РОЛЬ СТАНДАРТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

УДК 502.057

РОЛЬ СТАНДАРТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОДОХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

© 2015 г. Г.А. Шахалевич, В.Г. Кислова

ФБУ «Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Свердловской области», г. Екатеринбург

Ключевые слова: наилучшие доступные технологии, стандарты водохозяйственной деятельности, оценка комплексного негативного воздействия, хозяйственная деятельность, водные объекты, государственное регулирование, комплексные экологические стандарты.

Представлен анализ направлений совершенствования национальной системы стандартизации, направленных на формирование благоприятных условий поддержки и нормативного продвижения комплексных экологических стандартов. Отмечена перспективность внедрения механизма минимизации негативных воздействий на объекты окружающей среды путем многолетнего бенчмаркинга европейского опыта, основанного на выявлении причинно-следственных связей «относительное улучшение технологии - достигнутое качество объектов окружающей среды» (целевые показатели). Сделан акцент на разработке стандартов, обеспечивающих внедрение наилучших доступных технологий водохозяйственной деятельности. В разработанных стандартах на примере водохозяйственной деятельности, не имеющей существенных эмиссий в воздух и на почвы, предлагается инструментарий, обеспечивающий единообразную количественную оценку как негативного воздействия технологий через оценку качества их сточных вод, так и качества воды водного объекта - приемника сточных вод. Предложенный инструментарий обеспечивает выявление причинно-следственных связей «негативное воздействие - качество воды водного объекта».

Сделан вывод о том, что комплексные критерии, предложенные в стандартах, обеспечивают ранжирование и категорирование объектов негативного воздействия, выявление и идентификацию отечественных наилучших доступных технологий водохозяйственной деятельности, реализацию комбинированного подхода при внедрении комплексных экологических разрешений.

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

Г.А. Шахалевич В.Г. Кислова

С выходом Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее ФЗ-162) предусматривается совершенствование национальной системы стандартизации. Терминология ФЗ-162 унифицирована с международной, закреплено понятие «технические условия». Прописаны требования к национальной системе стандартизации, федеральному органу исполнительной власти в сфере стандартизации, техническим комитетам по стандартизации. Учтены интересы бизнеса при разработке документов по стандартизации. Определены виды документов, детально прописан порядок разработки и утверждения национальных стандартов.

Новый закон предполагает возможность применения ссылок на национальные стандарты и информационно-технические справочники в нормативных правовых актах Правительства РФ и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти.

В развитие ФЗ-162 Технический комитет по стандартизации «Безопасность и эффективность водохозяйственной деятельности» (ТК 417) при разработке стандартов, закрепленных в плане национальной стандартизации, предусматривает решение следующих задач:

- поддержка декларируемых положений федеральных законов «О стандартизации в Российской Федерации», «Об охране окружающей среды», «О техническом регулировании»;

- повышение роли стандартов в обеспечении государственного регулирования водохозяйственной деятельности;

- выработка актуальных решений, направленных на совершенствование федерального законодательства;

- разработка объективного инструментария для экспертов, обеспечивающего идентификацию наилучших доступных технологий (НДТ), формирование необходимых стандартов и экологической политики предприятий при получении комплексных экологических разрешений;

- совершенствование экологической политики государства через экологическую политику предприятий.

Таким образом, «главной целью научного обеспечения водохозяйственной деятельности является принятие всесторонне обоснованных в научном и информационно-аналитическом плане управленческих решений» [1], которые возможно и необходимо поддерживать разрабатываемыми стандартами.

В соответствии с экологическим законодательством в России существуют две процедурно и нормативно разделенные подсистемы оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС): оценка, проводимая разработчиком проекта, и государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ), осуществляемая уполномоченным органом. В странах Евро-

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

пейского Союза ОВОС-ГЭЭ - единая система, процедурно отличающаяся в разных странах и имеющая единое название - EIA (Environmental Impact Assessment).

Система ОВОС могла бы в соответствии с закрепленными функциями оценивать воздействие не только намечаемой, но и иной (т. е. текущей) деятельности, но ее механизм в России не регламентирован, а объективный инструментарий полноценной оценки воздействия текущей деятельности отсутствует. Выполняемые ОВОС нацелены на получение положительных заключений, а не на ранжирование и выявление допустимых негативных воздействий в конкретных створах для конкретного водного объекта.

В настоящее время отсутствует единая государственная политика в области экологического аудита. Подготовка проекта Федерального закона «Об экологическом аудите» не имела продолжения. Осталась без правовой базы вся деятельность по подготовке и переподготовке экоаудиторов.

Сегодня аудитор анализирует не хозяйственную деятельность аудируемого лица, а документы, в которых отражаются требования законодательства, использование законодательных документов для расчетов нормативов выбросов, сбросов, накопления отходов. При таких расчетах аудитор делает вывод о возможности уложиться в показатели, которые указаны в законодательстве (законах, постановлениях, приказах, распоряжениях, методических рекомендациях, стандартах экологической серии и т. д.). При необходимости производится пересчет нормативов. Фактически, создание проектов нормативов - это часть аудита: сам проект - аналитическая часть; результаты разработки проектов нормативов (разрешительная часть) - выводы; план уменьшения негативного воздействия на окружающую среду - рекомендации.

Долгие годы в России действовала прогнозно-расчетная система нормирования сбросов загрязняющих веществ со сточными водами. С внедрением принципов НДТ и переходом от нормирования сбросов на регулирование негативных воздействий особое значение имеет нормативное и техническое обеспечение государственной функции регулирования водопользования.

В настоящее время задачи оценки воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду частично распределены между государственным мониторингом, формально проводящим оценку качества водных объектов по ПДКрх, и государственным экологическим контролем при плановых проверках по узкому перечню ингредиентов. В итоге в российской экологической практике термины «контроль» и «мониторинг» имеют разные значения. При мониторинге декларируются не только испытания качества объектов окружающей среды, но и, самое главное, анализ результатов испытаний, прогноз на их основе и выдача рекомендательных действий.

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

Промышленники и предприниматели РФ проявляют интерес к подходам, описанным в справочнике ЕС по НДТ «Общие принципы мониторинга», рассматривая данный документ как руководство по организации и осуществлению производственного экологического контроля путем оценки негативных воздействий.

Федеральный закон № 7 «Об охране окружающей среды» [2] определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Статья 77 этого закона гласит: «Юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством». Реализация данной статьи практически невозможна, поскольку большинство используемых в ней терминов и понятий не востребованы в природоохранной практике:

- негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

- оценка воздействия на окружающую среду - вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления;

- вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

В настоящее время не существует ни одной методики оценки экологической безопасности водных объектов - основы принятия адекватных управ-

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

ленческих решений. Используемые термины «деградация естественных экологических систем» и «истощение природных ресурсов» действующим законодательством не раскрыты, что приводит к неоднозначной трактовке понятия «вред окружающей среде» и затрудняет возможность определения его размера, т. к. считается спорным вопрос, с какого момента наступает деградация естественных экологических систем. Эти пробелы действующего законодательства на юридическом основании позволяют уклоняться от ответственности за причиненный экологический вред.

Объективный инструментарий полноценной оценки негативного воздействия текущей деятельности в российской природоохранной практике отсутствует. В перспективе наиболее вероятно внедрение механизма минимизации негативных воздействий на объекты окружающей среды путем многолетнего бенчмаркинга европейского опыта, основанного на выявлении причинно-следственных связей «относительное улучшение технологии - достигнутое качество объектов окружающей среды (целевые показатели)».

Водные объекты подвержены как непосредственному, так и косвенному (через воздушную среду, почвы, шламонакопители) негативному воздействию. Не существует ни одной методики оценки экологической безопасности водных объектов - основы принятия адекватных водохозяйственных управленческих решений.

Решению задач по формированию порядка использования перечисленных терминов будут способствовать разрабатываемые ТК 417 совместно с Российским научно-исследовательским институтом комплексного использования и охраны водных ресурсов [3, 4] стандарты:

- Методология и критерии идентификации наилучших доступных технологий водохозяйственной деятельности;

- Оценка эффективности водоохранной деятельности. Критерии оценки.

В основу стандартов заложена система оценки комплексного негативного воздействия текущей хозяйственной деятельности на окружающую среду, обеспечивающая как выявление отечественных НДТ и норм общего действия с минимальным воздействием, так и количественную оценку соответствия технологий качеству НДТ на основе базы сравнения (технологических показателей, норм общего действия). Комплексная оценка служит инструментом учета, анализа и планирования, индикатором научно-технического состояния хозяйственного объекта в изучаемой совокупности, критерием сравнительной оценки деятельности предприятий, показателем эффективности ранее принятых управленческих решений и полноты их реализации, основой выбора возможных вариантов развития производства и показателей ожидаемых результатов.

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

При этом новыми стандартами вводятся следующие термины.

Норма общего действия (НОД) - технологический показатель на основе совокупности стандартных минимальных требований, установленных в нормативном документе, охватывающих аспекты эксплуатации установки и предписывающих определенные условия, которые органы регулирования должны учитывать при установлении условий разрешений.

Метод «условной водоемкости» - универсальное выражение антропогенной нагрузки по определенному виду последствий воздействия хозяйственной деятельности в виде условного объема воды, необходимого для разбавления конкретного объема сточных (загрязненных) вод до значения показателя, удовлетворяющего определенным требованиям (целевому показателю, стандарту качества воды).

Показатель антропогенной нагрузки (ПАН) - комплексный удельный показатель, характеризующий необходимую кратность разбавления измеренной в сточной (загрязненной) воде концентрации аналита (отражающей определенный вид воздействия хозяйствующего субъекта) до безвредного содержания путем отнесения к величине соответствующего целевого показателя (ЦП), достигаемого при реализации НДТ и обеспечивающего наиболее благоприятное состояние водного объекта. ПАН может рассчитываться в усл. м3/м3 загрязненной воды или в усл. м3/т производимой продукции.

Потенциал воздействия (ПВ) - комплексный удельный показатель, характеризующий содержание количества условных единиц негативного воздействия и рассчитываемый в ЕВ/м3 загрязненной воды или в ЕВ/т производимой продукции.

ПАН и ПВ, рассчитываемые на тонну производимой продукции, являются удельными технологическими показателями и обеспечивают выявление норм общего действия.

До сих пор нет четкого понимания того, какие экологические требования должны включаться в технические регламенты. Скорее всего, речь может идти только об экологических характеристиках. Кроме того, само определение обязательных требований является чрезвычайно затруднительным, поскольку невозможно разграничить область обязательных и добровольных действий. Не определены задачи обязательного экологического регулирования.

Процедура нормирования негативного воздействия на окружающую среду для предприятий не скоординирована между различными компонентами окружающей среды. Это почти всегда ведет к отсутствию баланса между уровнями загрязнения в различных компонентах окружающей среды. До настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий вопросы нормирования в области охраны окружающей среды, хотя разработка одноименного постановления Правительства РФ преду-

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

сматривалась еще в 2002 г. Он должен был определять порядок установления природоохранных нормативов, нормативных документов в области охраны окружающей среды, регулировать вопросы организации разработки, рассмотрения, согласования и утверждения нормативов качества окружающей среды. Как показывает зарубежная природоохранная практика, НДТ и технологические нормативы эмиссий (выбросов в воздух, сбросов со сточными водами в водные объекты и на почвы) демонстрируют наиболее эффективный на сегодняшний день уровень защиты окружающей среды.

Разработка стандартов обусловлена введением Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», положениями Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. и доп., вступ. в силу с 22.12.2014), распоряжением Правительства РФ от 19.03.2014 № 398-р (ред. от 17.03.2015) «Об утверждении комплекса мер, направленных на отказ от использования устаревших и неэффективных технологий» в части подготовки предложений по разработке в РФ системы оценки соответствия промышленных предприятий принципам НДТ. В соответствии с п. 4.7 ГОСТ Р 54097-2010 [5] целесообразна разработка методов идентификации НДТ по модульному принципу (оценка воздействия через воздух, воду, почву) для возможного независимого их использования, что особенно важно для отрасли водное хозяйство.

Разрабатываемые стандарты представляют модуль системы идентификации НДТ в сфере водохозяйственной деятельности. Цель стандартов -установление унифицированной терминологии, критериев и методов по ранжированию и категорированию объектов водохозяйственной деятельности, связанных с образованием сточных вод на промышленных и коммунальных предприятиях, оказывающих негативное воздействие на состояние приемника сточных вод, а также по идентификации НДТ в области водопользования. Стандарты направлены на развитие экономически стимулируемого технического регулирования водохозяйственной деятельности на основе НДТ, используемых как в основных технологических процессах, так и при очистке образующихся сточных вод. Они должны обеспечивать единый подход и унификацию работ по определению, оценке, выявлению, выбору, идентификации отечественных водоохранных НДТ, формированию единообразной системы ограничений сбросов для всех категорий хозяйственной деятельности на основе технологических показателей и нормативов.

Стандарты предназначены:

- разработчикам справочников НДТ;

- государственным органам исполнительной власти, органам местного самоуправления, в полномочия которых входят задачи мониторинга,

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

контроля, экспертизы, защиты водных объектов от негативного воздействия сточных вод;

- юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, деятельность которых связана с подлежащими государственному учету и регулированию источниками сбросов загрязняющих веществ со сточными водами в водные объекты;

- научным, проектным и иным организациям, предоставляющим услуги в области охраны поверхностных водных объектов.

Данные стандарты рекомендуется использовать при подготовке всех видов документации, относящейся к сфере защиты поверхностных водных объектов, при оценке негативного воздействия сточных вод, образующихся при хозяйственной деятельности. Представленные в стандартах комплексные критерии оценки негативного воздействия технологий на водные объекты могут быть использованы в следующих процедурах:

- категорирование объектов хозяйственной деятельности по интенсивности негативного воздействия на состояние водных объектов;

- обоснование НДТ в процессе разработки отечественных справочников НДТ;

- научно-аналитическое сопровождение производственного и государственного контроля негативных сбросов;

- актуализация механизмов оценки экологических платежей и возмещения ущерба, нанесенного при нарушении водного законодательства на основе использования объективно обоснованных затрат на внедрение НДТ;

- анализ результатов водохозяйственного аудита и государственной экологической экспертизы;

- оценка и анализ уровня технической организации хозяйственной деятельности (НДТ/не НДТ) при обосновании условий водопользования и программ повышения экологической эффективности при получении комплексных экологических разрешений (КЭР); планов водоохранных мероприятий при декларировании негативных воздействий; результатов государственной экологической экспертизы; результатов международной сертификации и др.

Основные положения по идентификации НДТ:

- оценка и ранжирование любой водохозяйственной деятельности, сопровождаемой образованием сточных вод, могут быть произведены на основе учета поступающих со сточными водами загрязняющих веществ в расчете на единицу производимой продукции, денежную единицу или единицу времени;

- по качеству сточных вод может быть произведена оценка технического уровня очистных сооружений, по удельному технологическому показа-

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

телю - количественная оценка технического уровня основной технологии производства продукции;

- в качестве унифицированных единиц измерения, обеспечивающих сопоставление технологий, качества сточных вод, удельных технологических показателей и нормативов используются «условный объем воды» (усл. м3) и единица негативного воздействия (ЕВ);

- для учета последствий негативного воздействия, оценки динамики самоочищения и ассимилирующей способности водного объекта используются оперативно определяемые комплексные критерии качества, применимые как при оценке качества вод природных водных объектов, так и сточных вод.

Оценка соответствия негативного воздействия однотипных сбросов качеству наилучших доступных технологий при нерегулируемой норме водоот-ведения производится по показателю антропогенной нагрузки. Оценка соответствия негативного воздействия сбросов технологий качеству наилучших доступных технологий при наличии в справочниках технологических показателей аналогичной продукции производится по потенциалу воздействия.

Определен общий порядок оценки соответствия технологий качеству наилучших доступных технологий при отсутствии в справочниках технологических показателей специфической продукции.

Эколого-экономическое обоснование внедрения НДТ выполняется с использованием показателя приведенных экологических затрат (ПЭЗ,, руб/усл. тыс. м3 в год (или руб/ЕВ), который обеспечивает объективность эколого-экономических процедур сравнения технологий. При выборе НДТ и обосновании соответствия уровню НДТ следует опираться на наименьшие приведенные экологические затраты и наименьший или отсутствующий размер вреда, причиненного водному объекту сбросом загрязняющих веществ в составе сточных вод.

Представленные в стандартах комплексные критерии могут быть использованы как при оценке уровня технической организации водохозяйственной деятельности (НДТ/не НДТ), так и в следующих процедурах:

- обоснование НДТ в процессе разработки отечественных справочников НДТ;

- анализ результатов водохозяйственного аудита и государственной экологической экспертизы;

- научно-аналитическое сопровождение производственного и государственного контроля негативных сбросов;

- актуализация механизмов оценки экологических платежей и возмещения ущерба, нанесенного при нарушении водного законодательства на основе использования единообразных объективно обоснованных затрат на внедрение НДТ (руб/ЕВ).

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

В процессе разработки стандартов ТК 417 решает следующие основные задачи:

- формирование программы разработки национальных стандартов по закрепленной области деятельности;

- организация заседаний ТК 417 по обсуждению содержания стандартов и замечаний к ним;

- корректировка названий и содержания стандартов в соответствии с актуальными требованиями законодательства;

- контроль реализации программы разработки стандартов;

- проведение научно-технической, правовой и нормативной экспертиз проектов стандартов, а также представление их на утверждение в национальный орган по стандартизации.

В соответствии с европейской методологией целенаправленный и длительный процесс выявления и признания технологий в качестве НДТ сопровождался учетом последствий хозяйственной деятельности и оценкой соответствия достижения целевых показателей различного уровня (снижение эвтрофирования водных объектов, снижение выбросов в воздух, улучшение качества водных объектов по аналитам-маркерам и т. д.). Самое сложное - объективно выявить первую серию (одну или несколько) НДТ в конкретной сфере хозяйственной деятельности, относительно технико-экономических показателей которых дальнейший процесс выявления и признания следующих поколений НДТ будет прозрачен и объективен.

Внедрение разрабатываемых ТК 417 стандартов обеспечит объективную процедуру идентификации отечественных НДТ первого поколения, что станет новым витком развития и совершенствования текущей ОВОС в рамках государственной экологической экспертизы (например, бассейновой водохозяйственной экспертизы), в обязательном порядке проводимой для объектов негативного воздействия в процессе получения комплексных экологических разрешений.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Прохорова Н.Б. Оценка современного положения в научном обеспечении водохозяйственной деятельности в Российской Федерации / сб. ФГУП РосНИИВХ -45 лет. Наука и практика водного хозяйства. Екатеринбург. 2014. С. 424-444.

2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ред. 13.07.2015).

3. Оболдина Г.А., Сечкова Н.А., Попов А.Н., Поздина Е.А. Методы оценки комплексного воздействия технологий при водопользовании // Водное хозяйство России. 2014. № 2. С. 33-49.

4. Касимова Е.М., Оболдина Г.А. Эколого-экономическое обоснование выбора технологий при регулировании водопользования // Водное хозяйство России. 2014. № 2. С. 50-59.

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.

5. ГОСТ Р 54097-2010 Ресурсосбережение. Наилучшие доступные технологии.

Методология идентификации. М., 2010. 14 с.

Сведения об авторах:

Шахалевич Геннадий Анатольевич, канд. техн. наук, генеральный директор, ФБУ «Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Свердловской области» (ФБУ «УРАЛТЕСТ»), председатель ТК 417 «Безопасность и эффективность водохозяйственной деятельности», 620990, г. Екатеринбург, ул. Красноармейская 2а; e-mail: uraltest@uraltest.ru

Кислова Вероника Геннадьевна, начальник отдела метрологического обеспечения, стандартизации и экспертных работ, ФБУ «Государственный региональный центр стандартизации, метрологии и испытаний в Свердловской области» (ФБУ «УРАЛТЕСТ»), ответственный секретарь ТК 417 «Безопасность и эффективность водохозяйственной деятельности», 620990, г. Екатеринбург, ул. Красноармейская 2а; e-mail: vkislova@uraltest.ru

Водное хозяйство России № 6, 2015 г.