CC BY
36УДК 556.114:504.064
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЕ НОРМАТИВЫ И ЦЕЛЕВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ КАЧЕСТВА ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД
© 2015 г. С.Д. Беляев
ФГУП «Российский научно-исследовательский институт комплексного использования и охраны водных ресурсов», г. Екатеринбург
Ключевые слова: водный объект, нормативы качества воды, целевые показатели, антропогенное воздействие, наилучшие доступные технологии, технологические нормативы, нормативы допустимого сброса.
С.Д. Беляев
Представлен анализ новаций российского законодательства, направленных на реализацию нормирования воздействий на окружающую среду на уровне наилучших доступных технологий в применении к поверхностным водным объектам. Отмечено, что действующие нормативные правовые документы не обеспечивают в полной мере реализацию комбинированного подхода к управлению водными ресурсами. В частности: отсутствуют механизмы, побуждающие к дальнейшему сокращению сброса загрязняющих веществ в водные объекты в том случае, когда наилучшие доступные технологии не обеспечивают достижения нормативов качества воды или параметров целевого состояния водного объекта; не разработаны предусмотренные действующим законодательством нормативы качества воды поверхностных водных объектов, учитывающие их природные и антропогенные особенности.
Сформулированы предложения по учету целевого состояния поверхностного водного объекта при регулировании воздействий на него на основе технологических нормативов и нормативов допустимого сброса: производить расчет целевых показателей качества воды поверхностных водных объектов с учетом природных и неустранимых антропогенных факторов по предложенному алгоритму; при расчете нормативов допустимого воздействия использовать целевые показатели вместо нормативов качества воды вплоть до разработки и утверждения последних (в соответствии с действующим законодательством); при выдаче комплексных экологических разрешений учитывать не только соблюдение технологических нормативов, но и нормативов допустимого воздействия. Описана рекомендуемая процедура выдачи комплексного экологического разрешения и установления временно разрешенного сброса водопользователям, осуществляющим сброс сточных вод в поверхностные водные объекты. Даны предложения по уточнению законодательной базы.
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
В 2015 г. с отсрочкой полной реализации некоторых положений до 1 января 2025 г. вступил в силу Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 21.07.2014 № 219-ФЗ (ФЗ-219) [1]. Новый закон представляет очередную возможность (но не гарантию!) построить систему управления негативными воздействиями на поверхностные водные объекты, опирающуюся на передовой мировой опыт, учет российских реалий и здравый смысл. Успех во многом зависит от содержания подзаконных актов, нормативных и методических документов, обеспечивающих практическую реализацию закона. Ряд таких актов уже принят [2-5], большое число справочников по наилучшим доступным технологиям (НДТ) должно быть утверждено до конца 2015 г. [6]. Однако анализ этих документов дает основания утверждать, что в них имеются существенные пробелы и неопределенности, которые могут стать серьезным препятствием к достижению намеченных целей. До начала фактического применения технологических нормативов остается, по меньшей мере, три года [1]. Есть время для внесения необходимых уточнений и принятия взвешенных решений, основанных на широкой дискуссии заинтересованных сторон.
В рамках предложенной дискуссии приведем анализ основных новаций законодательства в рассматриваемой сфере и некоторые рекомендации.
Главным недостатком действующей (до вступления в силу всех статей ФЗ-219) системы нормирования сброса загрязняющих веществ со сточными водами является фактическое отсутствие механизмов учета:
- природных и неустранимых антропогенных особенностей водных объектов, являющихся приемниками сточных вод;
- технологических и экономических параметров как «основных производств», так и сооружений очистки сточных вод.
Следует отметить, что использование НДТ в системе нормирования антропогенных воздействий на водные объекты, получившей свое развитие в ФЗ-219, это только одна из составных частей комбинированного подхода к управлению водными ресурсами и водопользованием, который успешно внедряется, например, в странах ЕС [7-9].
Комбинированный подход в применении к регулированию антропогенных воздействий на водные объекты состоит в следующем (рис. 1):
1) определение целевого состояния водного объекта, выраженного в измеримых показателях (включая показатели химического состава, микробиологического состава, состояния водной экосистемы и пр.), и сроков его достижения с учетом природных особенностей и неустранимых антропогенных факторов;
2) регулирование антропогенных воздействий на водный объект на уровне показателей НДТ (технологические нормативы) и нормативов до-
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
20
С.Д. Беляев
пустимого сброса (НДС), которые рассчитываются на основе показателей целевого состояния водного объекта; разработка бассейновых планов мероприятий, прогнозная оценка эффекта реализации планов, их корректировка при необходимости;
3) реализация бассейновых планов мероприятий, контроль, оценка и широкое обсуждение результатов; государственное стимулирование разработки и внедрения новых технологий, побуждение к принятию дополнительных мер по обеспечению целевого состояния водных объектов; регламентированное изменение сроков достижения или параметров целевого состояния в особых случаях.
Рис. 1. Комбинированный подход к регулированию антропогенных воздействий
на водные объекты.
Реализация комбинированного подхода носит долговременный и циклический характер. К моменту завершения реализации плана мероприятий могут появиться дополнительные сведения, которые позволят либо уточнить параметры целевого состояния, либо изменить технологические нормативы на основе новых НДТ.
Сразу отметим, что 1 и 3 составляющие комбинированного подхода практически не обеспечиваются изменениями в законодательстве, предусмотренными ФЗ-219. Что предлагает ФЗ-219?
Название ФЗ-219 говорит само за себя. Главное - обеспечить правовую базу внедрения НДТ, включая экономические стимулы. Посмотрим, что получилось в применении к поверхностным водным объектам.
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
К основным прогрессивным новациям можно отнести:
- конкретизацию механизма использования НДТ при нормировании, выдачу комплексного экологического разрешения (КЭР);
- подразделение объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на четыре категории с применением к ним различных инструментов регулирования;
- определение конкретных целей и ограничение сроков действия временно разрешенных сбросов (ВРС);
- присвоение уникальных кодов всем объектам, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, ведение реестра объектов;
- обеспечение открытого доступа к сведениям реестра;
- описание механизмов нормирования, включая платежи за негативное воздействие на окружающую среду;
- зачет в счет платежей затрат на согласованные природоохранные мероприятия (программы повышения экологической эффективности (ППЭЭ), программы мероприятий по охране окружающей среды (ПМООС));
- ограничение числа веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, перечнем, который устанавливается Правительством РФ, введение понятия «маркерное вещество».
Кроме того, следует отметить устранение многих неопределенностей, которые были присущи тексту Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002 г.), в частности, уточнение определений нормативов допустимого воздействия (НДВ), НДС, технологических нормативов и т. п. Однако некоторые детали, в т. ч. и оставленные за пределами регулирования ФЗ-219, могут оказать решающее воздействие на эффективность его реализации с точки зрения достижения природоохранных целей. Нерешенные или спорные вопросы
1. Сроки
Представляется, что заложенный в ФЗ-219 безальтернативный срок семь лет (14 лет - для градообразующих и ряда других предприятий) для достижения показателей НДТ/НДС может стать существенным препятствием для его реализации, даже с учетом предусмотренных отсрочек вступления в силу ряда положений ФЗ-219. В ЕС, например, закреплен срок для достижения хорошего экологического состояния/потенциала водных объектов в 15 лет, но при этом предусмотрена возможность его двукратного продления на шесть лет при определенных условиях [7].
2. Организации, осуществляющие водоотведение
Вызывает некоторую настороженность выделение в ФЗ-219 организаций «осуществляющих водоотведение» в отдельную группу. Ключевые вопросы
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
нормирования по этой группе предлагается регулировать «законодательством Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения», т.е. за пределами ФЗ-219 и изменяемых им законов. Если относительно установления размеров платы за загрязнение и технологических нормативов такое исключение можно как-то обосновать, то установление НДС по особым правилам (п. 10 ст. 22 ФЗ «Об охране окружающей среды» со всеми, в т. ч. и пока не вступившими в силу изменениями, предусмотренными ФЗ-219; в дальнейшем изложении этот документ будет обозначаться ФЗ-7) [10], на наш взгляд, ничем не оправдано. Упомянутым законодательством может регулироваться взаимодействие «водоканалов» с их абонентами, включая вопросы определения нормативов сброса в канализационную сеть и платы за него, но никак не НДС, поскольку он рассчитывается исходя из непревышения в контрольном створе водного объекта, являющегося приемником сточных вод, нормативов качества воды (НКВ) или целевых показателей качества воды (ЦП).
3. Перечень веществ
Если говорить о Перечне веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 4.1 ФЗ-7), то задача ограничения числа нормируемых показателей давно назрела. Однако утвержденный Перечень [3], содержащий для водных объектов 162 вещества и интегральных показателя качества, 81 радиоактивный изотоп и 6 показателей загрязнения микроорганизмами, оставляет открытыми несколько вопросов.
Во-первых, в Перечне не выделены «вещества I, II класса опасности», для которых в ФЗ-219 предусмотрены специальные меры регулирования. Пока, как известно, классы опасности в действующих нормативах качества воды для водных объектов «рыбохозяйственного значения» [11] и «хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования» [12] могут не совпадать (например, по мышьяку). Потому вопрос отнесения веществ к опасным остается открытым. Вообще, на наш взгляд, Перечень должен состоять из двух частей: опасные вещества и прочие вещества. По первым конечной целью является поэтапное прекращение поступления в окружающую среду, по вторым - сокращение поступления до уровня НДТ или НДС.
Во-вторых, в Перечне было бы полезно указать действующие методики определения содержания веществ в воде, и, в-третьих, для исключения разночтений привести международные коды веществ.
4. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки
В ФЗ-219 значительно уточнена терминологическая база нормирования, устранены многие недостатки [13, 14]. Однако все, что касается нормативов
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
допустимой антропогенной нагрузки, осталось без изменений. В обновленной системе (ФЗ-7) этот норматив становится уже совершенно непонятным элементом: он вообще не упоминается при описании процедур регулирования воздействия на окружающую среду (КЭР, НДС, ВРС и пр.). При этом в п. 1 ст. 36 ФЗ-7 оставлен текст: «При проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду». Вопросы: что это такое? и как это учитывать? - повисают в воздухе.
5. Разночтения с Водным кодексом
Неясно, почему предлагаемые изменения законодательства не коснулись Водного кодекса РФ [15]. К примеру, запрет сброса загрязняющих веществ при отсутствии предельно допустимых концентраций (ПДК) (ст. 60, п. 6.3) просто теряет смысл при наличии ограниченного Перечня веществ [3]. Для окончательного снятия этого и других (например, по НДВ) разночтений следует внести изменения и в Водный кодекс.
6. Недостаток механизмов учета состояния водного объекта после достижения технологических нормативов, отсутствие мотивации к обновлению справочников НДТ
Разделение объектов на 4 категории [1] по уровню воздействия на окружающую среду позволяет внедрить гибкую систему нормирования (таблица) с применением различных регулирующих механизмов.
КЭР для действующих объектов выдается при условии достижения (или наличия программы достижения) технологических нормативов (показателей сбросов веществ не хуже, чем на уровне НДТ по перечням и значениям допустимых масс/концентраций из соответствующих справочников). Оценка состояния водного объекта предусмотрена в обязательной Программе производственного экологического контроля, но никаких дополнительных мер по ее результатам не прописано (кроме веществ I и II класса опасности, по которым должны быть достигнуты НДС). При соответствии сбросов технологическим нормативам плата за негативное воздействие на окружающую среду не взимается. Таким образом, собственно качество воды в водном объекте для действующих производств I категории не является предметом регулирования. При достижении технологических нормативов нет никаких мотивов для дальнейшего снижения сброса, независимо от того, достигаются ЦП/НКВ в водном объекте или нет.
При этом вполне очевидно, что в числе веществ, сбрасываемых объектом I категории, могут быть такие, технологические нормативы для которых значительно превышают НДС (если бы они были рассчитаны, но расчет НДС для действующих объектов I категории производится только по веществам I и II класса опасности!). Или более наглядно: сброс в пределах
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
Таблица. Особенности регулирования по категориям объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду
Атрибуты Категории объектов
I III IV
Уровень воздействия Значительное Умеренное Незначительное Мини-
на окружающую среду мальное
Заявительные документы Заявка на учет, заявка на комплекс- Заявка на учет, Декла- Заявка на учет Заявка на
ное экологическое разрешение, рация о воздействии учет
оценка воздействия на окружающую на окружающую среду
среду (ОВОС) для «новых» (двое)
Разрешающий документ / Комплексное экологическое раз- Временно разрешенный Временно разрешенный Нет
срок действия, лет решение (КЭР), включая временно разрешенный сброс / 7+7 сброс (ВРС)/7 сброс для веществ I и II класса опасности/7
Учет наилучших доступных Да Нет Нет Нет
технологий (НДТ)
Установление нормативов Для действующих предприятий Для маркерных веществ Только для веществ I и II Нет
допустимого сброса (НДС) только для веществ I и II класса опасности (при подготовке заявки на КЭР), для проектируемых по маркерным веществам (в рамках ОВОС) класса опасности
План мероприятий / Программа повышения экологиче- Программа мероприятий Программа мероприятий по Нет
срок реализации, лет ской эффективности (ППЭЭ)/7(14*) по охране окружающей среды (ПМООС) / 7 охране окружающей среды (ПМООС)/7 (для веществ I и II класса опасности)
Наличие программы произ- Да Да Да Нет
водственного экологического
контроля
Особенности коэффициента В пределах технологических нор- Без особенностей Для всех веществ, кроме I Плата не
ставок платы за негативное воз- мативов наилучших доступных и II класса опасности - 1 взимается
действие на окружающую среду технологий (НДТ) - 0
Примечания: * - для крупных, градообразующих, оборонных предприятий; 3"*' - при наличии соответствующего справочника НДТ по желанию собственника объекта II категории к нему могут быть применены процедуры, предусмотренные для объектов I категории (КЭР и пр.).
технологических нормативов в верховьях «небольшой» реки может привести к нежелательным экологическим последствиям, а в нижнем течении «большой» - не привести. На конкретном водном объекте для достижения ЦП/НКВ может потребоваться поиск и внедрение новейших технологий (лучше НДТ, имеющихся в справочниках), либо закрытие объекта, либо пересмотр ЦП для этого водного объекта. Соответствующих инструментов ФЗ-219 для действующих производств не предусматривает.
Одним из критериев выбора НДТ является [2] «промышленное внедрение технологических процессов, оборудования, технических способов, методов на 2 и более объектах в Российской Федерации». При этом для составителей справочников НДТ нет никаких нормативно определенных ограничений на уточняющую классификацию технологий, процессов и приемов производства, так же как и условий их применимости. Поскольку при определении НДТ учитывается «экономическая эффективность внедрения и эксплуатации» (п. 12 [2]), то вполне ожидаема классификация, например, по мощности основного производства и объемам сточных вод. Кроме того, при оценке воздействия на водный объект для определения технологии в качестве НДТ в п. 7.2.3 Методических указаний [5] прямо рекомендуется «рассмотреть такие факторы, как тип водного объекта (река, озеро, прибрежные воды и т. д.), поток воды, доступной для разбавления загрязняющих веществ, фоновый уровень загрязнения, категория водопользования и прочее».
Для каждого элемента классификации будут предложены отдельные НДТ и соответствующие им технологические нормативы. Учитывая отмеченную в стратегических документах [16, 17] высокую ресурсоемкость и низкую «экологичность» наших производств (для преодоления чего, собственно, и была затеяна разработка ФЗ-219), «лучшая» технология, внедренная на двух предприятиях, относящихся к выделенным классификационным группам (которые, еще раз подчеркнем, могут оказаться представленными всего двумя-тремя действующими предприятиями) может оказаться достаточно «грязной» и ресурсоемкой. Более того, эта НДТ может оказаться хуже не только зарубежных аналогов, но и действующего российского, если он - единственный в России, при всей его экономической и экологической эффективности.
Такое развитие событий, никак не противоречащее принятым нормативным правовым актам, может привести к фиксации status quo. А учитывая текст п. 2 ст. 11 ФЗ-219 «Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона до дня получения комплексного экологического разрешения при установлении временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов для действующих объектов, оказывающих негативное воз-
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
действие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий, достижение нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов в результате реализации мероприятий, включенных в планы мероприятий по охране окружающей среды, не требуется», можно ожидать и ухудшения экологической обстановки вплоть до 1 января 2025 г. (крайний срок получения КЭР согласно п. 7 ст. 11 ФЗ-219).
Справочники НДТ должны обновляться 1 раз в 10 лет [2]. Не вполне понятно, откуда возьмутся новые внедренные на двух российских объектах технологии. Собственники действующих объектов не будут тратить средства на внедрение новых технологий, если достигнутые показатели «старых» НДТ освобождают их от платы за загрязнение. Есть надежда, что этим придется заниматься при проектировании новых объектов, поскольку для них КЭР выдается только после проведения ОВОС и оценки соответствия показателей сброса сточных вод НДС. Однако перспективы таких обновлений трудно оценить. Значит стимулированием разработки и внедрения «новейших» НДТ должно целеустремленно заниматься государство, но для этого необходимы четкие, обусловленные нормативными актами критерии и инструменты. Пока их нет. Налицо некоторая незавершенность реализации комбинированного подхода, которую можно трактовать в ущерб состоянию окружающей среды.
Итак, по объектам категории I необходимо внести ясность в вопросы соотношения показателей НДТ и НДС при выдаче КЭР, а также по планомерному обновлению справочников НДТ. На наш взгляд, этого можно добиться в рамках разработки соответствующих подзаконных актов при минимальных изменениях в законодательстве. Заметим, что в условиях ФЗ-219 принципиальность вопросов установления ЦП/НКВ и способов расчета НДС только повышается. Именно от этих факторов во многом будет зависеть эффективность реализации предложенных новаций.
Ниже представлены разработанные предложения по совершенствованию систем нормирования качества воды и нормирования сбросов с попыткой встроить их в логику ФЗ-219 с целью реализации комбинированного подхода.
Предложения по совершенствованию системы нормирования антропогенных воздействий на водные объекты
Резюмировать предложения по совершенствованию системы нормирования можно таким образом:
1. Установка долгосрочных (со сроком достижения 15-20 лет) целевых показателей по параметрам состояния водного объекта с учетом природных особенностей и неустранимых антропогенных факторов.
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
2. Установление нормативов допустимого сброса на основе целевых показателей.
3. Нормирование сбросов на уровне технологических нормативов (там, где применимо) согласование и контроль планов перехода к технологиям на уровне НДТ (КЭР, ППЭЭ).
4. Если наилучшие доступные технологии не позволяют достичь целевых показателей (технологические нормативы превосходят нормативы допустимого сброса) в заданные сроки, стимулирование разработки и внедрения новейших технологий, и/или принятие иных дополнительных мер (решений по перепрофилированию опасных предприятий и пр.).
Как уже было отмечено, учет состояния водного объекта - ключевой аспект системы нормирования. В соответствии с ФЗ-7 для оценки качества воды есть один инструмент - нормативы качества воды поверхностных водных объектов. Из п. 3, ст. 20 ФЗ-7 следует, что НКВ устанавливаются, кроме прочего, на основании данных наблюдений за состоянием водного объекта, т. е. с учетом его особенностей. Таких НКВ до сих пор нет. На практике в качестве НКВ продолжают использовать ПДК для водных объектов рыбохозяйственного значения (ПДКрх), которые не учитывают природных особенностей конкретного водного объекта. Зная историю вопроса и состояние российской системы мониторинга, можно предположить, что разработка и утверждение НКВ, отвечающих действующему законодательству, займут еще немало времени. Скорее всего, НКВ будут едиными для довольно больших географических зон, а процедура корректировки НКВ для конкретного водного объекта будет непростой и длительной (если вообще будет предусмотрена). Для скорейшей реализации комбинированного подхода вместо НКВ могут быть использованы ЦП.
Этот новый для российской практики инструмент управления был предложен еще в 1997 г. [18] для возможности учета особенностей водного объекта с той степенью детальности, которую обеспечивает имеющаяся информация (по мере накопления информации ЦП могут изменяться). Терминологическое отделение ЦП от НКВ позволяет уйти от бесконечных согласований и утверждений и в то же время предоставить органам управления инструмент, который без изменения действующей нормативной правовой базы дает возможность определять приоритеты водоохранной деятельности, опираясь на условия формирования качества воды конкретного водного объекта. Позже ЦП были узаконены в Водном кодексе (п. 3, ст. 33) как обязательный элемент Схем комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО), однако роль ЦП в системе управления осталась не ясной.
Многолетний опыт использования (в т. ч. в рамках СКИОВО) разработанных методических подходов к расчету ЦП [19-22] показал возможность
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
их применения в российских условиях и реальность учета особенностей водных объектов [23, 24]. Разработка СКИОВО по бассейнам водных объектов России в основном завершена, следовательно, для большинства бассейнов ЦП установлены и утверждены.
Методика установления целевых показателей
Приведем краткое изложение актуальной версии [24] методики установления ЦП. Предлагается следующий порядок установления и уточнения ЦП по бассейну реки.
1. Выделяются расчетные участки для определения ЦП по сходству/различию ландшафтно-геохимических условий формирования качества воды в водных объектах.
2. На водотоках, пересекающих границы расчетных участков или протекающих по границам, выделяются спецучастки для определения ЦП.
3. На каждом расчетном участке (затем - на спецучастках) по данным многолетних наблюдений на эталонных створах определяются ЦП. Под эталонным понимается створ, выше которого водный объект не подвержен ощутимому антропогенному воздействию. Обязательное требование к эталонному створу - отсутствие выше него зафиксированных в 2-ТП (водхоз) выпусков сточных вод в поверхностные водные объекты. ЦП рассчитываются с учетом характерных фаз гидрологического режима (сезонов) по алгоритму, сглаживающему неравномерность представления сезонов в ряду наблюдений. Рассчитываются также сезонные значения ЦП.
4. По каждому наблюдательному створу производится сопоставление актуальных показателей качества воды с ЦП. Если достигнутое качество воды оказывается «лучше» ЦП по каким-либо показателям, производится корректировка значений ЦП для этого створа.
5. По каждому створу устанавливаются приоритетные вещества. Приоритетными считаются те вещества, концентрации которых имеют статистически значимое превышение над ЦП.
6. Определяются основные управляемые источники поступления приоритетных веществ и программа водоохранных мероприятий с учетом установленных приоритетов, разбитая на пятилетние этапы реализации СКИОВО. К точечным управляемым источникам относятся выпуски, по которым осуществляется сброс сточных вод водопользователями, отчитывающимися по форме 2-ТП (водхоз). К рассредоточенным управляемым источникам относятся селитебные территории, сельхозугодья и животноводческие комплексы, влияние которых на водный объект поддается оценке [25, 26]. Предложенный алгоритм позволяет выявить все источники поступления приоритетных веществ, а также оценить вклад каждого в загрязнение водного объекта, что дает объективную основу для построения программ водоохранных мероприятий в бассейне реки.
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
7. Осуществляется пятилетний план мероприятий СКИОВО.
8. Достигнутые на наблюдательных створах концентрации веществ сопоставляются с ЦП.
9. Если ЦП не достигнуты, анализируются причины, производится уточнение ЦП (если получена дополнительная информация), осуществляется повтор цикла пунктов 2-8.
Опыт расчета ЦП показал [21, 23, 24], что их значения могут, как многократно превышать ПДКрх (чаще всего - по железу, марганцу, меди, цинку, фенолам, ХПК), так и быть ниже (например, по сульфатам, хлоридам, нитратам, нитритам).
Целевые показатели и нормативы качества воды
Вернемся к вопросу соотношения ЦП и НКВ. По нашему глубокому убеждению, в числе НКВ главенствующую роль должны играть нормативы состояния водных экосистем. Именно показатели состояния ихтиофауны, зообентоса, фитопланктона и пр. позволяют дать интегральную оценку экологического благополучия водного объекта, которое, по существу, и является целью водоохранной деятельности. Биомониторинг - неотъемлемая часть оценки состояния водных объектов в России [27], но, к сожалению, в основном «на бумаге». Биомониторинга как системы практически нет. Имеются островки относительно хорошей изученности, приуроченные к специализированным научным учреждениям, но отсутствие широкой информационной базы и небесспорность имеющихся нормативов [28, 29] пока не позволяют использовать биологические индикаторы как рабочий инструмент системы управления водопользованием.
Необходимо безотлагательно приступить к построению действенной системы биомониторинга. Но, как мы понимаем, на это уйдут годы, а решать задачи управления нужно сегодня. По этой причине в рамках данной статьи основной акцент сделан на химических/физических показателях качества воды. Именно эти показатели позволяют в случае неблагополучия экологического состояния водного объекта (выявленного по биоиндикаторам) организовать поиск и устранение источников негативных воздействий.
Для учета природных особенностей водных объектов при назначении НКВ можно пойти путем, пройденным ЕС и Северной Америкой (Канада, США, Мексика) [22]:
- разделить территорию России на экорегионы (участки с относительно однородными природными условиями);
- произвести классификацию водных объектов по ключевым признакам (например: водотоки - водоемы, малые - крупные, сильноизмененные - слабоизмененные и т. п.);
- для каждого элемента классификации по каждому экорегиону определить эталонные водные объекты;
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
- по данным наблюдений на эталонных водных объектах установить региональные НКВ (по экорегионам и элементам классификации).
Провести такую работу необходимо. Но, учитывая современный уровень развития системы мониторинга, приходится констатировать, что на это понадобится не один год. А как решать задачу управления качеством воды сегодня?
Представляется, что вычисленные по предложенным алгоритмам ЦП можно рассматривать как временные НКВ (по химическим/физическим показателям). Более того, и после утверждения НКВ (по ФЗ-7) ЦП могут использоваться в качестве промежуточных целей водоохранной деятельности, если их значения окажутся мягче нормативных.
К достоинствам ЦП можно отнести то, что они:
- учитывают (прямо или косвенно) природные и неустранимые антропогенные особенности формирования качества воды в водных объектах;
- соответствуют достигнутому уровню информационного обеспечения, могут уточняться по мере накопления информации;
- позволяют определять приоритеты водоохранной деятельности в бассейне реки;
- не требуют длительной подготовительной работы;
- не требуют многоуровневого согласования (утверждаются в рамках СКИОВО);
- не требуют внесения коренных изменений в действующее нормативное правовое обеспечение;
- прошли апробацию на ряде крупных речных бассейнов России. Процедуры выдачи разрешительных документов
Как уже было отмечено, ни ФЗ-7, ни Водный кодекс РФ не проясняют вопроса сочетания использования технологических нормативов (на основе НДТ) и НДС, рассчитанных на основе ЦП/НКВ. Действующие методики расчета НДВ [30] и НДС [31] также не дают ответа.
Ранее [20] был предложен алгоритм принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование в целях сброса сточных вод, основанный на комбинированном подходе, который, в частности, проявляется в том, что требование соблюдения показателей качества воды в сбросах сточных вод «не хуже» показателей НДТ является необходимым условием, а достаточным условием является возможность достижения ЦП в означенные сроки.
С учетом новаций ФЗ-219 эти предложения в применении к выдаче КЭР/ВРС можно представить следующим образом. При полном развитии системы считается, что НКВ, учитывающие природные и неустранимые антропогенные условия, установлены. Срок действия НКВ должен быть достаточно продолжительным - не менее 21 года (трех сроков действия КЭР/ВРС, предусмотренных ФЗ-219).
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
До утверждения НКВ в расчетах НДС должны использоваться ЦП (временные НКВ), утвержденные в рамках СКИОВО и/или рассчитанные по предложенному выше алгоритму ЦП могут корректироваться в рамках процедуры корректировки СКИОВО [32]. Результаты такой корректировки учитываются при очередной выдаче КЭР и ВРС.
Если ни ЦП, ни НКВ по какой-либо причине не установлены на момент поступления заявки от водопользователя, в качестве НКВ временно используются ПДКрх (либо ПДК хозяйственно-питьевого и коммунально-бытового водопользования). Перерасчеты НДС с использованием ЦП или НКВ производятся в срок не более 3 лет с момента утверждения последних. До этого срока пересчет может быть произведен по инициативе владельца объекта.
В качестве необходимого уточнения к ФЗ-219 предлагаем вменить расчет НДС при подготовке заявки на КЭР для действующих объектов не только по веществам I и II категории опасности, но и по всем маркерным веществам (в смысле п. 5 ст. 67 ФЗ-7).
При дальнейшем изложении алгоритма предполагаем, что при каждой подготовке заявки на КЭР или ДВОС учитываются произошедшие изменения в справочниках НДТ и утвержденных значениях ЦП/НКВ.
Процедура выдачи комплексного экологического разрешения
Для «новых» объектов I категории КЭР выдается только при условии соблюдения технологических нормативов (рис. 2). Если при этом достигается НДС, то КЭР выдается на 7 лет. Если не достигается НДС по веществам I и II категории опасности - КЭР не выдается. Если не достигается НДС по маркерным/приоритетным веществам, то КЭР выдается только в случае, когда нет утвержденных ЦП/НКВ (НДС рассчитан, например, по ПДК ), до
Рх
срока их утверждения, но не более чем на 3 года (после этого срока вопрос выдачи КЭР решается вновь на условиях действующего объекта).
Для действующих объектов I категории КЭР выдается на 7 лет (при наличии ППЭЭ) с возможностью продления при выполнении определенных условий. При первом обращении с заявкой на выдачу КЭР в ППЭЭ включаются мероприятия по достижению показателей НДТ. При этом должна быть проведена оценка достижения НДС по веществам I и II категории опасности и маркерным/приоритетным веществам. КЭР выдается в случае планируемого достижения НДС по веществам I и II категории опасности, независимо от условия достижения НДС по маркерным/приоритетным веществам. Однако в случае прогнозируемого недостижения НДС по маркерным/приоритетным веществам (при соблюдении технологических нормативов) в ППЭЭ включаются мероприятия по разработке/поиску технологий, которые обеспечат поэтапное достижение НДС.
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
32
С.Д. Беляев
Рис. 2. Принципиальная блок-схема процедуры выдачи/продления комплексного экологического разрешения (не более трех сроков).
По завершению срока действия КЭР владелец подает заявку на его продление. Первое продление осуществляется на 7 лет. Обязательным условием первого продления КЭР является выполнение ППЭЭ, достижение технологических нормативов и НДС по веществам I и II категории опасности. При первом продлении КЭР в случае недостижения НДС к моменту подачи заявки в ППЭЭ включаются мероприятия по достижению НДС по маркерным/приоритетным веществам.
Второе продление КЭР при недостижении НДС возможно только по решению Правительства РФ на основании представления Бассейнового совета. Представление Бассейнового совета может быть оформлено только при наличии существенных аргументов по невозможности закрытия/перепрофилирования объекта и при наличии ППЭЭ на следующие 7 лет, обеспечивающей достижение НДС по маркерным/приоритетным веществам. Третье продление КЭР при недостижении НДС к моменту подачи заявки
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
невозможно. Таким образом, максимально возможный срок на достижение НДТ - 7 лет с момента выдачи КЭР (14 для градообразующих и т. п. в соответствии с п. 6 ст. 671 ФЗ-7), на достижение НДС - 14 лет, или 21 год по решению Правительства РФ.
Процедура установления временно разрешенных сбросов
По объектам II категории готовится ДВОС. Если сброс выше НДС по веществам I и II категории опасности, маркерным/приоритетным веществам, то для вновь вводимых объектов ВРС не устанавливается, а для действующих ВРС устанавливается на 7 лет при наличии ПМООС.
Через 7 лет по объекту II категории вновь представляется ДВОС, в которой, в частности, приводятся сведения о выполнении ПМООС и достижении НДС. Если НДС не достигнуты по веществам I и II категории опасности, то ВРС не устанавливается. Если НДС не достигнуты по прочим веществам, то ВРС может быть установлен еще на один срок по представлению Бассейнового совета при условии наличия доказательных объяснений невозможности достижения НДС в отчетный период и обоснованного плана достижения НДС в следующие 7 лет. Такое решение может быть принято не более одного раза, т. е. на достижение НДС отводится не более 14 лет.
При наличии соответствующих справочников НДТ собственники объектов II категории могут подать заявку на КЭР [1]. В этом случае применяется процедура, предусмотренная для объектов I категории.
Объекты III и IV категории осуществляют свою деятельность по заявительному принципу. Для объектов III категории ВРС устанавливается только для веществ I и II категории опасности по процедуре, описанной для объектов II категории.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Предложенные процедуры выдачи разрешительных документов (КЭР, ВРС) позволяют:
- ускорить практическую реализацию ФЗ-219 (в частности, за счет использования ЦП в качестве НКВ до утверждения последних);
- добавить в систему управления водопользованием недостающие элементы по увязке технологических нормативов и экологических требований на конкретном водном объекте;
- реализовать на практике комбинированный подход к управлению водопользованием;
- использовать результаты разработки СКИОВО, увязать задачу выдачи разрешительных документов (КЭР и ВРС) с задачами бассейнового планирования.
При этом ЦП позволяют определить приоритеты водоохранной деятельности (приоритетные вещества и основные источники их поступления) в бассейне реки на основе:
Водное хозяйство России № 6, 2015 г
- выявления тех проблем загрязнения водных объектов, обусловленность которых антропогенным воздействием подтверждается имеющимися данными наблюдений (с учетом природных особенностей формирования качества воды);
- определения задач, которые можно решить, воздействуя на управляемые источники поступления загрязняющих веществ;
- выделения среди управляемых источников поступления загрязняющих веществ тех, водоохранные мероприятия на которых дадут наиболее ощутимый бассейновый эффект, что может стать объективным основанием для предоставления предусмотренных государственных преференций при реализации таких мероприятий, способствовать повышению эффективности использования средств, реальному улучшению состояния водных объектов.
Для практического применения предложенные алгоритмы должны быть детально описаны и утверждены в виде методических документов. Кроме того, следует устранить отмеченные в статье недостатки и противоречия в действующем законодательстве.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Федеральный закон от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
2. Правила определения технологии в качестве наилучшей доступной технологии, а также разработки, актуализации и опубликования информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям. Утв. Постановлением Правительства РФ от 23.12.2014 № 1458). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
3. Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды. Утв. Распоряжением Правительства РФ от 8.07.2015 № 1316-р. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
4. Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий. Утв. Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
5. Методические рекомендации по определению технологии в качестве наилучшей доступной технологии. Утв. Приказом Минпромторга России от 31.03.2015 № 665. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
6. Поэтапный график создания в 2015-2017 годах отраслевых справочников наилучших доступных технологий. Утв. Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2014 № 2178-р). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
7. Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council of 23 October 2000 establishing a framework for Community action in the field of water policy //
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
EUR-Lex / Official J. of EC, L327, 22.12/2000, P. 1-73. Режим доступа: http://eur-lex. europa.eu (дата обр. 14.10.2015).
8. Directive 2008/1/EC of the European Parliament and of the Council of 15 January 2008 concerning integrated pollution prevention and control // EUR-Lex / Official J. of EC, L24, 29.1.2008, P. 8-29. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu (дата обр. 14.10.2015).
9. Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control) (Recast) // EUR-Lex / Official J. of EC, L334, 17.12.2010, P. 17-119. Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu (дата обр. 14.10.2015).
10. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с учетом поправок ФЗ-219, в т. ч. не вступивших в силу). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
11. Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения. Утв. Приказом Росрыболовства от 18.01.2010 № 20. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
12. Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования. Гигиен. нормативы ГН 2.1.5.1315-03. Введ. Постановлением Гл. госуд. санит. врача РФ от 30.04.2003, № 7). Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
13. Никаноров А.М., Черногаева Г.М., Беляев С.Д. Фундаментальные и прикладные проблемы качества поверхностных водных ресурсов // VII Всерос. гидрол. съезд: тезисы пленарных докл. СПб, 2013. С. 43-53.
14. Беляев С.Д. Достижение баланса между технологическими возможностями и экологическими требованиями в свете новаций законодательства // Наука и практика водного хозяйства / Екатеринбург: ФГУП РосНИИВХ, 2014. С. 224-244.
15. Водный кодекс Российской Федерации от 3.06.2006 г. № 74-ФЗ. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
16. Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года. Утв. распоряжением Правительства РФ от 27.08.2009, № 1235-р. Режим доступа: http://www. consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
17. Федеральная целевая программа «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012 - 2020 годах». Утв. Постановлением Правительства РФ от 19.04.2012, № 350. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
18. Черняев А.М., Беляев С.Д. Концептуальный подход к формированию водохозяйственной политики // Междунар. симпозиум и выставка «Чистая вода России»: тезисы докл. Екатеринбург, 1997. С. 91-92.
19. Беляев С.Д. Водный кодекс: целевые показатели как инструмент управления водопользованием // Эколого-гидролог. проблемы изучения и использования водных ресурсов: Сб. науч. трудов. Казань, 2006. С. 330-333.
20. Беляев С.Д. Процедуры планирования водохозяйственной деятельности в контексте нового Водного кодекса // IX междунар. симпозиум и выставка «Чистая вода России»: сб. материалов. Екатеринбург, 2007. С. 55-65.
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
21. Беляев С.Д. О месте целевых показателей качества воды в СКИОВО // Водное хозяйство России. 2009. № 3. С. 61-78.
22. Разработка методических рекомендаций по определению целевых показателей качества воды в водных объектах // Отчет по НИР / ФГУП РосНИИВХ, рук. С.Д. Беляев. Екатеринбург, 2007. (зарег. в ГИФНД - № 01201352162).
23. Беляев С.Д., Могиленских А.К., Одинцева Г.Я. Целевые показатели качества воды Камского бассейна // Водное хозяйство России. 2009. № 5. С. 35-48.
24. Беляев С. Д., Михайлова Т.И., Одинцева Г.Я., Чайкина Т.И. Установление приоритетов водоохранной деятельности в бассейне реки на основе целевых показателей качества воды (на примере бассейна реки Оби) // Водное хозяйство России. 2013. № 2. С. 6-25.
25. Федорова Е.В., Карпунина О.П., Максимчук Н.С. Учет загрязнения водных объектов стоком с городов в схемах комплексного использования и охраны водных объектов // Водное хозяйство России. 2011. № 2. С. 21-29.
26. Федорова Е.В., Щипачева Л.А., Карпунина О.П., Максимчук Н.С. Роль сельскохозяйственной деятельности в бассейне реки Камы в формировании качества поверхностных вод // Водное хозяйство России. 2012. № 1. С. 31-46.
27. Р 52.24.309-2004. Рекомендации. Организация и проведение режимных наблюдений за загрязнением поверхностных вод суши на сети Росгидромета. Утв. Росгидрометом 28.10. 2004. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
28. Протасов А.А., Павлюк Т.Е. Использование показателей биоразнообразия для оценки состояния водных объектов и качества воды // Гидробиол. журнал. 2004. Т. 40. № 6. С. 3-17.
29. Павлюк Т.Е. Селективность реакции трофической структуры макрозообентоса к различным факторам среды // Биоиндикация в мониторинге пресноводных экосистем: сб. материалов междунар. конф. СПб.: ЛЕМА, 2007. С. 283-288.
30. Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Утв. Приказом МПР России от 12.12.2007 № 328, зарег. в Минюсте России 23.01.2008 № 10974. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр.14.10.2015).
31. Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей. Утв. Приказом МПР России от 17.12.2007 № 333, зарег. в Минюсте России 21.02.2008, № 11198. Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обр. 14.10.2015).
32. Методические указания по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Утв. Приказом МПР России от 4.07.2007 № 169, зарег. в Минюсте России 10.08.2007, № 9979.
Сведения об авторе:
Беляев Сергей Дагобертович, канд. техн. наук, член-корр. Академии водохозяйственных наук РФ, заведующий отделом, ФГУП «Российский научно-исследовательский институт комплексного использования и охраны водных ресурсов» (ФГУП РосНИИВХ), 620049, г. Екатеринбург, ул. Мира, 23; e-mail: belyaev@wrm.ru
Водное хозяйство России № 6, 2015 г.
