CC BY
16DOI 10.47643/1815-1337_2023_11 _32
РОЛЬ ПРОКУРОРА В ВОПРОСАХ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ THE ROLE OF THE PROSECUTOR IN MATTERS OF RULE-MAKING
AT THE REGIONAL LEVEL
ПУЗИКОВ Руслан Владимирович
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права
Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина». 392036, Россия, Тамбовская обл., г. Тамбов, ул. Интернациональная, 33. E-mail: ruslanlaw@mail.ru;
АБИШЕВ Булат Саматович
аспирант ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина», адвокат Костанайской областной коллегии адвокатов. 110000, Республика Казахстан, г. Костанай, пр. Аль-Фараби, 65, оф. 411. E-mail: advokat_abishev@mail.ru;
Puzikov Ruslan Vladimirovich,
Candidat of Legal Sciences, Associate Professor, Associate Professor of the Department of Civil Law of the Institute of Law and National Security of the Tambov State University named after G.R. Derzhavin. 392036, Russia, Tambov, Internationalnaya Street, 33. E-mail: ruslanlaw@mail.ru;
Abishev Bulat Samatovich,
Post-graduate student of the Tambov State University named after G.R. Derzhavin. 110000; Kazakhstan, Kostanay, Al-Farabi Street 65, office 411. E-mail: advokat_abishev@mail.ru;
Краткая аннотация: В данной статье автор раскрывает роль и значение прокурорского надзора в вопросах нормотворческой деятельности на региональном уровне.
Abstract: In this article, the author reveal the role and importance of prosecutorial supervision in matters of rule-making at the regional level.
Ключевые слова: прокурор, прокурорский надзор, нормотворчество, правовые акты, правомочие.
Keywords: prosecutor, prosecutorial supervision, rulemaking, legal acts, competence.
Для цитирования: Пузиков Р.В., Абишев Б.С. Роль прокурора в вопросах нормотворческой деятельности на региональном уровне //Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). С. 32-35. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_32.
For citation: Puzikov R.V., Abishev B.S. The role of the prosecutor in matters of rule-making at the regional level // Law and state: theory and practice. 2023. No. 11(227). pp. 32-35. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_11_32.
Статья поступила в редакцию: 27.08.2023
Введение
Как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан одним из наиболее консервативных органов, деятельность которого направлена на обеспечение верховенства закона, во все времена являлась прокуратура.
Среди широчайших полномочий указанного надзорного ведомства применительно к предмету нашего исследования следует выделить осуществление надзора за соблюдением законности.
Указанное правомочие в Российской Федерации закреплено в статье 1 Федерального закона от 17 января 1992 года №2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Федеральный Закон), где в качестве основополагающей цели деятельности органов прокуратуры обозначено осуществление надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
В отличие от указанного, в Республике Казахстан, согласно статье 1 Конституционного Закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года №155-VII «О прокуратуре» (далее - Конституционный Закон) прокуратура от имени государства в установленных законом пределах и формах осуществляет высший надзор за соблюдением законности на территории Республики Казахстан...
Указанное отличие на наш взгляд не является столь принципиальным, понятие высшего надзора обусловлено в данном случае конституционным статусом органов прокуратуры в Казахстане, в том время как полномочия прокурора в сфере нормотворческой деятельности в обоих государствах практически идентичны.
Вместе с тем, в данном исследовании, полагаем необходимым осветить возникающие в процессе практической деятельности органов прокуратуры проблемные вопросы, а также роль прокурорского надзора за законностью правовых актов местных и муниципальных органов.
Исследовательская часть:
В целом, прокурорский надзор представляет собой многогранную деятельность, которая охватывает практически все сферы общественных отношений, соответственно, являясь «оком государевым», прокуроры в той или иной мере оказывают существенное влияние в вопросах защиты прав человека и гражданина, общественных и государственных интересов.
Практика показывает, что в целом, ни один нормативный правовой акт не остаётся без внимания и изучения органов прокуратуры, тем самым, предположение о том, что прокурорский надзор - это один из самых действенных инструментов устранения неполадок и противоречий в
механизме реализации государственной власти на наш взгляд, представляется весьма убедительным.
Реализуя свои полномочия путём проведения проверок и анализов, прокуроры получают необходимую информацию об имеющихся нарушениях закона, что позволяет им своевременно на них реагировать.
Муниципальное и местное нормотворчество занимает огромную нишу в правовом поле России и Казахстана. Важность региональных правовых актов заключается в том, что они призваны учитывать наиболее насущные проблемы населения с учетом территориальной специфики. Соответственно и прокурорский надзор на этом уровне выполняет важнейшую функцию своего рода обеспечения качества актов местных и муниципальных органов.
Особого внимания заслуживает применение цифровых инструментов в осуществлении прокурорского надзора.
К примеру, в Республике Казахстан прокуроры активно используют мониторинг правовых актов посредством системного изучения эталонного контрольного банка нормативных актов Республики Казахстан.
При этом, в процессе мониторинга используется электронная система нормативных правовых актов в форме электронного документа, сведения о которых внесены в государственный реестр нормативных правовых актов Республики Казахстан.
Указанная практика приносит хорошие результаты. К примеру, по г.Астана в 2022 году прокурорами было выявлено 1425 постановлений акимата о корректировке проектов детальной планировки (далее - ПДП), которые в нарушение ст.35 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» были незаконно подписаны заместителем Акима города, тогда как подобное полномочие отнесено к исключительной компетенции Главы региона.
При этом, основанием к опротестованию незаконных постановлений послужило не только нарушение процедуры принятия правовых актов, но многочисленные нарушения норм строительства, правил проектировки, изменение целевого назначения важных социальных объектов строительства - школ, больниц, детских садов и т.д. 1
К числу принципиальных новшеств, введенных Конституционным Законом в Республике Казахстан относится оценка актов, вступивших в законную силу, в том числе актов и решений Правительства, иных государственных, местных представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления, учреждений, субъектов квазигосударственного сектора, их должностных лиц.
В целях реализации указанных полномочий, приказом Генерального Прокурора Республики Казахстан №32 от 17 января 2023 года утверждены Правила назначения и проведения органами прокуратуры проверок, анализа состояния законности, а также осуществления оценки актов, вступивших в силу.
В данном случае оценка актов, вступивших в силу, как одна из форм прокурорского надзора, осуществляется в ходе анализов, проверок, рассмотрения обращений, а также по поручениям Президента и Генерального Прокурора.
Кроме того, она может быть реализована по поручениям заместителя Генерального Прокурора, руководителя самостоятельного структурного подразделения Генеральной прокуратуры, органов военной и транспортной прокуратуры и территориальных прокуратур.
Акты и решения государственных органов, учреждений и иных организаций и должностных лиц изучаются на предмет соответствия законам, наличия компетенции и полномочий по их принятию, противоречий нормативным правовым актам, в том числе вышестоящих уровней, наличия государственной регистрации и опубликования, в случае таковой необходимости, в установленном законом порядке.
При установлении таких фактов прокурором приносится протест, который направляется в орган, принявший незаконный акт, либо в вышестоящий орган или должностному лицу.
Примечателен тот факт, что до принятия окончательного решения, прокуроры имеют право приостановить исполнение опротестованного акта.
Полагаем, что данным полномочием прокурор наделён в целях реализации принципа незамедлительного устранения нарушений закона, их профилактики и пресечения, а также связанных с ними негативных последствий, тем самым достигается оперативность принятия мер прокурором.
В случае отклонения органом или должностным лицом, принявшим и издавшим незаконное решение, нормативный правовой акт, правовой акт индивидуального применения, либо вышестоящим органом или должностным лицом соответствующего протеста, прокурор обращается в суд с заявлением о признании их незаконными, в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальным и административным процедурно-процессуальным законодательством.
Здесь следует отметить, что указанное относится к уже принятым актам, которые введены в действие, а не к их проектам.
Вместе с тем, в Российской Федерации некоторые исследователи справедливо считают, что подобное ограничение существенно сужает пределы правовых полномочий прокурора.
О необходимости наделения прокурора в Российской Федерации правом оспаривания проекта нормативного правового акта в судебном порядке имеется точка зрения Потаповой Л.В.2, с которой нельзя не согласиться, поскольку в данном случае речь идёт ещё об одной правовой возможности прокурора предотвратить появление правового акта, не соответствующего нормам Конституции, либо принятого с иными нарушениями, вплоть до ущемления прав и законных интересов граждан. Мы полагаем, что арсенал правовых средств прокурора, направленных на
1 Письмо Генерального Прокурора Республики Казахстан депутатам Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 17 мая 2023 года №2-01-23-39242// Щрз://опИпе&акоп.к2ЮоситепУ?Ьос_^=34253893
2 Л.В. Потапова. Некоторые вопросы прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления// Балтийский гуманитарный журнал, 2018. Т.. №3 (24) , С.359-361.
борьбу с нарушениями закона, не может быть законодательно ограничен.
Исходя из специфики прокурорской деятельности, некоторые российские исследователи акцентируют внимание на том, что требование и предложение органов прокуратуры при принятии актов органами местного управления могут быть проигнорированы, поскольку они носят рекомендательный характер1.
Подобное положение вещей, по нашему мнению, нельзя считать допустимым, нельзя забывать о том, что орган прокуратуры призван обеспечивать законность, статус прокурора в системе органов государственной власти, как мы полагаем, в данном случае должен играть координирующую роль, а законные требования прокурора должны быть обязательны к исполнению.
Справедливости ради следует отметить, что прокурорами допускается внесение актов прокурорского надзора рекомендательного характера, такие как представление об устранении нарушений законности, причин и условий им способствующим, что в некоторых случаях затрагивает действующие правовые акты либо отдельные нормы.
Также, не лишним будет отметить, что полномочия по предварительному согласованию проектов правовых актов местных исполнительных органов, а также изучение уже принятых ранее уже входили в функционал органов прокуратуры.
К примеру, А.А. Альдекеев отмечает, что ещё в двадцатые годы прошлого века в прокуратуре Казахской АССР велось изучение издаваемых местными органами различных постановлений, распоряжений, приказов, циркуляров и инструкций как путём предварительного ознакомления с проектами указанных документов, так и в ходе проверки соответствия революционной законности уже принятых постановлений и распоряжений.2 Возможна, проблема предоставления актов местными органами управления отсутствовала по причине того, что органы прокуратуры в силу исторической специфики деятельности позиционировались в первую очередь, как карательный орган, тем не менее, необходимо признать, что своё надзорное предназначение они выполняли на очень высоком уровне.
Если уже копать совсем глубоко, то в знаменитом Указе Петра I от 27 апреля 1722 года, прокурор имел право не только опротестовать незаконное решение Сената, но и обладал правом законодательной инициативы3.
Таким образом, основываясь на указанных данных, мы приходим к выводу, что в принципе полномочия прокурора в сфере нормотворчества на протяжении времени трансформировались, но в целом находили своё отображение в том или ином виде.
О взаимодействии органов прокуратуры и органов местного управления нельзя сказать, что его не существует в чистом виде, в тоже время существует проблема его недостаточности, обусловленная следующим:
- законодательно не закреплено требование направления проектов нормативных правовых актов для согласования в органы прокуратуры перед их принятием.
- существует неизжитая с советских времён система оценки рейтинговых показателей работы городских и районных прокуратур, в части количества отмененных и измененных актов по протестам прокурора, причём в зачёт принимаются принятые акты, а не их проекты.
Соответственно, нередко прокуроры, руководствуясь узковедомственным интересом, из тактических соображений, «пропускают» проект акта с нарушениями, а затем опротестовывают принятый, чтобы отразить его в статистическом отчёте, вследствие чего страдает превентивная функция прокурорского надзора.
Существует также проблема недостаточности профессиональных компетенций прокурора при осуществлении надзора за законностью нормативных правовых актов.
Во-первых, следует учесть, что в небольших районных прокуратурах штат сотрудников органов прокуратуры составляет от трёх до пяти человек, включая прокурора района. Сотрудник, в обязанности которого входит мониторинг правовых актов органов местного управления, как правило осуществляет обязанности по надзору за исполнением федерального законодательства (в РФ) или в сфере защиты общественных интересов (в РК), или на прокурорском жаргоне, оставшемся с советских времён является «общенадзорником», соответственно он не может в полной мере сконцентрировать свои усилия на одном участке работы, а для того чтобы дать полноценную правовую оценку тому или иному нормативному правовому акту необходимо не только детально вникнуть в его структуру и содержание, но и перелопатить массу нормативной литературы, что значительно усложняет работу прокурора.
Отдельно следует упомянуть антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов, проводимую органами прокуратуры, как в Российской Федерации, так и в Республике Казахстан.
Главным предметом прокурорского исследования является наличие или отсутствие в тексте нормативного правового акта коррупцио-генных факторов.
Основным элементом алгоритма изучения текста нормативного правового акта является необходимость постановки прокурором перед собой ряда вопросов на которые он должен ответить.
Во-первых, кому выгодно издание изучаемого правового акта?
Какая цель преследовалась при принятии этого правового акта?
Какие правовые последствия может повлечь применение указанного правового акта на практике? Не создаст ли принятие этого акта
1 В.Г. Зульфалиева. К вопросу о проблеме участия прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления//Международный журнал гуманитарных и естественных наук, 2019, №12-4, С.55-57.
2 А.А. Альдекеев. На страже законности//Алма-Ата, издательство «Казахстан», 1981 г., С.97
3 В.Ю. Шобухин. Прокуратура России: проблемы, тенденции и закономерности развития (историко-правовой аспект)// Монография.Екатеринбург, Издательство УМЦ УПИ, 2013, С.12.
условия для совершения коррупционных правонарушений?
Эти и ряд других вопросов в обязательном порядке должны входить в содержание соответствующих методик проведения антикоррупционных экспертиз, в том числе утверждаемых на федеральном уровне.
Об указанной проблеме высказывался также профессор Нечевин Д.К., который полагает, что отсутствие должного урегулирования всех компонентов методики проведения антикоррупционной экспертизы напрямую влияет на наличие упущений при принятии государственными органами соответствующих правовых актов.1 Мы считаем, в данной ситуации, что это мнение более чем справедливо, поскольку, поскольку по аналогии с производством, любая непроработанная методика не будет способна выдать в конечном результате качественный продукт.
Тем не менее, в результате использования как собственных, так и законодательно урегулированных алгоритмов, прокуроры выявляют множество незаконных нормативных правовых актов.
К числу основных нарушений, выявляемых прокурорами в России и в Казахстане, относятся следующие:
- несоответствие положений муниципальных и местных актов Конституции и законам;
- наличие пробелов в муниципальных и местных правовых актах;
- наличие в актах муниципального и местного уровня нарушений прав и охраняемых законом интересов человека и гражданина.
- отсутствия прогнозирования влияния того или иного правового акта на социальное и экономическое положение региона, то есть непродуманность последствий.
- нарушение процедур принятия нормативных правовых актов, а также порядка их регистрации.
Резюмируя всё вышеуказанное необходимо отметить следующее:
- исходя из истории становления и развития прокурорской деятельности, полагаем, что прокурорскому надзору в сфере нормотворчества присущ определённый классицизм.
- прокурорский надзор в нормотворчестве играет роль инструмента воздействия на содержание и структуру нормативных правовых актов;
- эффективность и значимость прокурорского надзора в вопросах местного нормотворчества подтверждена практикой.
- прокуроры в процессе своей деятельности должны не только устранять ошибки местных исполнительных и муниципальных органов, но и превентивным образом влиять на их недопущение.
- в целях дальнейшего укрепления законности и повышения качества нормативных правовых актов необходима активизация взаимодействия органов прокуратуры с местными и муниципальными органами управления.
Таким образом, обходясь без лишних дифирамбов надзорному ведомству, следует признать, что роль прокуратуры в процессах нормотворчества представляется нам весьма значимой и существенной, поскольку непосредственно влияет на организационно-управленческие механизмы государственной власти.
Библиография:
1. Альдекеев А.А. На страже законности. Алма-Ата: Изд-во «Казахстан», 1981. С. 97.
2. Зульфалиева В.Г. К вопросу о проблеме участия прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 12-4. С. 55-57.
3. Нечевин Д.К. Роль органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2013. № 4-2. С. 93-96.
4. Потапова Л.В. Некоторые вопросы прокурорского надзора за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Балтийский гуманитарный журнал. 2018. № 3 (24). С. 359-361.
5. Шобухин В.Ю. Прокуратура России: проблемы, тенденции и закономерности развития (историко-правовой аспект) // Монография. Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2013. С. 12.
6. Письмо Генерального Прокурора Республики Казахстан депутатам Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 17 мая 2023 г. № 2-01-23-39242 // https://online/zakon.kz/Document/?doc_id=34253893
References:
1. Aldekeyev A.A. On the guard of legality. Alma-Ata: Publishing house "Kazakhstan", 1981. p. 97.
2. Zulfalieva V.G. On the issue of the participation of the prosecutor in the law-making activities of local governments // International Journal of Humanities and Natural Sciences. 2019. No. 12-4. pp. 55-57.
3. Nechevin D.K. The role of the prosecutor's office in conducting an anti-corruption examination of normative legal acts // Izvestiya TulSU. Economic and legal sciences. 2013. No. 4-2. pp. 93-96.
4. Potapova L.V. Some issues of prosecutorial supervision over the legality of legal acts of local governments // Baltic Humanitarian Journal. 2018. No. 3 (24). pp. 359361.
5. Shobukhin V.Yu. Prosecutor's Office of Russia: problems, trends and patterns of development (historical and legal aspect) // Monograph. Yekaterinburg: Publishing House of UMTS UPI, 2013. p. 12.
6. Letter of the Prosecutor General of the Republic of Kazakhstan to deputies of the Majilis of the Parliament of the Republic of Kazakhstan dated May 17, 2023 No. 201-23-39242 // https://online/zakon.kz/Document/?doc_id=34253893
1 Д.К. Нечевин. Роль органов прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов//Извести ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2013.№4-2, С.93-96.
