CC BY
64
ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)
Денежно-кредитное регулирование
РОЛЬ ПРОГРАММЫ СПАСЕНИЯ ПРОБЛЕМНЫХ АКТИВОВ В ЛИКВИДАЦИИ ПОСЛЕДСТВИЙ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА 2008 г. В США
Руслан Шарапутдинович МАГОМЕДОВ
ведущий инженер лаборатории Стратегии экономического развития,
Центральный экономико-математический институт РАН, Москва, Российская Федерация
История статьи:
Принята 03.10.2016 Принята в доработанном виде 17.10.2016 Одобрена 31.10.2016
УДК 336.6:504
JEL: G18, G28, Н11, Н12,
Н81
Ключевые слова:
проблемные активы, программа, кризис, государственно-частное партнерство
Аннотация
Предмет. Анализ мероприятий программы спасения проблемных активов, разработанной и реализованной правительством США в целях минимизации последствий ипотечного кризиса 2008 г. Подробно исследуются элементы организационно-экономического механизма данной программы: принципы, инструменты, а также взаимодействие участвующих сторон.
Цели. Изучение опыта США в преодолении кризисных ситуаций, решении задач стратегического характера с помощью программно-целевого подхода. В ходе исследования были поставлены следующие задачи: провести качественный анализ организационной структуры процесса разработки и реализации программы на предмет ее соответствия стратегическому характеру решаемых проблем; раскрыть ее основные принципы и инструменты; изучить механизм взаимодействия государства и частного капитала.
Методология. Проведен анализ соответствующего законодательства и экспертных данных, систематизирована аналитическая информация.
Результаты. Показано, что успешной реализации программы способствовали: системный характер ее мероприятий; стратегическая организационная структура процессов ее разработки и реализации, предполагающая множественную систему контроля и мониторинга; высокий профессионализм, прозрачные принципы и механизмы взаимодействия ее участников; оперативность и своевременность мер правового регулирования программных мероприятий.
Выводы. Применение программно-целевых методов управления на базе системного подхода является эффективным способом решения проблем социально-экономического развития. Организационно-экономический механизм программ должен строиться на принципах государственно-частного партнерства, формирующих у частного сектора устойчивые нормы поведения в обмен на предлагаемые государством стимулы. Анализ зарубежного опыта применения программно-целевого подхода в государственном управлении стратегическим развитием может оказаться полезным в целях совершенствования отечественной теории и практики государственного программирования и бюджетного реформирования.
© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2016
Программа спасения проблемных активов
В сентябре 2008 г. экономика США находилась на грани вхождения во вторую Великую депрессию. Исчезала уверенность в финансовой системе, у представителей банковско-инвестиционного сообщества росли негативные ожидания. Впервые за 80 лет банковская система США столкнулась с реальной угрозой массового изъятия банковских вкладов. В период с ноября 2008 г. по апрель 2009 г. страна теряла ежемесячно 700-800 тыс. рабочих мест, благосостояние домашних хозяйств сократилось на 17% -
более чем в 5 раз по сравнению с рецессией 1929 г. Только за один день фондовый рынок США упал на 770 процентных пунктов1.
Ипотечный кризис 2007-2008 гг. в США обернулся серьезными потерями для финансово-кредитного сектора [1].
В целях обеспечения полномочий правительства США в приобретении и страховании проблемных активов, что
1 The Financial Crisis Five Years Later. URL: http://www.treasury.gov/connect/blog/Documents/Financial Crisis5Yr_vFINAL.pdf
направлено на предотвращение разрушения экономики и финансовой системы, был принят Федеральный закон США от 03.10.2008 «О чрезвычайных мерах по экономической стабилизации»2 (Emergency Economic Stability Act of 2008, далее - Закон).
В соответствии с Законом министр финансов США (далее - министр) был наделен полномочиями по разработке и реализации программы спасения проблемных активов (Troubled Asset Relief Program, далее - ПСПА).
Проблемными активами, на спасение которых были направлены мероприятия ПСПА, выступали:
1) жилищные или коммерческие ипотечные кредиты и любые ценные бумаги, долговые обязательства, обеспечением по которым выступали эти кредиты и которые были выпущены в обращение не позднее 14.03.2008;
2) любой другой финансовый инструмент, покупку которого министр в результате консультаций с председателем Совета управляющих ФРС США счел необходимой для обеспечения стабилизации финансового рынка.
Первоначально одобренный Конгрессом США объем финансирования ПСПА в размере 700 млрд долл. США был сокращен на 32% до 475 млрд в результате принятия Закона Додда-Франка от 21.07.2010 «О реформе Уолл-стрит и защите потребителей»3 (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act).
Срок полномочий министра по реализации ПСПА был определен вплоть до 31.12.2009, но в соответствии с предусмотренной Законом возможностью был продлен до октября 2010 г.
Средства ПСПА были распределены следующим образом4:
2 Emergency Economic Stabilization Act of 2008.
URL: https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/reports/ emergency-economic-stabilization-act-of-2008.pdf
3 One Hundred Eleventh Congress of the United States of America. URL: https://www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf
4 Treasury Announces Additional Investment In Hardest Hit Fund. URL: https://www.treasury.gov/initiatives/financial-stability/Pages/default.aspx
1) 250 млрд долл. США - реализация пяти подпрограмм по стабилизации банковских учреждений;
2) 27 млрд долл. США - реализация трех подпрограмм по «перезапуску» кредитных рынков;
3) 82 млрд долл. США - реализация двух подпрограмм по стабилизации автомобильной промышленности США;
4) 70 млрд долл. США - меры по стабилизации финансового состояния компании «Америкэн Интернэшнл Групп» (American International Group, AIG);
5) 46 млрд долл. США - реализация двух подпрограмм по поддержке семей, борющихся против процедуры лишения права выкупа заложенного имущества.
Приведенная структура программных расходов ПСПА свидетельствует о системном характере данного кризиса, что, соответственно, выдвинуло требование системности антикризисных мер государственного регулирования [2].
Стратегическая организационная структура ПСПА
Не вызывает сомнения тот факт, что цели ПСПА имели стратегический характер, так как без обеспечения капиталом финансовых учреждений, восстановления уверенности в силе финансовой системы США, перезапуска рынков, имеющих решающее значение для финансирования национальных домохозяйств и бизнеса, а также без решения проблем рынка недвижимости и кризиса массового лишения права выкупа заложенного имущества дальнейшее нормальное функционирование американской экономики было под угрозой. Серьезные последствия данного кризиса для национальной экономики США, обладающей высоким уровнем финансиализации, дополнялись риском значительных репутационных потерь ввиду высокой степени ее вовлеченности в мировую финансовую систему [3-5].
Соответственно, стратегический характер имела организационная структура процессов разработки и реализации ПСПА. Последняя
была встроена в матрицу принятия решений государственной важности, охватывающую все уровни власти и имеющую многоуровневую систему контроля. Так, министр, будучи ответственным исполнителем ПСПА, являлся членом Наблюдательного совета финансовой устойчивости, куда также входили: председатель Совета управляющих ФРС, директор Федерального финансового агентства по жилищному строительству, председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам, министр жилищного строительства и городского развития. Кроме того, в процессе осуществления своих полномочий министр проводил активные консультации с Советом управляющих ФРС, Федеральной корпорацией по страхованию вкладов, Контролером денежного обращения, директором Управления надзора за сберегательными учреждениями, председателем Совета Национального управления кредитных союзов.
Законом была предусмотрена многоуровневая система контроля ПСПА.
1. Парламентский контроль предусматривал подотчетность деятельности министра соответствующим комитетам Парламента США (по четыре комитета Сената и Палаты Представителей Конгресса) и Комиссии по парламентскому надзору. Более того, вспомогательные службы Парламента имели доступ ко всей информации, находившейся в распоряжении министра, в целях оказания содействия соответствующим комитетам в вопросах контроля, мониторинга и анализа программных мероприятий.
2. Министр нес ответственность за разработку и внедрение системы внутреннего контроля, направленной на обеспечение результативности и эффективности ПСПА, достоверности финансовой отчетности, соответствия нормативно-правовой базе и предотвращения конфликта интересов.
3. Министр был обязан не позднее двух суток
после совершения каждой сделки с проблемными активами предоставить населению соответствующую информацию
в целях реализации непрерывного общественного контроля.
4. Ревизионный контроль деятельности министра был возложен на аппарат Генерального ревизора США (Comptroller General of the United States).
5. Судебный надзор: действия министра могли быть признаны незаконными и аннулированы по решению суда, если доказано, что они обладали волюнтаристским характером или имело место злоупотребление дискреционным правом либо нарушение законодательства.
6. Непрерывный контроль реализации ПСПА в рамках своих компетенций осуществляли региональные офисы Генерального прокурора США, ФБР и аппарата Специального генерального инспектора при ПСПА (Special Inspector General for TARP).
Необходимо отметить, что подобное организационное строение программ, имеющих стратегическое значение для экономики США, имеет давнюю традицию [6, 7].
Базовые принципы ПСПА
При разработке и реализации ПСПА учитывались следующие основные принципы:
1) принцип минимизации долгосрочных издержек и максимизации выгод для налогоплательщиков: прямые расходы на реализацию ПСПА должны быть соотнесены с потенциальными долгосрочными доходами на приобретенные активы, а также с совокупными экономическими выгодами в результате совершенствования экономической деятельности и доступности кредита, воздействия на сбережения и пенсионные накопления физических лиц и сокращения потерь Федерального правительства;
2) принцип прозрачности программных мероприятий и раскрытия информации финансовыми учреждениями-участниками ПСПА;
3) принцип ступенчатого предоставления полномочий на покупку проблемных
активов: на день вступления Закона в силу министру было предоставлено 250 млрд долл. США; еще 100 млрд - по письменному представлению президента в Конгресс; остаток средств из общего объема финансирования - по письменному представлению президентом в Конгресс детального плана министра;
4) принцип ускоренного обсуждения в Палате представителей, предусматривавший оперативность проведения и четкость процедур слушаний в Парламенте и согласования действий Конгресса и Сената;
5) принцип окупаемости: в случае превышения программных расходов над доходами по истечению пятилетнего срока со дня вступления в силу Закона, президент должен был внести в Парламент законопроект с предложением компенсировать образовавшийся дефицит за счет финансовой системы в целях предотвращения увеличения государственного долга.
Государственно-частная инвестиционная программа для унаследованных активов (ГЧИП)
В результате совместных усилий Министерства финансов США (далее -Минфин), Федеральной корпорации по страхованию вкладов (Federal Deposit Insurance Corporation, далее - ФКСВ) и Федеральной резервной системы 23.09.2009 была запущена государственно-частная программа по унаследованным активам (Public-Private Investment Program for Legacy Assets, далее - ГЧИП).
В качестве одной из подпрограмм ПСПА по «перезапуску» кредитных рынков ГЧИП вошла в новый План финансовой стабилизации Администрации президента США Б. Обамы (Financial Stability Plan). Фондовый рынок США отреагировал на данную новость более чем 6-процентным повышением котировок с преобладанием на торгах доли ценных бумаг банковского сектора: к концу рабочего дня индекс Dow
Jones Industrial вырос почти на 500 п.п., или на 6,84%, поднявшись до отметки 7 7 75,865.
Основной целью программы являлось обеспечение ликвидности для проблемных активов, обременяющих балансы финансовых учреждений в результате их резкого обесценения.
Первоначально на ГЧИП планировалось использовать от 75 до 100 млрд долл. США средств TARP и частных инвесторов для того, чтобы консолидировать 500 млрд долл. США для покупки унаследованных активов с возможностью последующего увеличения этой суммы до 1 трлн долл. США. Минфин также располагал дополнительной возможностью для решения данной проблемы в размере до 1 трлн долл. США за счет использования ресурсов Программы срочного кредитования эмитентов ценных бумаг6 (Term Asset-Backed Securities Loan Facility, далее -ПСК) в виде предоставления займов под обеспеченные ценные бумаги [8]. Эта программа, разработанная ФРС в ноябре 2008 г., первоначально была создана для стимулирования потребительских расходов посредством финансирования новых потребительских займов и некоторых новых видов кредитования бизнеса. Впоследствии Минфин и ФРС расширили перечень мероприятий ПСК для финансирования покупки существующих проблемных ипотечных обеспеченных ценных бумаг, включая те из них, которые обеспечены коммерческими ипотечными займами.
Для потенциальных инвесторов, представленных традиционными фондами, хедж-фондами, фондами прямых инвестиций, пенсионными фондами и банками, решающим стимулом для участия в ГЧИП являлся тот факт, что правительство предоставляло кредит без права регресса/оборота (non-recourse loan), составлявший до 85% от цены покупки сформированного портфеля ипотечного продукта [9, 10].
5 U.S. Expands Plan to Buy Banks' Troubled Assets.
URL: http://www.nytimes.com/2009/03/24/business/economy/24b ailout.html
6 Term Asset-Backed Securities Loan Facility.
URL: https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/talf.htm
Применение данного механизма для преодоления кризисных ситуаций в финансовой сфере не является новацией в экономической практике США. Он имеет схожие черты с продажами проблемных активов, проводившимися Государственной компанией по управлению активами (Resolution Trust Corporation) - федеральным агентством, функционировавшим в период 1989-1996 гг. и отвечавшим за ликвидацию последствий ссудно-сберегательного кризиса7 в конце 1980 - начале 1990-х гг. (Savings and Loan Crisis) с той существенной разницей, что на этот раз усилия правительства США были направлены на банки, которые еще не обанкротились. К тому же и объем финансирования, и спектр мероприятий ПСПА оказались более значительными в силу масштабности самого кризиса 2008 г.
В краткосрочном периоде основной задачей ГЧИП являлась настройка механизма восстановления проблемных банковских активов таким образом, чтобы, с одной стороны, стимулировать инвесторов, а с другой - преодолеть нежелание банков продавать проблемные активы по бросовым ценам. Несмотря на заверения министра об отсутствии ограничений на размеры премий для инвесторов, последние все же были обеспокоены тем, что потенциальные прибыли от участия в ГЧИП могли обернуться санкциями со стороны Конгресса США. Надо отметить, что подобные опасения были небеспочвенными. Дело в том что после того как Минфин подтвердил факт получения сотрудниками компании American International Group (AIG) бонусов в размере 165 млн долл. США, Конгресс США проголосовал за принятие закона с обратной силой8, предполагающего, в частности, изъятие 90% от названной суммы в качестве налога. Потенциальное же препятствие для владельцев проблемных активов заключалось в том, что потери от их продажи со значительным дисконтом должны быть отражены в отчете о прибылях и убытках, что
7 Savings and Loan Crisis.
URL: http://www.federalreservehistory.org/Events/DetailView/42
8 Proposed Tax on AIG Bonuses Raises Constitutional and Policy Concerns. URL: http://taxfoundation.org/article/proposed-tax-aig-bonuses-raises-constitutional-and-policy-concerns
в свою очередь вынудило бы банки прибегнуть к внешним заимствованиям. В целом представители инвестиционных компаний высказались, что данные шаги правительства способны принести выигрыш всем трем участвующим сторонам: банкам, инвесторам и правительству, действующему по поручению налогоплательщиков.
Реализация ГЧИП базировалась на трех основных принципах9:
1) максимизация эффекта от инвестирования средств налогоплательщиков. Путем использования общественных финансов в партнерстве с частными инвесторами планируется генерировать мощный инвестиционный ресурс, чтобы наилучшим образом использовать средства налогоплательщиков;
2) разделение рисков и прибылей с инвесторами, представляющими частный сектор;
3) установление цены частным сектором: чтобы минимизировать вероятность того, что правительство переплатит за эти активы, цена на них устанавливается конкурирующими между собой частными инвесторами.
ГЧИП состоит из двух частей10:
1) программа по унаследованным займам (Legacy Loan Program);
2) программа по унаследованным ценным бумагам (Legacy Securities Program).
В июле 2009 г. Минфин объявил об отборе девяти управляющих компаний для Государственно-частных инвестиционных фондов (Public-Private Investment Funds, далее - ГЧИФ).
ГЧИФ - это партнерства, созданные специально для ГЧИП, которые инвестируют
9 Public-Private Investment Program.
URL: http://www.treasury.gov/initiatives/financial-
stability/TARP-Programs/credit-market-
programs/ppip/Pages/purpose-and-overview.aspx
10 Treasury Department Releases Details on Public Private Partnership Investment Program.
URL: http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/tg65. aspx
в обеспеченные ипотекой ценные бумаги, используя собственный капитал частных инвесторов в сочетании с собственными и заемными средствами, предусмотренными ПСПА. Управление ГЧИФ осуществляла частная компания по поручению этих инвесторов. Минфин использовал ГЧИФ в качестве механизма открытия цены11 (price discovery mechanism) на проблемные активы, посредством которого предполагалось перезапустить рынок унаследованных ценных бумаг, позволяя банкам и другим финансовым учреждениям, располагающим подобными активами, очистить капитал и стимулировать выдачу новых кредитов.
Компания, управляющая ГЧИФ, должна была инвестировать в него не менее 20 млн долл. собственных средств. Срок реализации ГЧИП - 8 лет. Инвестиционная фаза программы составляла 3 года, тогда как в течение последующих 5 лет фонды должны были распродать все активы своих портфелей. Минфин, управляющие компании и частные инвесторы делили прибыли и убытки в фондах пропорционально и в соответствии с их ограниченными партнерскими интересами.
Программа по унаследованным займам (ПУЗ)
Проблемой, требовавшей программного решения, в данном случае являлось бремя займов, скопившихся на балансах банков, что затрудняло для них доступ на частные рынки капитала и, соответственно, ограничивало их способность к кредитованию бизнеса и домохозяйств. В целях оказания помощи банкам и уменьшения все возраставшей у них неопределенности, связанной с этими активами, ФКСВ и Минфин запустили программу по стимулированию интереса со стороны частного капитала к покупке данных займов по рыночным ценам путем предоставления долговых гарантий ФКСВ и соинвестирования Минфина. В рамках программы были созданы индивидуальные ГЧИФ, предназначенные для приобретения пулов ипотечных займов на дискретной основе. Функции надзора за формированием,
11 Pricing and Price Descovery Issues. URL: http://agecon.okstate.edu/pricing
финансированием и работой этих новых фондов, а также гарантия долгового финансирования, эмитированного ГЧИФ для софинансирования покупки активов, были возложены на ФКСВ. Несмотря на тот факт, что Минфин и частные инвесторы имели равные доли в капитале фондов, функция управления активами была закреплена за последними при строгом контроле со стороны ФКСВ. Минфин принимал участие в управлении активами по поручению налогоплательщиков лишь для защиты общественных интересов.
Приведем описание механизма покупки активов в ПУЗ.
1. Банки определяют активы для продажи (обычно в виде пула займов). ФКСВ проводит анализ заявок на продажу активов в целях определения объема финансирования, под который она намерена выдать гарантию. Максимальный размер кредитного плеча, предусмотренного ПУЗ, может достигать величины соотношения «долг - собственный капитал» (debt-equity ratio), равной 6:1. Активы, соответствующие условиям участия в ПУЗ, определяются банками-продавцами, их основными регуляторами, ФКСВ и Минфином. К продаже активов допускаются финансовые компании всех размеров.
2. ФКСВ проводит аукционы по продаже активов: инвесторы, предложившие наивысшую цену, получают доступ к ПУЗ с правом финансирования 50% от суммы покупки.
3. Долговое финансирование предоставляется посредством гарантии ФКСВ: если продавца актива устраивает цена предложения, покупатель получает финансирование посредством выпуска долгового обязательства, гарантируемого ФКСВ. Обеспечением по данному обязательству служит приобретенный актив, а ФКСВ получает комиссию за предоставление гарантии.
4. Партнеры, представляющие частный сектор, управляют активами: с момента продажи а к ти в о в у п р ав л я ю щ и е ф о н д о в
контролируют и управляют активами вплоть до окончательной ликвидации фондов под строгим контролем со стороны ФКСВ.
Программа по «унаследованным» ценным бумагам (ПУЦБ)
Мероприятия данной программы были направлены на «перезапуск» рынка «унаследованных» ценных бумаг.
Активами, подходящими для участия в ПУЦБ, являлись негосударственные жилищные (residential mortgage-backed securities), коммерческие (commercial mortgage-backed securities) ценные бумаги, обеспеченные ипотечными кредитами и другими активами (asset-backed securities, ABS), которые отвечают следующим критериям:
— выпущены в обращение до 01.01.2009 (в связи с чем и возникает понятие «унаследованности»);
— при выпуске им был присвоен рейтинг ААА или его эквивалент двумя или более национально признанными статистическими рейтинговыми агентствами (NASROs);
— прямо обеспечены действительной ипотекой, договорами аренды или другими активами, а не ценными бумагами (кроме своп-позиций, определенных Казначейством);
— размещены первоначально в США (займы и другие активы, выступающие в качестве обеспечения непосреднических жилищных и коммерческих ипотечных ценных бумаг);
— приобретены у финансовых учреждений, отвечающих требованиям, предъявляемым к участникам ПСПА.
Разница между ценой соглашения и текущей рыночной стоимостью актива определялась на более позднюю дату и отражала степень риска активов, выступающих в качестве обеспечения. Процентные ставки, минимальные размеры и сроки кредита определялись правительством совместно с участниками рынка. Также ФРС обратило особое внимание на то, чтобы при определении сроков предоставления этих займов принимались во внимание сроки действия активов, выступающих в качестве обеспечения.
Механизм покупки активов в ПУЦБ выглядит следующим образом:
1) Минфин инициирует процесс подачи заявок на участие в ПУЦБ в качестве управляющих фондами;
2) конкурсанты проходят предварительный отбор в целях определения их способности к привлечению частного капитала;
3) федеральное правительство дает свое согласие дополнить привлеченный капитал бюджетными средствами в пропорции 1:1 и предоставить заем в размере 100% от суммы своего вклада с возможностью в случае запроса со стороны управляющих фондами предоставления дополнительного займа в аналогичном объеме;
4) управляющие фондами приступают к скупке соответствующих ценных бумаг, имея совокупный капитал, превышающий вклад частных инвесторов в 3-4 раза.
Результаты ПСПА
Выделение средств по ПСПА было окончено 03.10.2010. На 30.06.2015 совокупные сборы по ПСПА вместе с дополнительными доходами Минфина от продажи акций AIG, не участвовавших в ПСПА, составили 441,9 млрд долл. США, превысив совокупные расходы на 13,7 млрд долл. США12.
Далее приводятся данные 16-го ежеквартального отчета Минфина о ходе реализации ГЧИП по 30.09.201313. Инвестиционными фондами было аккумулировано 29,9 млрд долл. США, из которых они израсходовали на покупку активов 24,9 млрд долл. США, то есть 83,2%. Из этой суммы на совокупные инвестиции Минфина приходилось 18,6 млрд долл. США, в том числе: 6,25 млрд долл. США -собственный капитал, 12,38 млрд - долговое финансирование. На указанную дату все ГЧИФ полностью вернули Минфину
12 About TARP.
URL: http://www.treasury.gov/initiatives/fmancial-stability/about-tarp/Pages/default.aspx
13 Legacy Securities Public-Private Investment Program. URL: http://www.treasury.gov/initiatives/financial-stability/reports/Documents/External%20Report%2013%20-9%20Final.pdf
вложенные средства, а также чистую прибыль в размере 3,84 млрд долл. США, включая: 3,43 млрд - прибыль; 319,9 млн - процентные платежи за предоставление долгового финансирования; 86,68 млн долл. США -купонные выплаты. Кроме того, все будущие платежи по ГЧИП будут являться д ополните льной пр ибыл ью д ля налогоплательщиков.
Исследование правительственных инициатив, направленных на ликвидацию последствий финансово-экономического кризиса в США было бы неполным без упоминания институтов, обеспечивающих прозрачность и мониторинг программных мероприятий и надлежащее исполнение участниками своих обязанностей. В ноябре 2009 г. президент США Б. Обама учредил Президентскую специальную комиссию по предотвращению финансового мошенничества (Presidents Financial Fraud Enforcement Task Force). Главной целью данной организации было выявление тех лиц, которые принимали участие в организации кризиса 2008 г., а также тех, кто пытался «нагреть руки» на усилиях правительства США по восстановлению национальной экономики. В работе данной комиссии принимали участие более 20 федеральных агентств, 94 региональных офиса прокурора США, партнеры в штатах и муниципальных районах. Подобная внушительная коалиция правоприменительных, следственных и регулирующих органов, созданная для борьбы с финансовым мошенничеством, не имела аналогов в истории США14.
Далее приведены данные ежеквартального отчета Конгрессу США одного из участников Президентской комиссии - агентства Специального генерального инспектора для Программы спасения проблемных активов (Special Inspector General for the Troubled Asset Relief Program) о результатах своей деятельности по состоянию на 29.03.201515:
— заведены уголовные дела в отношении 250
гражданских лиц, в том числе 162 высших
должностных лиц;
14 Task Force Organization. URL: http://www.stopfraud.gov
15 SIGTARP Investigations.
URL: http://www.sigtarp.gov/pages/investigations.aspx
— осуждено в уголовном порядке 177 лиц, в том числе 99 лиц были приговорены к тюремным срокам (остальные ожидают вынесения приговора);
— заведены гражданские дела в отношении 66 гражданских лиц, в том числе 52 высших руководящих сотрудников государства и корпораций, а также 67 компаний;
— вынесены судебные приказы, временно или постоянно запрещающие 93 частным лицам, сотрудничавшим с правительством в качестве подрядчика либо лицензированного адвоката, заниматься банковской или финансовой деятельностью;
— вынесены судебные приказы о реституции и конфискации и судебные решения по гражданским делам на сумму 7,4 млрд долл. США, в том числе: реституций - на 4,2 млрд; конфискаций - на 251,8 млн; решений по гражданским делам и других приказов - на 2,95 млрд долл. США;
— было спасено 553 млн долл. США средств налогоплательщиков путем предотвращения выделения средств ПСПА теперь уже обанкротившемуся Колониальному банку (Colonial Bank);
— восстановлено активов на сумму 1,58 млрд долл. США.
Как видно, правительство США активно использует программный подход и государственно-частное партнерство в случае возникновения кризисных ситуаций, когда решение экономических проблем не представляется возможным исключительно рыночными механизмами. Здесь следует отметить, что инициативы правительства в части спасения проблемных активов еще в самом их начале в 2009 г. вызвали критику известных американских экономистов. Так, П. Кругман16 критически отнесся к идее использования в рамках ГЧИП долгосрочных низкопроцентных правительственных займов, являющихся, на его взгляд, скрытой формой субсидирования, выгоды от которого в конечном счете могут быть распределены
16 Geithner plan arithmetic. URL: http://krugman.blogs.nytimes.com/2009/03/23/geithner-plan-arithmetic
между управляющими активами, акционерами банков и кредиторами, считая при этом более предпочтительной идею национализации проблемных банков [11]. Схожую позицию продемонстрировал Дж. Стиглиц17, отметив, что использование в рамках ГЧИП непропорционально высокой доли государственного финансирования способно привести к переоценке проблемных активов и в итоге сделать налогоплательщиков проигравшей стороной [12-14].
Представляется, что изложенные позиции двух авторитетных и уважаемых в экспертном сообществе экономистов справедливо выделяют проблемные точки программ, включенных в План финансовой стабилизации Правительства США. Проведенный же анализ структуры программных мероприятий показывает, что положительные предварительные итоги ПСПА в большей мере являются результатом:
— координации усилий органов государственной власти США по устранению именно этих узких мест, а именно: предотвращению не доб р о с ов е с тно го пов ед ения и злоупотреблений со стороны банковско-инвестиционного сообщества в целях минимизации потерь налогоплательщиков;
— того обстоятельства, что стимулы к завышению цены проблемных активов были тонко встроены в механизмы ГЧИП.
Само правительство США видит главное достоинство использования в рамках ГЧИП механизма государственно-частного партнерства в том, что данный подход является золотой серединой между постепенным списанием проблемных активов со своих балансов самими банками и прямым выкупом активов правительством. В первом случае произошло бы затягивание периода финансового кризиса [15, 16], тогда как при втором сценарии налогоплательщики принимают на себя все риски, связанные с приобретением проблемных активов, включая риск переплаты в случае установления цены на них правительственными чиновниками [17].
17 Obama's Ersatz Capitalism. URL: http://www.nytimes.com/2009/04/01/opinion/01stiglitz.html
Приведенные данные свидетельствуют о том, что результаты ПСПА следует признать вполне успешными. Все инициативы ПСПА оказались прибыльными для ее участников: прибыль Минфина, действующего по поручению налогоплательщиков, на 30.06.2015 составила 13,7 млрд долл. США, инвесторы получили мощный финансовый рычаг, банкиры реструктуризировали свои активы с минимальными потерями.
Среди причин, способствовавших успешной реализации ПСПА, необходимо выделить следующие:
1) стратегический характер организационной структуры ПСПА, в рамках которой были четко закреплены права и обязанности участников программных мероприятий;
2) беспрецедентная прозрачность и непрерывный мониторинг хода реализации и результатов программных мероприятий, позволяющие оперативно вносить в них коррективы в случае необходимости;
3) наличие эффективных институтов, обеспечивающих добросовестное соблюдение прав и обязанностей всех заинтересованных участников;
4) системный (согласованный) характер программных мероприятий ПСПА, состоящей из 1 3 подпрограмм, направленных на решение различных аспектов одной проблемы - паралича банковской системы, наступившего в результате финансово-экономического кризиса в США [18, 19];
5) инвестиционная политика государства в рамках механизма государственно-частного партнерства строилась на принципе стимулирования инициативы частного сектора, более того, частному инвестору была предоставлена возможность определения цены на обесценившийся актив, которая при соблюдении принципов прозрачности и конкурентности препятствует развитию иждивенческих настроений в предпринимательском сообществе.
Список литературы
1. Langley P. Liquidity Lost: The Governance of the Global Financial Crisis. Oxford, Oxford University Press, 2015, 220 p.
2. Клейнер Г.Б. Системный подход к экономической политике // Проблемы теории и практики управления. 2007. № 5. С. 30-42.
3. Цветков В.А. Циклы и кризисы: теоретико-методологический аспект. М., СПб.: Нестор-История, 2013. 504 с.
4. Цветков В.А., Аносов А.В., Зоидов К.Х. Цикличность динамики финансового рынка в странах мирового экономического пространства в условиях нестабильности // Региональные проблемы преобразования экономики. 2014. № 11. С. 173-183.
5. Киндлбергер Ч., Алибер Р. Мировые финансовые кризисы. Мании, паники и крахи. СПб.: Питер, 2010. 544 с.
6. Магомедов P.Ш., Татевосян ГМ. Программа восстановления Европы 1948-1951 гг. (план Маршалла): опыт экономической реконструкции // Региональные проблемы преобразования экономики. 2015. № 9. С. 22-30.
7. De Long J.B., Eichengreen B. The Marshall Plan: History's Most Successful Structural Adjustment Program. USA, Cambridge, MA, 1993.
8. Sundaresan S. Comment on Securitization Markets and Central Banking: An Evaluation of the Term Asset-Backed Securities Loan Facility. Journal of Monetary Economics, 2011, vol. 58, iss. 5, pp. 532-535.
9. Kleimeier S., Megginson W.L. Are project finance loans different from other syndicated credits? Journal of Applied Corporate Finance, 2000, vol. 13, no. 1, pp. 75-87.
10. Hainz C., Kleimeier S. Political risk, project finance, and the participation of development banks in syndicated lending. Journal of Financial Intermediation, 2012, vol. 21, iss. 2, pp. 287-314.
11. Krugman P. The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008. New York, W.W. Norton & Company Ltd., 2009, 207 p.
12. Azariadis C., Stiglitz J.E. Implicit Contracts and Fixed Price Equilibria. Quarterly Journal of Economics, 1983, vol. 98, pp. 1-22.
13. Blinder A., Stiglitz J.E. Money, Credit Constraints and Economic Activity. American Economic Review, 1983, vol. 73, iss. 2, pp. 297-302.
14. Dixit A., Stiglitz J.E. Monopolistic Competition and Optimum Product Diversity. American Economic Review, 1977, vol. 67, iss. 3, pp. 297-308.
15.Radelet S., Sachs J. The East Asian Financial Crisis: Diagnosis, Remedies, Prospects. Brookings Papers on Economic Activity, 1998, vol. 29, iss. 1, pp. 1-90.
16. Aghion P., Bacchetta P., Banerjee A. Currency crises and monetary policy in an economy with credit constraints. European Economic Review, 2001, vol. 45, no. 7, pp. 1121-1150.
17. Schuck PH. Why Government Fails So Often: And How It Can Do Better. USA, Princeton University Press, 2015, 488 p.
18. Устюжанина Е.В., Петров А.Г. Кризис корпоративной формы собственности и особенности его протекания в России // Экономика и математические методы. 2011. T. 47. № 1. C. 82-92.
19. Лившиц B.H., Тищенко Т.И., Фролова М.П. Кризис в России - взгляд позавчера, вчера, сегодня и завтра // Экономика и математические методы. 2011. Т. 47. № 1. С. 66-81.
ISSN 2311-8709 (Online) Monetary Accommodation
ISSN 2071-4688 (Print)
THE ROLE OF THE TROUBLED ASSET RELIEF PROGRAM IN OVERCOMING NEGATIVE IMPACTS OF THE FINANCIAL AND ECONOMIC CRISIS OF 2008 IN THE USA
Ruslan Sh. MAGOMEDOV
Central Economics and Mathematics Institute of Russian Academy of Sciences, Moscow, Russian Federation [email protected]
Article history: Abstract
Received 3 October 2016 Importance The article addresses the Troubled Asset Relief Program that was developed Received in revised form and implemented by the U.S. government to overcome negative impacts of the sub-prime 17 October 2016 mortgage crisis of 2008. It reviews the elements of organizational and economic
Accepted 31 October 2016 mechanisms of the Program, i.e. principles, instruments, and interaction tools of parties
involved.
JEL classification: G18, G28, Objectives The study aims to investigate the U.S. experience in overcoming crisis and H11, H12, H81 solving strategic tasks based on the program-oriented approach.
Methods The paper rests on the analysis of relevant legislation and expert data, and the systematization of analytical information.
Results The paper shows that the Program's success was achieved owing to the consistent nature of its measures, strategic organizational structure of its development and implementation processes that implied multiple control and monitoring, high professionalism of its participants, as well as timely legal regulation of its initiatives. Conclusions and Relevance Special-purpose programs based on systems approach are an Keywords: troubled assets, efficient tool to solve the problems of socio-economic development. The analysis of the program, crisis, public-private U.S. experience may be useful for improving the domestic theory and practice of partnership government programs and budget reform.
© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2016
References
1. Langley P. Liquidity Lost: The Governance of the Global Financial Crisis. Oxford, Oxford University Press, 2015, 220 p.
2. Kleiner G.B. [A systems approach to economic policy]. Problemy teorii i praktiki upravleniya = Theoretical and Practical Aspects of Management, 2007, no. 5, pp. 30-42. (In Russ.)
3. Tsvetkov V.A. Tsikly i krizisy: teoretiko-metodologicheskii aspect [Cycles and crises: A theoretical and methodological aspect]. Moscow, St. Petersburg, Nestor-Istoriya Publ., 2013, 504 p.
4. Tsvetkov V.A., Anosov A.V., Zoidov K.Kh. [Cyclicality of the financial market's dynamics in countries of global economic space under instability]. Regional'nye problemy preobrazovaniya ekonomiki = Regional Problems of Transforming the Economy, 2014, no. 11, pp. 173-183. (In Russ.)
5. Kindlberger Ch., Aliber R. Mirovye finansovye krizisy. Manii, paniki i krakhi [Manias, Panics and Crashes: A History of Financial Crises]. St. Petersburg, Piter Publ., 2010, 544 p.
6. Magomedov P.Sh., Tatevosyan G.M. [The European Recovery Program of 1948-1951 (the Marshall Plan): The experience of economic reconstruction]. Regional'nye problemy preobrazovaniya ekonomiki = Regional Problems of Transforming the Economy, 2015, no. 9, pp. 22-30. (In Russ.)
7. De Long J.B., Eichengreen B. The Marshall Plan: History's Most Successful Structural Adjustment Program. USA, Cambridge, MA, 1993.
8. Sundaresan S. Comment on Securitization Markets and Central Banking: An Evaluation of the Term Asset-Backed Securities Loan Facility. Journal of Monetary Economics, 2011, vol. 58, iss. 5, pp. 532-535.
9. Kleimeier S., Megginson W.L. Are project finance loans different from other syndicated credits? Journal of Applied Corporate Finance, 2000, vol. 13, no. 1, pp. 75-87.
10.Hainz C., Kleimeier S. Political risk, project finance, and the participation of development banks in syndicated lending. Journal of Financial Intermediation, 2012, vol. 21, iss. 2, pp. 287-314.
11.Krugman P. The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008. New York, W.W. Norton & Company Ltd., 2009, 207 p.
12. Azariadis C., Stiglitz J.E. Implicit Contracts and Fixed Price Equilibria. Quarterly Journal of Economics, 1983, vol. 98, pp. 1-22.
13. Blinder A., Stiglitz J.E. Money, Credit Constraints and Economic Activity. American Economic Review, 1983, vol. 73, iss. 2, pp. 297-302.
14. Dixit A., Stiglitz J.E. Monopolistic Competition and Optimum Product Diversity. American Economic Review, 1977, vol. 67, iss. 3, pp. 297-308.
15. Radelet S., Sachs J. The East Asian Financial Crisis: Diagnosis, Remedies, Prospects. Brookings Papers on Economic Activity, 1998, vol. 29, iss. 1, pp. 1-90.
16. Aghion P., Bacchetta P., Banerjee A. Currency crises and monetary policy in an economy with credit constraints. European Economic Review, 2001, vol. 45, no. 7, pp. 1121-1150.
17. Schuck P.H. Why Government Fails So Often: And How It Can Do Better. USA, Princeton University Press, 2015, 488 p.
18. Ustyuzhanina E.V., Petrov A.G. [A crisis of the corporate form of property and specifics of its behavior in Russia]. Ekonomika i matematicheskie metody = Economics and Mathematical Methods, 2011, vol. 47, no. 1, pp. 82-92. (In Russ.)
19.Livshits B.N., Tishchenko T.I., Frolova M.P. [Crisis in Russia: Different viewpoints of the day before yesterday, yesterday, today and tomorrow]. Ekonomika i matematicheskie metody = Economics and Mathematical Methods, 2011, vol. 47, no. 1, pp. 66-81. (In Russ.)
