CC BY
182
Гаврилов Н.П.
Роль Президента Российской Федерации в определении государственной политики
В части 3 статьи 80 Конституции РФ установлено, что Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Эта функция органически вытекает из всей политико-правовой характеристики Президента России как главы государства, занимающего главенствующее положение в системе государственной власти. Она свойственна именно Президенту России в силу особенностей полупрезидентской формы государственного правления, исповедуемой Российской Федерацией, основывающейся на приоритетности президентской власти. Никакой другой орган, кроме главы государства, в том числе Федеральное Собрание РФ, не вправе определять основные направления государс-твенной политики России. Реализация этой функции основывается на высшем представительстве государства внутри страны и за рубежом, которое в России в силу части 4 статьи 80 Конституции РФ принадлежит единственно федеральному Президенту.
Определение Президентом России основных направлений внутренней и внешней политики государства в науке относят к числу основных или общих функций главы государства как предметно-политической характеристике его деятельности.
Функции государственных органов, вытекая из функций государства, в то же время не тождественны им, они носят частный, предметно-отраслевой, «производственный» характер, связаны назначением и компетенцией конкретного органа государства и в силу разделения властей всегда ограничены. Функции государственных органов содержательно подчинены функциям государства, строго согласованы с ними по предмету и сферам реализации.
Сказанное относится и к функциям Президента России, которые определяются его местом в системе разделения властей. В то же время в сравнении с другими государственными органами функции Президента наиболее тесно связаны с функциям государства, являются их непосредственным продолжением и развитием. Функции главы российского государства, сформулированные в статье 80 Конституции РФ, в своем единстве выражают политическую природу, сущностные стороны государства в целом. Это объясняется местом Президента России, представляющим Российскую Федерацию внутри страны и за рубежом, выражающим в своем статусе и деятельности правосубъектность государства в целом, в государственном механизме.
Функции государства по сферам деятельности принято разделять на внутренние и внешние. Исследуемая функция Президента России в этом отношении является интегральной, синтезирующей основные направления и сферы государственной деятельности, она одинаково связана с реализацией как внутренних, так и внешних функций государства. По содержанию она является наиболее общей в числе конституционных функций главы государства, в своем масштабе и значимости превосходит любую другую президентскую функцию. Эта функция является первичной, по времени она предшествует всем остальным функциям, свойственным органам государства и государственному аппарату в целом. Именно эта функция олицетворяет принцип плановости государственной деятельности, ее реализация связана с выработкой основных алгоритмов государственного курса, стратегии и тактики государственного развития. Таким образом, рассматриваемая функция главы государства в сравнении с иными президентскими функциями носит приоритетный характер.
В соответствии с частью 3 статьи 80 Конституции РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В Основном законе, таким образом, речь идет об определенном аспекте социальной политики, политике публичной, государственно-властной, вытекающей из организации и деятельности государства как политического института, элемента политической организации общества, публичного аппарата властвования, взятого в целом, во взаимосвязанном единстве своих организационно-правовых инструментов. Подобное направление политики мы именуем политикой государственной, отражающей задачи, цели, направления и приоритеты функционирования государства как целостного социального института. Термин этот не является произвольным, он находит нормативное подтверждение в российском законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» [1]. В п. «в» статьи 114 Конституции РФ говорится о единой государственной политике.
Содержанием такой политики выступает деятельность государственных органов, прежде всего высших, воплощающих и реализующих государственный суверенитет, в которой находят системное выражение направления государственной деятельности, основные векторы развития государства. Подобное понимание политики близко ленинскому ее определению как участие в делах государства,
направление государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства [2, с. 340]. Нормативно-правовым регулятором государственной политики выступает, главным образом, Конституция Российской Федерации, а также федеральные конституционные и федеральные законы, содержащие положения о направлениях государственной деятельности. К нормативным источникам государственной политики России можно отнести и акты учредительного свойства, предшествовавшие Основному закону, в которых давалось политико-правовое обоснование новой российской политике, в частности, Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 12 июня 1990 г., Постановление первого Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР», Декларация о языках народов России, Декларация прав и свобод человека и гражданина, Союзный договор 31 марта 1992 г.
Следует отметить, что всякая политика, в том числе государственная, складывается как из ее выражения, планирования, так и реализации. Президент как глава государства, облеченный значимыми полномочиями, не только формулирует, направляет государственную политику, но и вершит ее, наполняет практическим содержанием, реализует в своей деятельности те политические меры, которые сам же намечает. В практической деятельности главы государства Президент России подобно другим государственным органам связан той государственной политикой, которую сам же и формирует.
В то же время Президент не просто озвучивает политику государства, определяя ее направления, он материализует эту политику, придавая ей публично-правовую форму, сообщая ей свой авторитет и административный ресурс главы государства. Формулирование внутренней и внешней политики государства Президентом России содержит многочисленные требования императивного порядка, подлежащие исполнению органами государственной администрации, прежде всего, Правительством РФ. Совершенно правильно указывается, что основные направления политики, определяемые федеральным Президентом, не должны восприниматься «как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами» [3, а 410]. Президент РФ, таким образом, не только и не столько формулирует государственную политику, сколько ее формирует.
Исследование функции Президента Российской Федерации определять основные направления внутренней и внешней политики государства в соотношении с Конституцией РФ и федеральным законодательством позволяет сделать следующие выводы.
Формулирование этой функции составляет примечательную особенность российской Конституции, в развернутом виде подобная функция в зарубежном конституционном законодательстве не выделяется, хотя в президентских и полупрезидентских республиках именно президент определяет направления государственной политики. Официальное признание этой функции за Президентом России оказалось в известной степени случайным, эта функция первоначально закреплялась за Съездом народных депутатов РФ, ее переход к Президенту страны в конституционном проекте, а затем в Конституции РФ явился своеобразной демонстрацией, был вызван решимостью укрепления в России режима сильной президентской власти. Интересы государственной демократии и разделения властей поддерживаются тем конституционным указанием, что рассматриваемая функция осуществляется Президентом в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
В законодательстве и государственной практике следует разделять функции по определению государственной политики и ее реализации. В полупрезидентской республике государственные функции разделяются таким образом, что глава государства формирует политику нации, а правительство ее реализует. Подобное «разделение труда» нуждается в конституционном подтверждении. В главе 6 Конституции РФ «Правительство Российской Федерации» следует закрепить, что Правительство Российской Федерации реализует политику государства.
Исследуемая функция Президента России осуществляется им не произвольно, а в соответствии с конституционными установлениями, относящимися к внутренней и внешней политике Российской Федерации. Проблема, однако, в том, что эти установки невыразительны, содержат самые общие предписания политического характера, что, с одной стороны, затрудняет Президенту осуществление этой функции, с другой, увеличивает возможность ее произвольного толкования главой государства. Не предлагая немедленного внесения изменений в Конституцию РФ, мы в то же время полагаем, что она выглядела бы политически более выдержанной, если бы содержала общие начала внешней политики, например, те десять основополагающих принципов взаимоотношений между государствами, которые присутствовали в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. и которые содержались в ст. 28 Конституции России 1978 г. В Конституции РФ можно было бы отразить, что отношения России с другими государствами строятся на основе соблюдения принципов суверенного равенства; взаимного отказа от применения силы или угрозы силой; нерушимости границ; территориальной целостности государства, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела; уважения прав человека и основных свобод; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничества между государствами, добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, из
заключенных Российской Федерацией международных договоров. Эти принципы могли бы закрепляться в специальной главе Конституции РФ - «Внешняя политика», содержащей положение о запрете пропаганды войны в Российской Федерации, которое в ходе конституционной реформы 1993 г., на наш взгляд, неосновательно выпало из конституционного текста.
Литература
1. СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
2. Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 33.
3. Научно-практический комментарий к конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001.
