CC BY
121
Роль программно-целевого метода в управленческом воздействии на развитие социальной инфраструктуры села.
Role of a program and target method in administrative impact on development of social infrastructure of the village.
Кильдеев Р.Х., аспирант кафедры: «Менеджмент», Пензенского Г осударственного Университета
E-mail: ruslan-kildee v@mail. ru
Тусков А.А., к.э.н., доцент кафедры «Экономическая кибернетика» Пензенского государственного университета
E-mail: [email protected]
Kildeev R. H., graduate student of chair: "Management", Penza State University
E-mail: ruslan-kildee v@mail. ru
Tuskov A.A. , с.е^., associate professor "Economic cybernetics" Penza state university.
E-mail: [email protected]
Аннотация
Переход к рыночной экономике способствовал пересмотру условий функционирования всех без исключения отраслей экономики России. Сложившееся несоответствие технологических возможностей и методов управления стало препятствием их развитию, замедлило рост производства. Проявление подобных несоответствий в разных звеньях и отраслях экономики могут быть весьма различными, но проблема имеет одну общую объективную причину - неуклонное возрастание трудности управления в связи с усложнением экономических отношений в современных условиях.
В данной статье, проведен анализ и рассмотрена роль программно -целевого метода в управлении социальной инфраструктуры. Был сделан вывод
о том, что использование программно-целевых методов государственного управления способствует устойчивому социально-экономическому развитию региона. Программно-целевое планирование должно позволить в ограниченные сроки решить задачи, осуществление которых требует комплексной поддержки со стороны государства.
Annotation
Transition to market economy promoted revision of operating conditions of all without an exception of branches of economy of Russia. The developed discrepancy of technological capabilities and methods of management became an obstacle to their development, slowed down increase in production. Manifestation of similar discrepancies in different links and branches of economy can be very various, but the problem has one general objective reason - steady increase of difficulty of management in connection with complication of the economic relations in modern conditions.
In this article, the analysis is carried out and the role programmatically - a target method in management of social infrastructure is considered. The conclusion that use of program and target methods of public administration promotes sustainable social and economic development of the region was drawn. Program and target planning has to allow to solve the problems which implementation demands complex support from the state in limited terms.
Ключевые слова:
Социальная инфраструктура, развитие, целевые программы, оценка эффективности.
Keywords:
Social infrastructure, development, target programs, efficiency assessment.
Текст.
В существующей практике развития экономики большое распространение получило применение одной из форм системного подхода -программно-целевого метода управления самыми разнообразными социальноэкономическими объектами и процессами. Программно-целевой подход к управлению воспроизводственным процессом представляет собой завершенный во времени и пространстве комплекс экономических, организационно-технологических, инновационных и других мер по реализации целей и задач конкретных программ развития всех сфер экономики. Разработка и реализация целевых программ стала действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности действий.
Программно-целевое управление в экономике - одна из важнейших функций государственного управления, представляющая определенный способ государственного воздействия на состояние и деятельность объектов государственного регулирования. Оно ориентируется на достижение конкретного конечного результата в решении определенной проблемы развития отраслей или региона и в заранее установленные сроки.
В Российской Федерации существует три уровня программно-целевого управления, основные направления которых представлены в таблице 5.
Таблица 5 - Основные направления деятельности уровней программноцелевого управления
Уровни программно- целевого управления Направления деятельности
Федеральный 1.Определение общих принципов организации и формирования программно-целевого метода управления в РФ. 2. Правовое регулирование обязанностей, прав и ответственности
органов управления и должностных лиц на всех уровнях власти при реализации программы. 3. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий по вопросам реализации.
Региональный 1. Создание условий для возможности реализации целевых программ на региональном и муниципальном уровнях. 2. Содействие муниципальным образованиям в реализации программно-целевого метода управления. 3. Правовое регулирование региональных и муниципальных вопросов организации программно-целевого метода управления в субъектах РФ. 4. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий по вопросам реализации целевых программ в отношении муниципальных образований. 5. Систематическое предоставление отчетности о ходе реализации программы управления в вышестоящий федеральный орган власти.
Муниципальный 1. Исполнение программно-целевого управления на муниципальном уровне. 2. Контроль за исполнением программно-целевого управления. 3. Систематическое предоставление отчетности о ходе реализации программы управления в вышестоящий региональный орган власти.
Одной из составных частей реализации процесса управления на различных уровнях является формирование целевых программ социального развития. Большой опыт реализации программно-целевого планирования, применявшегося в плановой экономике, позволяет более интенсивно реализовывать на практике комплексные программы, выступающие в качестве инструмента государственного управления. Но в отличие от традиционного планирования программно-целевое управление воплощает системный подход в управлении экономикой и трактуется в широком смысле и как метод программного воплощения крупных управленческих решений, и как
реализация комплексного подхода при решении крупномасштабных социально-экономических проблем.
Переход от плановой к рыночной экономике потребовал перестройки хозяйственного механизма и системы управления экономикой России. С началом реформ 90-х годов директивное планирование трансформировалось в государственное регулирование экономики с использованием программноцелевых методов. В основе создания таких программ лежат положения закона «О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» [1,2].
В науке управления понятие «программа» имеет иную трактовку, нежели в бытовом обиходе. По определению Иванилова Ю. и др.[3], программа — средство адаптации экономической системы к изменяющимся условиям. Или программа является средством (управления), с помощью которого экономическая система меняет внутреннее состояние, реагируя на воздействие среды, чтобы поддержать гомеостаз (1969 г.).
Определение программы данное Поспеловым и Ириковым (1976 г.) [4] ограничивает ее, «комплексом экономических, проектных, социальных, технических, производственных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение одной генеральной цели или одного генерального направления развития».
На наш взгляд необходимым в определении термина программы является совокупность следующих элементов: цель, ресурс, структура, время, среда. Таким образом, под программой социального развития следует понимать специально разработанную определенную последовательность мер различного характера приводящих к изменениям показателей социальной системы, определяющих ее структуру и реализующихся при определенных воздействиях органов власти.
В социальной программе должны быть сформулированы цели, определены мероприятия и ресурсы, осуществлена оценка эффективности реализации. Таким образом, программа представляет собой увязанную по
ресурсам, исполнителям и срокам завершенную совокупность мероприятий, осуществление которых обеспечивает реализацию поставленной цели [33].
Термин «целевое управление» получило широкое распространение сравнительно недавно. Наибольший вклад в разработку методологии формирования целевых комплексных программ внесли такие видные зарубежные и отечественные ученые как Акофф Р. [5], Клиланд Д. [6]; Лемешев М.Я. [7], Попов Г.Х. [13], Поспелов Г.С. [8], Райзберг Б.А. , Лексин В.Н. [9,10].
Но, несмотря на многочисленность исследований, нет единого алгоритма формирования программ развития учитывающего специфические (индивидуальные) особенности территории, на которой реализуются мероприятия. Появляющиеся новые методические рекомендации содержат лишь самые общие определения программно-целевого метода управления и не раскрывают технологию составления программ. И в качестве основной сложности выступает грамотная формулировка проблем, на решение которых направлена программа.
Программно-целевой подход представляет собой совокупность методов, приемов и средств решения крупных и сложных проблем по достижению стратегических целей путем их увязки с ресурсным потенциалом территории.
Одной из особенностей программно-целевого подхода является мультипликационный эффект суть которого состоит в том, что результат, полученный при реализации одного нововведения в какой-либо сфере увеличивает эффективность социально-экономического развития в целом.
Региональные программы должны разрабатываться на основе государственной концепции социально-экономического развития и включать прогнозные показатели, которые будут достигнуты при реализации программных мероприятий. Временной охват программ, как правило, составляет от пяти до десяти лет. Все позиции, не вписывающиеся в прогнозируемый период, должны даваться схематически и специально
оговариваться. При этом государственная концепция зачастую может иметь более долгосрочный характер.
Ближайший временной этап в программе может охватывать двухлетний период и должен быть максимально детально разработан, что позволит более точно определить необходимые бюджетные средства.
В Программах отраслевого, межотраслевого и регионального характера должен прорабатываться один из вариантов (сценариев), отобранный как приоритетный для конкретной социально-экономической и политической ситуации. Учитывая, что ежегодно каждая программа должна корректироваться в связи с изменением условий реализации, ее сценарий может уточняться, а в отдельных случаях и видоизменяться.
Как показывает опыт, в структуре каждой региональной программы насчитывается несколько подпрограмм, отражающих методы и средства достижения каждой из поставленных целей. В связи с этим разработка программы выступает как сложный процесс определения различных вариантов событий возникающих при её реализации.
В соответствии со статусом выделяют федеральные и региональные программы. Ключевое отличие между ними заключается в преобладающих источниках финансирования, при том, что цели носят единый общегосударственный характер.
Разработчиком большинства программ на федеральном уровне выступает Министерство экономики РФ, а на региональном уровне местные администрации.
Одной из наиболее важных черт при разработке программных документов является обеспечение их четкости и лаконичности. К сожалению, многие из них страдают многословностью и сильно утяжелены различными второстепенными деталями сложными для понимания при реализации программы на местах.
Государство разными методами и способами осуществляет свою социальную политику, поддерживая муниципальные образования с помощью
дотаций на развитие, делая государственные заказы на определенный вид продукции, проводя трансфертную политику. Но такие мероприятия, в основном, направлены, на решение текущих задач, в отличие от целевых программ, направленных в большей степени на решение стратегических задач реформирования социальной и экономической сферы.
Программы очень многообразны по характеру, цели, объему, времени и другим признакам. Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципальных образований.
Общими чертами всех программ являются:
- направленность на конечный результат, подчинение всех мероприятий конечной цели;
- объединение в определенных организационных рамках под общим руководством всех исполнителей, независимо от их ведомственной и территориальной принадлежности;
- четкое распределение прав, обязанностей и ответственности;
- строгая координация функций звеньев различных уровней.
Рисунок - 1 Алгоритм разработки региональной целевой программы
Из представленного алгоритма на рис. 1 видно, что после ранжирования региональных целевых приоритетов возникает необходимость проработки выявленных проблем. Это связано с тем, что перспективное развитие всегда
предполагает альтернативные варианты. В условиях сохраняющегося низкого качества жизни сельских жителей существуют жесткие ограничения на инфраструктурные ресурсы. Чтобы как-то уменьшить это давление, важно использовать оптимальные решения в планах регионального развития. Отсюда практически каждая целевая программа долгосрочного и среднесрочного планирования требует детальной проработки вариантов решения и их оценки.
Увеличение общего количества программ сопровождается сокращением фактического их финансирования за счет средств федерального бюджета, что связано с политикой передачи части полномочий на региональный уровень. По сути, участие федерального бюджета в решении проблем социального и экономического развития территорий не может и не должно быть основным источником финансирования программных мероприятий (в большинстве программ его доля заложена в размере не более 20%). Но доля региональных и местных бюджетов в финансировании реализации программ в связи с дотационным характером также невелика (15-25%). Таким образом, расчетная доля внебюджетных источников финансирования региональных программ в некоторых случаях составляет свыше 50% от всего объема финансовых средств, затрачиваемых на осуществление программных мероприятий.
Сокращение государственной поддержки создает определенные трудности с привлечением внебюджетных источников финансирования и перемещает сроки реализации мероприятий. Активизация местных администраций в создании и реализации региональных целевых программ возможна в случае передачи на уровень муниципальных образований таких функций, как:
- составление ежегодных бюджетных заявок с обоснованиями на финансирование программных мероприятий из федерального бюджета;
- заключение в установленном порядке государственных контрактов (договоров) на исполнение работ по программным мероприятиям;
- подготовка договоров между государственным заказчиком и организациями о намерениях финансирования программных мероприятий из
внебюджетных источников и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации;
- координация работы исполнителей программных мероприятий, обеспечение целевого и эффективного использования выделяемых на их реализацию средств;
- подготовка ежеквартальной и годовой отчетности по реализации программы.
Важной организационной формой привлечения внебюджетных средств для реализации федеральных целевых программ является создание органов управления реализацией программы. В ряде субъектов для этих целей на базе экономических органов администраций созданы дирекции.
Учитывая сложившуюся социально-экономическую ситуацию в стране и нереальность достаточного бюджетного финансирования всех региональных программных проектов и мероприятий, должна быть откорректирована сама идеология выбора, разработки и финансового обеспечения целевых программ. Она заключается в строгом отборе проблем, требующих программного решения и финансирования приоритетных проектов, способных оказать наибольшее влияние на всю социально-экономическую ситуацию в регионе.
В содержании программ, принятых в последнее время заметны определенные изменения по сравнению с утвержденными в ранее. В них в максимально возможной степени учтены региональные факторы, определена этапность реализации проектов. Большое внимание уделено поиску и мобилизации внебюджетных источников финансирования, повысилась доля этих источников в общем объеме средств на реализацию программы. Из-за ограниченности средств федерального бюджета прямое бюджетное финансирование заменяется кредитом.
Необходимость создания условий для повышения инвестиционной активности потенциальных программных мероприятий требует принятия
решений по обеспечению дополнительных льгот и гарантий для инвесторов со стороны местных администраций.
В методическом плане отсутствие теоретически обоснованной базы моделирования и системы критериев выбора наиболее эффективных решений значительно затрудняет процесс реализации целевых программ.
Таким образом, разработка методологии целеполагания на основе применения программно-целевого подхода в управлении отраслью сельского хозяйства региона особенно актуальна в современных условиях. Использование программно-целевых методов государственного управления способствует устойчивому социальноэкономическому развитию региона. Программно-целевое планирование должно позволить в ограниченные сроки решить задачи, осуществление которых требует комплексной поддержки со стороны государства. И, прежде всего, реализация программных мероприятий на региональном уровне должна затронуть социальное развитие села.
Список используемой литературы
1 Гончаров Е.А. Формирование инвестиционных программ в регионе // Сборник материалов межрегиональной конференции молодых ученых «Экономическое создание в регионе: проблемы и механизмы реализации»/ Под общей редакцией д.э.н., проф. А.А.Мерцалова. - Орел; Издательство ОРГАГС, 2002.
2 Динкевич А. Закономерности экономического развития (проблемы методологии). //Экономист. 2001, №11. С.71-81.
3 Иванилов Ю., Моисеев Н., Петров А. Исследование динамических моделей планирования развития производства. М., ВЦ АН СССР, 1969.
4 Поспелов Г., Ириков В. Программно-целевое планирование и управление. М., «Сов радио», 1976.
5 Аккоф Р. Планирование в больших экономических системах. М., «Сов радио», 1972.
6 Клиланд Д., Кинг В. Системный анализ и целевое управление. М., «Сов радио», 1974.
7 Лемешев М., Панченко А. Комплексные программы в планировании народного хозяйства. М., «Экономика», 1973.
8 Поспелов Г. О программном планировании в народном хозяйстве. - В
кн.: Труды конференции «Системный анализ и перспективное
планирование». М., ВЦ АН СССР, 1973.
9 Райзберг Б.А., Голубков Е.П., Пекарский Л.С. Системный подход в перспективном планировании. М., 1975.
10 Лексин В., Швецов А. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Статья 9. Программные методы регулирования территориального развития.//РЭЖ.1996.№2.
