CC BY
79
РОЛЬ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФИЗКУЛЬТУРНО-СПОРТИВНОЙ ПОЛИТИКИ
Ю.Д. ЯКУБОВ, Поволжская государственная академия физической культуры, спорта и туризма,
г. Казань
Аннотация
Цель статьи - выявление основных проблем построения взаимоотношений между федеральной и региональной властью по вопросам разработки совместной физкультурно-спортивной политики.
Автором установлено, что формирование физкультурно-спортивной политики в Российской Федерации происходит в двух плоскостях: в общем для всех регионов порядке с сильным влиянием федерального центра и в специальном порядке, имеющем локализованный характер. Несмотря на то, что физкультурно-спортивный сектор находится в совместном ведении субъектов Федерации и Российской Федерации, влияние федерального центра за последнее десятилетие значительно усилилось. Определяющими факторами в этом остаются экономическая зависимость большинства регионов от центральной власти и подчиненность корпоративных субъектов спортивной системы воле
федеральной власти.
Ключевые слова: спорт, государство, государственное регулирование, государственная политика, спортивные организации, спортивные системы.
Abstract
The purpose of this article is research of the basic problems of construction of relations between federal and regional authority on questions of joint development of a sports policy. The author has established, that formation of a sports policy in the Russian Federation occurs by means of two methods. The general method is intended for all regions and occurs under strong influence of the federal center. The special method is located to the certain territory. The sports sphere is in the joint competence of regions and the Russian Federation, but influence of the federal center for last decade has considerably amplified. Determining factors for this purpose is economic dependence of the majority of regions on the central authority and also subordination of sports corporations of the federal authority.
Key words: sports, physical training, the state, a state policy, regional policy.
Введение
В настоящее время в науке и практике не вполне ясен вопрос о роли субъектов Российской Федерации в определении ключевых положений физкультурно-спортивной политики государства. Не регламентирован он и на формальном уровне, несмотря на никем не отрицаемые приоритеты федеральных установок в этой сфере и принцип остаточной компетенции, по которому регионы обычно строят собственную политику в области физической культуры и спорта. Подтверждением этому являются и положения Федерального закона № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который устанавливает, что физкультурно-спортивные отношения могут регулироваться регионами только при условии соблюдения его норм и принципов. Фактически это означает, что субъекты Российской Федерации вправе воздействовать на физкультурно-спортивную сферу на своей территории лишь в той части, которая осталась неурегулированной со стороны федерального законодательства. Однако сам закон не называет форм взаимодействия регионов и федерального центра при разработке физкультурно-спортивной политики. Он лишь требует их взаимодей-
ствия при реализации правовых норм в части органов исполнительной власти разных уровней.
Методика
Методологическая основа рассмотрения проблем формирования и осуществления физкультурно-спор-тивной политики базируется на методах системного, структурно-функционального и институционального анализа. В работе физкультурно-спортивная политика рассмотрена как сложное и неоднозначное социальное явление, тесно связанное с экономическим пространством, политической сферой общественной жизни. Ее основными детерминирующими характеристиками, отличающими от других видов политики, являются гарантированная полисубъектность, высокая степень публичности, объективное развитие за счет расширения и вовлечения всё новых и новых субъектов и акторов.
Результаты и их обсуждение
Форма построения взаимоотношений при формировании единого подхода к управлению физкультурно-спортивным сектором на конкретной территории заключается в договоре, участники которого (Российская
Федерация и соответствующий регион) распределяют между собой обязанности по обеспечению осуществления запланированных мероприятий с возможностью их корректировки. Подобным образом государственное управление физической культурой и спортом приобретает прозрачность для региональных элит и общественности. Использование договорного стиля закрепления стратегических положений физкультурно-спортивной политики легализует существенное разграничение в сложившемся неравном положении регионов. Стратегии и программы развития физической культуры и спорта как на федеральном, так и на региональном уровнях выступают в качестве рамочных соглашений.
Не содержится ответа на вопрос о способах взаимодействия регионов и федерального центра при разработке физкультурно-спортивной политики и в программных документах - Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации и Федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы». В частности, в указанных формах физкультурно-спортивной политики Правительство Российской Федерации только рекомендует регионам учитывать данные положения при разработке собственных стратегических планов по развитию физкультурно-спортивной отрасли. Учитывая, что содержательно на федеральном уровне подняты те проблемы физкультурно-спортивной сферы, которые свойственны всем без исключения субъектам Федерации, становится закономерен процесс формирования региональной физкультурно-спортивной политики. В частности, каждый субъект Российской Федерации использует предложенную федеральным центром модель развития отрасли и дублирует практически все основные цели, задачи и мероприятия с тем лишь исключением, что происходит смещение акцентов, уточнение определенных задач и формирование собственных планируемых показателей.
Однако данный механизм унификации политических ориентиров в физкультурно-спортивной сфере на федеральном и региональном уровнях не следует рассматривать как вертикальный. Это подтверждают тенденции последнего времени. Так, при разработке Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы» регионы не принимали практического участия, хотя на стадии согласования общей концепции данного документа имелась возможность внесения предложений со стороны субъектов Федерации [8]. Напротив, при разработке проекта новой Концепции Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2016-2020 годы» участие регионов отмечено уже в качестве обязательного условия, необходимого для формирования программных положений.
При этом доля участия региональных источников финансирования мероприятий в рамках физкультурно-спортивной политики по сравнению с предыдущим плановым периодом снижается, а объемы финансов федерального уровня значительно возрастают. В част-
ности, расходы, возлагаемые на субъекты Федерации, сократятся с 47 962 млн до 32 991,25 млн руб., а федеральное участие в финансировании программных задач физической культуры и спорта увеличивается с 53 613 млн до 129 459,58 млн руб. Указанный факт подтверждает, что в Российской Федерации привязанность мер физкультурно-спортивной политики к экономической составляющей не является определяющей при формировании ее содержания. Соответственно, при усилении федерального участия в финансировании отрасли роль регионов, напротив, приобретает новое значение.
Собственно, о такой модели построения физкультурно-спортивной политики в государстве говорит и Президент Российской Федерации. Так, на заседании Совета по развитию физической культуры и спорта 24 марта 2014 г. в Кремле В.В. Путин отметил, что наиболее проблемная часть национальной спортивной системы - массовый спорт - может быть модернизирована исключительно силами региональных и муниципальных властей. Учитывая, что большинство мероприятий новой федеральной программы в области спорта направлены на поддержку массового спорта, значение субъектов Федерации в формировании мероприятий как на собственном уровне, так и в масштабах всей страны повышается.
Вместе с тем процесс разработки физкультурно-спортивной политики не ограничивается волей властных субъектов, принимающих официальное участие в согласовании и утверждении соответствующих стратегических документов. Фактически составление программных положений происходит в едином координационном центре, функции которого выполняет федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта (Министерство спорта Российской Федерации). Однако комплексный характер целей и задач современной политики в области физической культуры и спорта делает необходимым участие в этой процедуре также и иных профильных ведомств - в области здравоохранения, социального и экономического развития, образования и т.д. Вследствие этого возникает вопрос о характере формирования базы данных, необходимых прежде всего для определения планируемых показателей и приведения в соответствие с ними общих концептуальных положений.
В ретроспективе данный процесс имел неоднозначные тенденции. Так, в начале 2000-х гг. формирование новых программ в области развития физической культуры и спорта происходило внутри комплексного плана по социально-экономическому развитию страны и отдельных регионов. Субъекты Федерации создавали собственные концепции социально-экономической политики, в рамках которых рассматривались проблемы физкультурно-спортивного сектора [4]. Но многие регионы растягивали данный процесс на довольно продолжительный период времени, вследствие чего общефедеральный план осуществления социально-экономической политики был принят на основе лишь некоторых территориальных показателей [5]. Поэтому физкультурно-спортивная политика фактически была сформирована в исключительно вертикальном порядке,
при котором созданные федеральным центром установки явились императивом для всех без исключения регионов.
В 2005 г. принятие концепции развития физической культуры и спорта производилось в более широком формате с участием парламентариев, представителей спортивной общественности, профильных министерств. Однако в обсуждении проблем модернизации физкультурно-спортивной политики принимали участие лишь отдельные субъекты Федерации, чьи показатели демонстрировали позитивную динамику благодаря экспериментальным наработкам [10]. И такой подход казался вполне объективным на фоне целого ряда острых проблем социально-экономического порядка, явившихся барьером в выработке собственных стратегий развития физкультурно-спортивной отрасли [6]. Вследствие этого закономерным стал механизм, при котором формы и содержание политики в области физической культуры и спорта на федеральном и региональном уровнях практических совпали, за исключением отдельных субъектов Федерации.
Во многом такой расклад предопределил порядок формирования региональной физкультурно-спортивной политики в настоящее время за тем лишь исключением, что количество регионов, имеющих собственный подход к развитию физкультурно-спортивного сектора, увеличилось пропорционально снижению федерального участия в осуществлении ключевых мероприятий. Этим же обстоятельством можно объяснить изменения в финансовой части физкультурно-спортивной политики. В сущности, федеральный центр установил пределы бюджетных расходов лишь для себя, предоставив регионам возможность самостоятельно определить объем финансирования мероприятий в области физической культуры и спорта за счет собственных источников. Вместе с тем, учитывая ошибки прошлых лет, когда неконтролируемый процесс использования государственных финансов приводил в ряде регионов к диспропорции материального обеспечения физкультурно-спортивного сектора, в новой концепции развития физической культуры и спорта в стране установлены минимальные условия финансирования за счет средств бюджетов субъектов Федерации. Следует констатировать: чем активнее регионы принимают участие в разработке общефедеральной физкультурно-спортивной политики, тем слабее, на мой взгляд, вмешательство федерального центра в планирование мероприятий в данной сфере.
Речь о смещении ответственности в управлении физической культурой и спортом с общефедерального уровня на региональный ведется и в высших политических кругах Российской Федерации. В частности, Председатель Правительства Д.А. Медведев неоднократно высказывался на отдельных заседаниях по вопросам развития отрасли о необходимости специализации регионов на базовых видах спорта. При этом В.В. Путин подчеркивал, что подобный акцент не должен восприниматься как отказ от развития других видов спорта, т.е. планка по общему состоянию регионального физкультурно-спортивного сектора при этом не должна опускаться.
Вместе с тем в таком подходе федерального центра усматривается вполне очевидный посыл к признанию прежних попыток по «уравниванию» регионов в области физической культуры и спорта бесперспективными. Несмотря на преобладающее среди специалистов мнение о финансовой несостоятельности многих субъектов Федерации по вопросам развития физкультурно-спортивного сектора, В.В. Путин заявил о прямо противоположной зависимости экономики региона, а равно и всей страны от состояния спортивной сферы. В конечном итоге постоянный акцент на слабые финансовые возможности субъектов Федерации и муниципалитетов удобен лишь той региональной политической элите, которая недостаточно мотивирована в модернизации физкультурно-спортивной сферы на управляемой территории. Вследствие этого в подобных регионах усиливается вмешательство федерального центра, фактически отсутствует собственная стратегия физкультурно-спортивной политики, наблюдается сильная зависимость от общефедеральной финансовой политики. Ряд исследователей отмечает, что подобная картина не устраивает федеральную власть, и поэтому предпринимаются шаги в искусственном ослаблении контроля над региональными институтами в процессе формирования отдельных направлений государственной политики [9]. Данная тенденция, по моему мнению, в полной мере происходит в настоящее время и в области физкультурно-спортивной политики, что подтверждается объективными показателями, заложенными как в новой Концепции Федеральной целевой программы по развитию физической культуры и спорта, так и в стратегических программах регионов.
Следует отметить, что оперативное решение вопроса о привлечении регионов к активному участию в разработке как собственной, так и федеральной политики в области физической культуры и спорта невозможно. Поиск инструментов стимулирования субъектов Федерации к этому процессу продолжается, что находит выражение в значительном изменении процедур формирования стратегий и программ, объеме и способах финансирования, отходе от императивного характера положений, непосредственно направленных региональным структурам. В литературе продолжает превалировать мнение о преимуществе экономической составляющей в активности тех или иных регионов, которая существенно не изменится в обозримом будущем [1]. На мой взгляд, ключевая проблема незаинтересованности региональных политических элит в формировании физкультурно-спортивной политики заключается в отсутствии четкого распределения сфер влияния.
Если коснуться любого направления государственной политики в области физической культуры и спорта, можно выявить общую устойчивую тенденцию к неопределенности полномочий на фоне идентичных обязанностей федеральной и региональной властей. Кроме того, происходит смешение управленческих ресурсов, что выражается в дублировании органов власти, кадров, предметов ведения, нормативной документации. Фактически данная проблема решается в индивидуальном порядке с каждым отдельно взятым субъектов Федерации. По форме
построения взаимоотношений при формировании единого подхода к управлению физкультурно-спортивным сектором на конкретной территории этот процесс напоминает своеобразный договор, участники которого (Российская Федерация и соответствующий регион) распределяют между собой обязанности по обеспечению официально провозглашенных задач и мероприятий. Исходя из этого, сложился неофициальный рейтинг регионов, чьи показатели в порядке осуществления физкультурно-спортивной политики влияют на характер диалога с федеральной властью. Условно говоря, продвинутые в разработке собственной политики субъекты Федерации имеют больше шансов в адаптации положений общефедеральной стратегии физкультурно-спортивной политики (Татарстан, Мордовия, Волгоградская область), чем регионы с неудовлетворительными результатами (Ульяновская, Ярославская область). Вопрос лишь заключается в том, в какой степени мнение региональных представителей влияет на формирование условий такого «договора».
Возможность использования договорных форм в решении большинства проблем федеральной и региональной политики в Российской Федерации обсуждается учеными продолжительное время. При этом теория политического соглашения претерпела значительные изменения применительно к отдельно взятым направлениям государственной политики. В частности, существование неофициальных договоренностей по решению ряда ключевых задач признано наиболее оптимальной практикой построения отношений по распределению сфер влияния [3]. Особенно актуальным использование договорных механизмов отмечается в сферах, где на формальном уровне решить вопрос разделения предметов ведения не представляется возможным [7]. Поскольку предметное разграничение физкультурно-спортивной политики в российском варианте отсутствует до сих пор, следует признать, что неформальные соглашения имеют определяющую роль в разработке политических ориентиров при управлении физкультурно-спортивным сектором.
Исходя из этого, встает вопрос о целесообразности приведения данного механизма формирования физкультурно-спортивной политики в официальные рамки. По моему мнению, сфера физической культуры и спорта в аспекте государственного управления нуждается в большей прозрачности как для региональных элит,
так и общества. Тот факт, что федеральный центр имеет стойкое желание переложить на субъекты Федерации основной массив мер в рамках физкультурно-спортивной политики, является неизбежным следствием внедрения партнерской модели построения взаимоотношений между государством и спортивной системой. В идеале вопросы организации управления физической культурой и спортом должны полностью перейти в региональное ведение, однако многообразие объективных и субъективных факторов препятствует в настоящее время реализации данного процесса. Поэтому использование договорного стиля закрепления стратегических положений физкультурно-спортивной политики легализует существенное разграничение в сложившемся неравном положении регионов. В свою очередь, и распределение ресурсов на решение основных задач приобретет более понятный характер как для региональных властей, так и для непосредственных субъектов спортивной системы, стремящихся переложить ответственность за недостаточную организацию мероприятий исключительно на федеральный центр [2].
Выводы
Стратегии и программы развития физической культуры и спорта как на федеральном, так и на региональных уровнях будут выступать в качестве рамочных соглашений. Если субъект Федерации обозначит собственную позицию в документе регионального характера по вопросам его участия в управлении физкультурно-спортивным сектором, он сумеет в конструктивном ключе приобрести инструмент воздействия на федеральную власть в процессе формирования условий подобного договора. Напротив, в целях предотвращения рассогласованного подхода регионов к основным проблемам физической культуры и спорта в стране федеральный центр продолжит устанавливать границы государственного вмешательства в спортивную систему. Соответственно выстроится оптимальная иерархия управления отраслью, при которой для непосредственных субъектов спорта в рамках отдельном взятой территории обязательной базой будет служить стратегия физкультурно-спортивной политики региона, для субъекта Федерации ключевой формой закрепления его полномочий в данной сфере станет соглашение с федеральным центром, а для федеральной власти императивом будет являться общегосударственная стратегия развития физкультурно-спортивного сектора.
Литература
1. Воронин А.Г., Лебединская Ю.С. Экономическое содержание понятий регион и региональная политика // Вестник Тихоокеанского государственного университета. - 2014. - № 1 (32). - С. 259-262.
2. Гарипов Р.Ф., Зазнаев О.И. Политическая ответственность главы региона в современной России // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. - 2013. - Т. 13. - № 2. -С. 51-53.
3. Казанцев М.Ф. Политический договор: определение понятия // В сб.: Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах: сб. научных статей III Международной научной конференции / Институт философии и права УрО РАН; Уральская академия государственной службы. - 2005. - С. 313-316.
4. Килясханов Х.Ш. Философия государственного подхода в реализации целей социально-экономической
политики // Историческая и социально-образовательная мысль. - 2013. - № 1 (17). - С. 140-142.
5. Макарычев С.С., Ковалева И.В. Оценка эффективности социально-экономической политики региона // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. - 2013. - № 2 (100). - С. 129-132.
6. Малаева А.А. Принципы общественно-государственного партнерства при разработке и реализации региональной социально-экономической политики // Современные проблемы науки и образования. - 2013. -№ 5. - С. 415.
7. Маркин В.В. Диалог с регионами: опыт анализа // Социологические исследования. - 2008. - № 7. -С. 128-133.
8. Оверко А.Ю., Шестакова Э.В. Концепция развития физической культуры и спорта в Российской Федерации. Экономика. Право. Печать // Вестник КСЭИ. - 2013. -№ 3. - С. 121-127.
9. Соболева Г.В., Попова И.Н. Стимулирование экономического развития регионов средствами бюджетной и налоговой политики // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 5: Экономика. - 2014. - № 1. -С. 5-26.
10. Толоконникова Н.С. Оценка региональной конкурентоспособности в процессе выбора приоритетов социально-экономической политики на территориальном уровне // Вопросы новой экономики. - 2013. - № 2 (26). -С. 75-81.
References
1. Voronin A.G., Lebedinskaya Ju.S. Economic maintenance of concepts region and regional policy // Bulletin of Pacific state university. - 2014. - N 1 (32). - P. 259-262.
2. Garipov R.F., Zaznaev O.I. Political responsibility of the head of region in modern Russia // News of the Saratov university. A new series. A series: Sociology. Political science. - 2013. - T. 13. - N 2. - P. 51-53.
3. Kazantsev M.F. Political contract: definition of concept // In the collection: Political science and political processes in the Russian Federation and the New Independent States: collection of scientific articles of III International scientific conference / Institute of philosophy and law UrO Russian Academy of Science; Ural academy of public service. -2005. - P. 313-316.
4. Kislyashanov H.Sh. Philosophy of the state approach in realization of the purposes of a social and economic policy // Historical and social-educational idea. - 2013. -N 1 (17). - P. 140-142.
5. Makarychev S.S., Kovaleva I.V. Estimation of efficiency of a social and economic policy of region // Bulletin of the Altay state agrarian university. - 2013. - N 2 (100). -P. 129-132.
6. Malaeva A.A. Principle of the public-state partnership by development and realization of a regional social and economic policy // Modern problems of a science and formation. - 2013. - N 5. - P. 415.
7. Markin V.V. Dialogue with regions: experience of the analysis // Sociological researches. - 2008. - N 7. -P. 128-133.
8. Overko A.Ju, Shestakova E.V. Concept of development of physical training and sports in the Russian Federation. Economy. Law. Publishing // Bulletin KSEI. - 2013. -N 3. - P. 121-127.
9. Soboleva G.V., Popova I.N. Stimulation of economic development of regions by means budgetary and a tax policy // Bulletin of the St.-Petersburg university. Series 5: -Economy. - 2014. - N 1. - P. 5-26.
10. Tolokonnicova N.S. Estimation of regional competitiveness during a choice of priorities of a social and economic policy at a territorial level // Questions of new economy. -2013. - N 2 (26). - P. 75-81.
