CC BY
25
УДК 338.27 + 338.242 + 330.4
РОЛЬ ПРОЕКТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПРЕОБРАЗОВАНИИ АГРАРНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
Д. Ю. Самыгин, Н. Г. Барышников
ROLE OF PROJECT MANAGEMENT IN TRANSFORMATION AGRARIAN POLICY OF RUSSIA
D. Yu. Samygin, N. G. Baryshnikov
Аннотация. Актуальность и цели. В последние годы аграрный сектор становится приоритетом государства. Для его экономического развития и эффективного функционирования в реализации аграрной политики наметились существенные позитивные сдвиги, сформировалась правовая база, изменились формы и увеличились объемы субсидирования, «потеплели» условия банковского кредитования. Вместе с тем преждевременное вступление России во Всемирную торговую организацию и западные санкции добавили негатива в развитие аграрного производства, обострили проблему импортозамещения продовольствия. Сложившиеся обстоятельства не позволяют надеяться на создание благоприятного финансово-экономического климата за счет привлечения инвестиций, в том числе из бюджета страны. Это осложняет проблему поступательного экономического развития отрасли, снижает предпринимательскую активность, увеличивает риски в аграрном бизнесе, а следовательно, не будет способствовать скорейшему решению стратегических задач по импортозамеще-нию продуктов питания. Возникает настоятельная необходимость кардинальных преобразований в экономике сельского хозяйства. Одним из действенных, эффективных и инновационных вариантов может стать проектное управление аграрной экономикой. Материалы и методы. Для решения задач применялись методы монографического исследования, экономического и финансового анализа, статистические методы, методы группировок, экономико-математической, эмпирической и инструментальной оценки, расчетно-конструктивные методы. Результаты. Разработаны и получены методические рекомендации по модернизации агропродовольственной политики, внедрению и адаптации инструментов проектного управления в сельском хозяйстве. Результаты исследования намечается использовать для подготовки предложений органам управления агропромышленного комплекса по совершенствованию методов и моделей механизма прогнозирования и планирования сельскохозяйственного производства. Выводы. Использование на практике предложений по внедрению проектного управления и совершенствованию методов и моделей планирования и прогнозирования развития сельского хозяйства будет способствовать усилению его направленности на конечный результат, формированию единого рыночного пространства для территорий, повышению устойчивости доходов аграрных производителей, инвестиционной привлекательности отрасли, эффективности производства и использования бюджетных средств, повышению степени достижения прогнозных индикаторов развития агропромышленного комплекса.
Ключевые слова: аграрная политика, импортозамещение, стратегическое развитие, модернизация, моделирование, планирование и прогнозирование, контроль, анализ эффективности, проектное управление.
Abstract. Background. In recent years the agrarian sector becomes a priority of the state. For its economic development and effective functioning essential positive shifts were outlined in realization of an agrarian policy, the legal base was created, forms changed and
subsidizing volumes increased, conditions of bank crediting became warmer. At the same time, premature Russia's accession to the World Trade Organization and the western sanctions added a negative to development of agrarian production, aggravated a problem of import substitution of the food. The developed circumstances don't allow to hope for creation of favorable financial and economic climate due to attraction of investments, including from the budget of the country. It complicates a problem of forward economic development of branch, reduces enterprise activity, increases risks in agrarian business, and, therefore, won't promote the fastest solution of strategic tasks of import substitution of food. There is an imperative need of cardinal transformations in rural economics. Project management by agrarian economy can become one of effective, effective and innovative options. Materials and methods. Methods of monographic research, the economic and financial analysis, statistical methods, methods of groups, economic-mathematical, empirical and tool assessment, settlement and constructive methods were applied to the solution of tasks. Results. Methodical recommendations about modernization of agrofood policy, introduction and adaptation of instruments of project management in agriculture are developed and received. Results of research are planned to be used for preparation of offers to governing bodies of agrarian and industrial complex on improvement of methods and models of the mechanism of forecasting and planning of agricultural production. Conclusions. Use in practice of offers on introduction of project management and to improvement of methods and models of planning and forecasting of development of agriculture will promote strengthening of its orientation on the end result, to formation of uniform market space for territories, to increase of stability of the income of agrarian producers, investment appeal of branch, production efficiency and use of budgetary funds, increase of extent of achievement of expected indicators of development of agrarian and industrial complex.
Key words: agrarian policy, import substitution, strategic development, modernization, modeling, planning and forecasting, control, analysis of efficiency, project management.
Сегодня Россия вошла в новую экономическую реальность, которая характеризуется развитием межгосударственной интеграции в рамках Евразийского экономического союза и Всемирной торговой организации и одновременно - введением антироссийских экономических санкций и принятием ответных защитных мер с нашей стороны, связанных с необходимостью им-портозамещения сельскохозяйственной продукции [1]. Эти обстоятельства создали принципиально новую социально-экономическую ситуацию в аграрной сфере, которая во многом не укладывается в рамки действующей национальной аграрной политики, не готовой к внешним вызовам. Необходимые корректировки агропродовольственной политики обозначены в госпрограмме развития сельского хозяйства, доктрине продовольственной безопасности и др. Однако, как отмечают многие ученые и специалисты [1-3], эти документы имеют недостаточную научную проработанность вопросов планирования и прогнозирования, что не позволяет осуществлять управление на основе предвидения и опережающих мер.
В условиях финансовой турбулентности России, повышенного риска дефолта многих товаропроизводителей, слабой производственной, научно-технической и селекционной базы, несовершенства механизмов рыночного финансирования и государственной поддержки, а также особенностей развития сельского хозяйства нельзя надеяться на выход из сложившейся ситуации по импортозамещению продуктов питания в сжатые сроки.
Следует отметить, что в последние годы аграрная политика существенно активизировала свои методы воздействия на экономику сельского хозяйства. Произошли формирование и развитие правовой базы, был подготовлен
ряд важных документов стратегического развития сельского хозяйства, наметились приоритетные направления повышения эффективности функционирования, изменились объемы господдержки [4, 5].
Вместе с тем проведенная диагностика агропродовольственной политики за период реализации документов стратегического развития аграрной экономики позволяет утверждать, что поступательное развитие аграрного сектора отсутствует. Это отмечают и некоторые разработчики национальных докладов о ходе реализации таких документов. Кроме того, по расчетам специалистов, отечественное производство страны не покрывает 100 % потребностей по таким продуктам, как сахар, мясо, молоко, картофель, овощи, плоды и ягоды, яйца [6] (табл. 1).
Таблица 1
Уровень продовольственной независимости стран ЕАЭС*, % [1]
Продукция Беларусь Казахстан Россия
Зерно 106 218 108
Сахар 94 6 86
Растительное масло 74 84 209
Мясо и мясопродукты 116 78 76
Молоко и молокопродукты 246 83 80
Картофель 100 99 98
Овощи 97 91 89
Плоды и ягоды 50 20 30
Яйца 130 93 98
Уровень производства по ряду сельскохозяйственных товаров не отвечает принципу самообеспеченности продовольствием, при этом среди производителей наблюдаются явный акцент на выпуск неконкурентоспособной продукции в регионе и игнорирование экономически выгодного производства.
Во многих регионах эта проблема стоит еще более остро. Например, в Пензенской области (рис. 1) объем производства некоторых видов продукции ниже уровня потребления, которое не всегда соответствует даже физиологическим нормам потребительской корзины.
г ъ 4 77,1 Ш > N ч?.
343,0 80,6
79,3 343,0 129,8
4
86,5 83,3
122,7 108,4
Молоко Яйца
ПГ
561
3136.
259,2
286,7
.0)
О4
13,2
14,4
ч
ч ®
й & о
о и
н &
О
Л
н и гу л О
й ю Я См
Л
й X й О
□ Производство / Норма потребительской корзины
□ Производство / Физиологическая норма потребления
□ Производство / Потребление
о н ь л е т и т с
а р
Рис. 1. Соотношение производства, потребления и их нормы по основным продуктам питания в расчете на душу населения в год (Пензенская область), %
Проведенные ранее исследования показывают, что низкая эффективность аграрной политики регионов связана с недостаточной идентификацией факторов и рисков в сельском хозяйстве, способов их нивелирования [7, 8]. Ресурсное обеспечение отрасли не коррелирует с индикаторами ее развития. Содержание действующих прогнозных документов стратегического развития отрасли нуждается в дальнейшем совершенствовании. Они не позволяют координировать механизм государственной политики на селе, адекватный реалиям аграрной экономики. Все это не способствует рациональному использованию аграрного потенциала, тормозит наращивание продовольственной мощи страны, а потому требует необходимости объединения усилий науки и органов власти по совершенствованию государственного управления в агропромышленной сфере, научной обоснованности используемой инструментальной базы стратегического планирования и прогнозирования. Обозначенная проблема усугубляется слабостью развития племенной и селекционной базы.
Так, например, используемый посевной и посадочный материал для выращивания сахарной свеклы, овощей и картофеля, а также племенной материал для производства мяса крупного рогатого скота и птицы более чем наполовину поставляется из-за рубежа (рис. 2). Все это свидетельствует о том, что даже достигнутый уровень продовольственной самообеспеченности по некоторым видам продукции находится под угрозой.
Рис. 2. Доля производства продукции сельского хозяйства из импортного семенного и племенного материала, % (данные Минсельхоз РФ)
Для решения проблемы продовольственной безопасности и импортоза-мещения многие ученые, например А. Г. Аганбегян, Н. А. Борхунов, Н. Ф. Зарук, Б. Н. Порфирьев, Н. Н. Семенова, В. Я. Узун, склоняются к по-
вышению уровня бюджетного субсидирования сельского хозяйства. Из практики развитых стран известно, что такие надежды небезосновательны. Однако в российских условиях обстоятельства бюджетного дефицита не дают права ожидать роста бюджетных ассигнований на отрасль, да и опыт реализации госпрограммы развития сельского хозяйства показал, что увеличение субсидий не всегда сопровождается адекватным повышением уровня производства. Субсидирование отрасли само по себе не является достаточным условием эффективного хозяйствования на селе. Нужен целый комплекс мер и механизмов, позволяющих привлечь частный инвестиционный капитал, выявить дополнительные источники роста производства и импортозамещения, резервы снижения производственных рисков. Необходима модернизация агропро-довольственной политики.
Теоретические и методические аспекты модернизации аграрной политики находят отражение в трудах таких ученых, как А. И. Алтухов, Г. В. Беспахотный, И. Н. Буздалов, С. В. Киселев, Э. Н. Крылатых, В. В. Милосердов, А. С. Миндрин, И. А. Миронова, В. И. Назаренко, О. Г. Овчинников, А. Г. Папцов, Б. И. Пошкус, И. Г. Ушачев и др. Большинство работ посвящено количественной оценке аграрной политики, некоторые авторы до сих пор дискутируют о значимости и необходимости увеличения государственной поддержки. Встречаются работы по сравнению отечественного и международного опыта реализации аграрной политики. Мало исследований по оценке системы прогнозирования и планирования развития сельскохозяйственного сектора, а также разработке прогнозов развития аграрных рынков по западноевропейским моделям, которые слабо адаптированы к российским условиям. Многие авторы рассматривают аспекты Всемирной торговой организации (ВТО), констатируют опыт стран ближнего зарубежья по ухудшению экономической ситуации в аграрном бизнесе. В большинстве своем в работах рассматриваются проблемы только на федеральном уровне, при этом не учитываются производственный потенциал, особенности, специализация, бюджетная обеспеченность и резервы регионов.
Самые авторитетные российские научные школы в области аграрной экономической науки отдают предпочтение исследованиям по обоснованию и оценке эффективности государственной поддержки, научным изысканиям по формированию и развитию системы планирования и прогнозирования в сельском хозяйстве, научным поискам по внедрению западных моделей в российскую практику прогнозирования развития агропродовольственных рынков [9-12]. Одновременно вопросы оценки рациональности и эффективности аграрной политики и контроля за ее реализацией остаются без внимания ученых и специалистов-аграрников. Совсем не встречаются работы по оптимизации источников финансирования сельского хозяйства.
Совершенствование механизмов агропродовольственной политики предполагается осуществлять на принципах проектного управления и финансирования. В западных странах достаточно распространена такая деятельность, как финансовый и проектный менеджмент. Сравнительно давно эти страны применяют методы проектного управления экономикой. По данным Международной ассоциации управления проектами, использование современной методологии и инструментария проектного управления позволяет обычно сэкономить порядка 20-30 % времени и около 15-20 % средств, за-
трачиваемых на осуществление проектов и программ. В России же, где организационная система и методы управления гораздо слабее, чем на Западе, эффект от внедрения проектного управления окажется еще более значительным [13].
Проект, в отличие от процесса, нацелен на соответствующий результат -создание уникальных продуктов или услуг в заданные сроки в границах определенного бюджета. Для успешной реализации проекта в первую очередь необходимы соответствующие организационная структура и методологическая база, регламентирующие правила управления проектами [14].
Проектное управление представляет собой способ координации участников и эффективной организации государственно-частного партнерства. При разработке и реализации проекта формируется межведомственная вертикаль управления, которая обеспечивает взаимодействие всех участников и исполнителей проекта на всех уровнях управления и несет ответственность за ее исполнение. В условиях оттока иностранных инвестиций проектное управление позволяет выявить и мобилизовать имеющийся ресурсный потенциал развития аграрного сектора.
В 2014 г. Минэкономразвития разработал рекомендации по внедрению проектного управления в органах государственной власти, для чего выбраны пилотные регионы. В органах управления агропромышленным комплексом (АПК) акцент делается на формирование системы планирования и прогнозирования. В настоящее время это только такие документы, как Приоритетный национальный проект «Развитие АПК», Доктрина продовольственной безопасности, Госпрограмма развития сельского хозяйства на 2013-2020 гг., т.е. это лишь отдельные фрагменты проектного управления. Однако и они не лишены недостатков. Так, академик Г. В. Беспахотный в своих работах [2, 15, 16] отмечает, что из-за отсутствия теоретической и методологической базы планирования разработчики этих документов столкнулись с существенными проблемами. Принятая программа на 2008-2012 гг. во многих отношениях была несовершенной ввиду отсутствия опыта составления таких документов. Методологический подход к построению госпрограммы состоял в том, чтобы отразить в ней только те отрасли и подотрасли АПК, по которым осуществлялись меры господдержки и предусматривались бюджетные средства. Отмечая положительные стороны и кардинальные изменения в новой программе на 2013-2020 гг., ученый признает, что она также далека от совершенства. Из-за включения в нее тактических задач придется вносить постоянные коррективы по запланированным мероприятиям. Недостаточная научная проработанность вопросов планирования вынуждает государственные органы власти осуществлять управление не на основе предвидения и опережающих мер, а исходя из текущих ситуаций. В ходе более глубокого анализа проявились уязвимые места госпрограммы. Например, в первой госпрограмме заложенные механизмы регулирования и господдержки были недостаточно дифференцированы по отраслям, территориям, по социальным секторам и группам хозяйств с разным уровнем финансового состояния.
Оценка выполнения и достижения прогнозных значений по данным национального доклада о ходе реализации госпрограммы за 2008-2012 гг. показала их значительное расхождение с фактическими показателями. Проведенные нами исследования обеих госпрограмм показывают, что не всегда
прослеживаются взаимоувязка между результативными и ресурсными прогнозными показателями госпрограммы и увязка отраслевых целевых программ с госпрограммой [17-19] (табл. 2).
Таблица 2
Эконометрическая оценка функциональной зависимости отдельных целевых индикаторов и ресурсного обеспечения государственных программ 2008-2012 гг. и 2013-2020 гг.
Коэффициент
детерминации
в моделях (Я2)
Целевые индикаторы прогнозов на й е н ка с е -е и ная ь л а и я и е на н <и п е на ь иа м о Наиболее адекватная модель Фактор
и л ра г о л н о п кс э т с н и л о п
Индекс X1 - объем
производства продукции 0,18 0,10 0,18 0,10 0,57 У1 = 1Е - 05 Х12 -- 0,0114 Х1 + 104,72 ресурсного обеспечения
сельского госпрограммы
хозяйства (71) из бюджета
Индекс X2 - объем
производства продукции растениеводства 0,41 0,38 0,41 0,41 0,47 У2 = 0,0002X2 -- 0,0135X2 + 103,22 ресурсного обеспечения госпрограммы
в растениеводстве
Индекс Xз - объем
производства продукции животноводства 0,56 0,52 0,56 0,52 0,66 У3 = 0,0005Х32 -- 0,0599X3 + 106,75 ресурсного обеспечения госпрограммы
в животноводстве
Рентабельность X4 - объем
сельскохозяйственных организаций (Г4) 0,61 0,49 0,67 0,58 0,72 у4 = 0,0001x42 -- 0,0486X4 + 11,315 ресурсного обеспечения госпрограммы из бюджета
По результатам проведенного эконометрического анализа наблюдаются слабая связь и низкая адекватность сочетания между собой результативных показателей программы и показателей ресурсного обеспечения их достижения.
Таким образом, предварительные исследования показали, что органы государственного управления аграрным сектором лишены качественных инструментов выявления рисков в аграрном бизнесе и их нивелирования, разработки прогнозов стратегического развития сельскохозяйственного производства, обоснования источников и ресурсов его финансирования, изыскания дополнительных резервов эффективного функционирования отрасли и им-портозамещения продовольствия.
Целью предлагаемого исследования является обоснование теоретических, методических и практических предложений по совершенствованию аграрной политики с использованием инструментов проектного управления.
Проектный подход предполагает кардинальные изменения в действующей системе планирования и прогнозирования стратегического развития отрасли. Суть предлагаемых мероприятий заключается в том, что научно обосновываются приоритетные направления развития аграрного производства в регионах, разрабатываются под них проекты, объемы финансирования и софинансирования, а также механизмы их реализации и достижения. На начальном этапе разработки проектов предполагается выявить объем неиспользуемых ресурсов в регионе, особенно земельных и трудовых, определить, каким образом возможно задействовать дополнительные резервы роста. Субсидирование предлагается также переориентировать на поддержку проектов. По крайней мере, это нужно сделать в отношении прямых мер, искажающих правила ВТО. Исполнители проекта будут определяться на конкурсной основе, здесь можно воспользоваться опытом других отраслей и сфер по организации госзакупок.
Внедрение проектного подхода в систему управления аграрным сектором позволит выявить дополнительные резервы производства, привлечь инвестиции, задействовать ресурсы большинства товаропроизводителей, идентифицировать риски, повысить эффективность использования бюджетных средств, увеличить степень достижения запланированных показателей.
Список литературы
1. Ушачев, И. Г. Стратегические подходы к развитию АПК России в контексте межгосударственной интеграции / И. Г. Ушачев // Аграрный сектор России в условиях международных санкций: вызовы и ответы : материалы Междунар. науч. конф. «Аграрный сектор России в условиях международных санкций: вызовы и ответы» (Москва, РГАУ-МСХА имени К. А. Тимирязева, 10-11 декабря 2014 г.). - М. : Изд-во РГАУ-МСХА, 2015. - С. 9-26.
2. Беспахотный, Г. В. Концепция государственной системы планирования сельского хозяйства / Г. В. Беспахотный, А. Ф. Конев, А. А. Капитонов // Экономика, труд, управление в сельском хозяйстве. - 2012. - № 2 (11). - С. 15-20.
3. Кильдеев, Р. Х. Определение стратегических направлений управления развитием сельской сферы с использованием эконометрических методов / Р. Х. Кильдеев, А. А. Тусков // Фундаментальные исследования. - 2013. - № 10-6. - С. 1315-1320.
4. Самыгин, Д. Ю. Модели прогнозирования стратегического развития сельского хозяйства / Д. Ю. Самыгин, Н. Г. Барышников // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2015. - № 1 (13). - С. 81-86.
5. Самыгин, Д. Ю. Оценка экономической добавленной стоимости сельского хозяйства Пензенской области / Д. Ю. Самыгин, Н. Г. Барышников, Е. В. Исаев // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2013. -№ 3 (7). - С. 79-85.
6. Тарасов, В. И. Взаимосвязь социально-экономических категорий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость» государств в условиях региональной интеграции / В. И. Тарасов, И. С. Глотова // Экономика сельскохозяйственных и перерабатывающих предприятий. - 2015. - № 2. - С. 50-54.
7. Samygin, D. Yu. Scenarios of Agricultural Business Development in Penza Oblast: Forecast and Risk Estimate / D. Yu. Samygin, N. G. Baryshrikov // Studies on Russian Economic Development. - 2015. - Vol. 26, № 1. - P. 59-62.
8. Самыгин, Д. Ю. Сценарии развития сельскохозяйственного бизнеса в Пензенской области: прогнозирование и оценка рисков / Д. Ю. Самыгин, Н. Г. Барышников // Проблемы прогнозирования. - 2015. - № 1. - С. 84-89.
9. Крылатых, Э. Опыт прогнозирования развития агропродовольственных рынков России с использованием модели Aglink-Cosimo / Э. Крылатых, С. Строков // Международный сельскохозяйственный журнал. - 2012. - № 4. - С. 3-6.
10. Морозова, И. А. Тенденции развития АПК России в условиях ВТО / И. А. Морозова, С. К. Волков, О. В. Орлова // Региональная экономика: теория и практика. -
2014. - № 44. - С. 41-50.
11. Агропродовольственный комплекс региона в условиях глобализации : моногр. / И. Ф Суханова, Т. В. Блинова, А. А. Соловьев и др. - Саратов : Саратовский источник, 2013. - 431 с.
12. Широбоков, В. Г. Методические подходы к оценке эффективности мер государственной поддержки сельского хозяйства / В. Г. Широбоков, Н. Н. Волкова,
A. А. Грибанов // Аудит и финансовый анализ. - 2014. - № 3. - С. 422-427.
13. Воропаев, В. Управление проектами? Неиспользованный ресурс в экономике России / В. Воропаев. - иКЬ: http://www.iteam.ru/publications/project/section_35/ айс1е_1635.
14. Володин, В. М. Процессное и проектное планирование на современном этапе /
B. М. Володин, Г. В. Суровицкая, О. Н. Сафонова // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. - 2013. - № 4 (28). -
C. 331-340.
15. Беспахотный, Г. В. Соотношение источников финансирования сельского хозяйства / Г. В. Беспахотный, Н. Г. Барышников, Д. Ю. Самыгин // Нива Поволжья. -2011. - № 3 (20). - С. 2-7.
16. Беспахотный, Г. В. Формирование государственной системы планирования аграрного сектора / Г. В. Беспахотный, А. Ф. Конев, А. А. Капитонов // Экономист. - 2014. - № 10. - С. 36-42.
17. Барышников, Н. Г. Диагностика и управление текущими финансовыми потребностями сельского хозяйства / Н. Г. Барышников, Д. Ю. Самыгин // Экономист. -
2015. - № 3. - С. 60-65.
18. Барышников, Н. Г. Диагностика прогнозов развития сельского хозяйства / Н. Г. Барышников, Д. Ю. Самыгин // Нива Поволжья. - 2013. - № 3 (28). - С. 130137.
19. Барышников, Н. Г. Экономические модели анализа и оценки эффективности использования бюджетных ресурсов в сельском хозяйстве / Н. Г. Барышников, Д. Ю. Самыгин // Экономический анализ: теория и практика. - 2012. - № 24. -С. 2-9.
Самыгин Денис Юрьевич
кандидат экономических наук, доцент, кафедра экономической кибернетики, Пензенский государственный университет
E-mail: vekont82@mail.ru
Барышников Николай Георгиевич доктор экономических наук, профессор, кафедра бухгалтерского учета, анализа и аудита, Пензенская государственная сельскохозяйственная академия E-mail: stoik55@mail.ru
Samygin Denis Yur'evich candidate of economic sciences, associate professor,
sub-department of economic cybernetics, Penza State University
Baryshnikov Nikolay Georgievich doctor of economic sciences, professor, sub-department of accounting, analysis and audit, Penza State Agricultural Academy
УДК 338.27 + 338.242 + 330.4 Самыгин, Д. Ю.
Роль проектного управления в преобразовании аграрной политики России / Д. Ю. Самыгин, Н. Г. Барышников // Модели, системы, сети в экономике, технике, природе и обществе. - 2015. - № 3 (15). - С. 71-80.
