поправки в избирательное и партийное законодательство с целью дальнейшего развития многопартийности в стране и представительства в законодательных органах государственной власти и органах местного самоуправления. Поправки в Федеральный закон «О политических партиях» в 2012 г. позволили существенно расширить число потенциальных участников выборов. Число политических партий возросло до 77 в связи со снижением требований к минимальной численности партий до 500 человек. В 2014 году принимается новый закон о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, который предусматривает восстановление 5% заградительного барьера для участвующих в выборах политических партий (п. 7 ст. 88)4. Однако несмотря на либерализацию законодательства число парламентских партий не возросло, и по итогам выборов в нижнюю палату парламента по-прежнему входили четыре партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Однако период либерализации законодательства продолжился недолго, около полугода, и уже с июля 2012 года вновь происходит его ужесточение, ограничение избирательных прав с введением Федерального закона от 20.07.2012 № 121-ФЗ об иностранных агентах5. Дополнительные ограничения избирательных прав граждан были введены новыми поправками в закон, регламентирующий проведение публичных мероприятий: собраний, митингов, шествий, демонстраций, что существенно снизило накал политической борьбы, уровень реальной конкуренции и способствовало ограничению предвыборной агитации6.
В целях совершенствования избирательного права свои корректировки в федеральное законодательство вносят Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации для контроля за соблюдением конституционного права граждан избирать и быть избранными. Многие положения избирательного законодательства появились или были усовершенствованы под влиянием решений Конституционного Суда Российской Федерации, благодаря которому им была придана конституционно-правовая форма. Частные жалобы кандидатов, избирательных объединений, граждан после их рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации и положительного решения по ним,
1 Колюшин, Е.И. Проблема квазиверховенства закона в избирательном праве / Е.И. Колюшин // Конституционное и муниципальное право. - 2022. - № 6. - С. 51 - 56.
2 Турищева, Н.Ю. Публично-правовое и частноправовое начала регулирования предвыборной агитации / Н.Ю. Турищева // Журнал российского права. - 2020. - № 1. - С. 90.
3 Журавлева, К.В. Влияние избирательного закона на партийный состав Государственной Думы РФ (1995-2016 гг.) / К.В. Журавлева // Власть. - 2019. - № 5. - С. 28.
4 О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ // Справочная правовая система КонсультантПлюс. Версия Проф.
5 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента: Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ // Справочная правовая система КонсультантПлюс. Версия Проф.
6 О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» : Федеральный закон от 08.06.2012 № 65-ФЗ (с изм. от 14.02.2013). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_130936/b004fed0b70d0f223e4a 81f8ad6cd92af90a7e3b/#dst100105
создавали соответствующие прецеденты, становились нормой избирательного законодательства. Таким образом, обращающиеся в суд преследуют свои частные интересы, но, тем не менее, действуют в интересах всего многонационального народа Российской Федерации, источника власти в стране, и добиваются улучшения его правового положения в отношениях с государством при формировании выборных институтов публичной власти. Избирательные права, являющиеся неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса избирателя, хотя и носят субъективный характер и являются сферой частного права (свобода мысли и слова), вместе с тем являются способом выражения публичных интересов, поскольку реализация этого права у граждан порождает формирование и смену органов государственной власти и органов местного самоуправления1.
За последние два года были проведены две крупные избирательные реформы: первая в 2020 году и связаны была с необходимостью провести общероссийское голосование за поправки в Конституцию Российской Федерации, и вторая реформа в 2022 году связана с введением дистанционного электронного голосования, ускоренная пандемией коронавируса и широким применением новых цифровых технологий.
Суть этих реформ состоит во введении существенных поправок после принятия Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» во все законы, регулирующие выборы, а также одноименных Законов от 23 мая 2020 г. № 153-ФЗ и № 154-ФЗ, от 31 июля 2020 г. № 267-ФЗ. Были внесены изменения в Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Кодекс административного судопроизводства РФ.
Изменения избирательного законодательства коснулись сокращения числа лиц, обладающих пассивным избирательным правом, согласно ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Теперь этого права лишены лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость за совершение не только тяжких, особо тяжких преступлений, но и преступления средней степени тяжести в течении пяти лет после снятия и погашения судимости (в Уголовном кодексе 50 статей предусматривают лишение свободы за такие преступления)2.
Конституционный Суд Российской Федерации признал, что «незаконное лишение гражданина возможности участвовать в выборах в качестве кандидата приводит к искажению характера выборов как свободных не только для кандидатов, но и для избирателей»3. В постановлении суда говорится о том, что «суды обязаны исследовать влияние обнаруженных существенных нарушений в ходе выборов на адекватное отражение действительной воли избирателей в итогах голосования (в частности, отказ в регистрации конкретного кандидата)4. Таким образом, Конституционный Суд РФ встал на сторону заявителя (кандидата), а не на сторону законодателя, установившегося ограничительную норму, или избирательной комиссии, применившей такую норму и тем самым нарушившей конституционное право человека избирать и быть избранным. Соответствующие нормы федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» были признаны неконституционными. Неконституционные нормы избирательного законодательства оказывают негативное влияние как на судьбы кандидатов, лишенных права на участие в выборах в результате отказов в регистрации, отмены регистрации, так и на избирательное право в целом. Нестабильность и неконституционность отдельных положений избирательного законодательства не способствуют формированию электоральной культуры избирателей и положительного отношения к выборам в целом, а наоборот вызывают чувства недоверия к итогам голосования, ведут к абсентеизму и аполитичности у значительной массы населения.
Одно из недавних постановлений Конституционного Суда Российской Федерации 2021 г. касалось неправомерных действий избирательной комиссии, отменившей регистрацию кандидата-самовыдвижен-
1 См.: Конституционный Суд Российской Федерации: 30 лет на защите прав граждан. На примерах практики // Официальный сайт КС РФ. URL: www.ksrf.ru (дата обращения 12.10.2022).
2 Колюшин, Е.И. Избирательная реформа 2020 года в свете принципов избирательного права / Е.И. Колюшин // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 12. - С. 55 - 61.
3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова» // См.: Конституционный Суд Российской Федерации: 30 лет на защите прав граждан. На примерах практики // Официальный сайт КС РФ. URL: www.ksrf.ru (дата обращения 12.10.2022).
4 Там же.
ца в результате допущенных им ошибках в предоставленных финансовых документах. Комиссия не известила кандидата об имеющихся недочетах в оформлении документов. Возникает вопрос: а обязаны ли комиссии извещать кандидатов о недостатках в документах, если в законе это прямо не прописано. Таким образом был обнаружен в законодательстве конституционно значимый пробел в регулировании отношений между кандидатом и избирательной комиссией, что и послужило основанием для признания оспоренного регулирования в этой части неконституционным1.
Главным критерием положительного влияния законодательства на избирательное право является уровень развития демократии, расширение избирательных прав человека. Такого же мнения придерживается Е.А. Лукьянова, которая предприняла попытку классифицировать изменения в избирательном законодательстве за последние 25 лет. Первая - самая обширная группа поправок касается законодательного ограничения свободного и равного доступа к выборам посредством сужения круга участников избирательного процесса. Она включает в себя ограничения круга коллективных и индивидуальных участников выборов. Вторая поправка касается введения оснований для лишения пассивного избирательного права в случае наличия у гражданина России иностранного гражданства либо вида на жительство или аналогичного документа, дающего право на постоянное проживание в иностранном государстве. Третья поправка прошла под лозунгом «борьбы с криминалом во власти», согласно которой было введено ограничение для лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за тяжкие или особо тяжкие преступления. Четвертая поправка: был введен полный запрет баллотироваться для лиц, когда-либо осужденных за тяжкие или особо тяжкие преступления. Пятая поправка связана с ограничением пассивного избирательного права за осуждение и за отдельные составы преступлений2.
Таким образом, избирательное законодательство в целом подвержено политической конъюнктуре, изменчиво и не всегда является двигателем прогресса. К сожалению, в последнее время, судя по материалам судебной практики, законодательство не способствует совершенствованию избирательного права в сторону его демократичности и либерализации для кандидатов, избирательных объединений, но зато оно тяготеет к расширению прав избирателей. Избирательные права граждан становятся все доступнее и удобнее в связи с развитием цифровых технологий на выборах.
1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 марта 2021 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 11 статьи 38 и пункта 1 статьи 39 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина С.С. Цукасова"// См.: Конституционный Суд Российской Федерации: 30 лет на защите прав граждан. На примерах практики // Официальный сайт КС РФ. URL: www.ksrf.ru (дата обращения 12.10.2022).
2 Лукьянова, Е.А. Классификация поправок в избирательное законодательство как маркер целей и задач власти / Е.А. Лукьянова, Е.Н. Порошин // Конституционное и муниципальное право. - 2019. - № 3.
