CC BY
78
УДК 351
В.В. Бурматов
РОЛЬ ОТКРЫТОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Анализируется социальная и политическая роль новой структуры, оформившейся в 2012 году. Проектируется место Открытого правительства в отечественной системе государственного управления.
Ключевые слова: государственная власть, государственное управление, меритократия, национальные ценности, неоинституционализм, общественная экспертиза, Открытое правительство, политический выбор, политические институты, политическая реформа, экспертный совет.
V. Burmatov
FUNCTION OF THE OPEN GOVERNMENT IN THE SYSTEM OF STATE MANAGEMENT
The article presents the analysis of social and political function of the new structure issued in 2012. The position of the Open government in the Russian system of state management is planned.
Keywords: government, state management, meritocracy, national values, neoinstitutionalism, public hearing, Open government, elections, political institutions, political reform, expert board.
Инициированное Д.А. Медведевым обсуждение идеи реформирования в нашей стране государственной службы, а затем реальное формирование достаточно большой (качественно и количественно) и одновременно принципиально новой для нашей страны структуры - Открытого правительства со специальным министром по связям с этим правительством - ставят перед учёными, экспертами и журналистами немало сложных теоретико-методологических вопросов. В чём позитивный смысл Открытого правительства? Почему выбрана эта форма изменения отношений общества и власти в условиях продолжающегося мирового экономического кризиса? К какой ветви власти (функционально) в большей степени относится созданная структура?
Есть и вполне прикладные вопросы. Что даст Открытое правительство российскому государству, гражданскому обществу и российским гражданам? Удастся ли новой структуре найти своё место в системе госуправления и сможет ли она эффективно работать? Можно ли прогнозировать конфликты новой структуры с теми или иными органами власти и управления? Подобные вопросы можно ещё долго продолжать.
В данной статье будут рассмотрены социальные цели создания новой российской структуры и предложена, в прогнозном варианте, её потенциальная роль в отечественной системе государственного управления.
Постановка проблемы
Важно вспомнить заявление Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева о том, что «... ряд системных законопроектов должен попадать в Государственную Думу РФ только пройдя «горнило» Экспертного совета при Открытом правительстве [1]. Оно изначально создавалось как орган, призванный осуществлять экспертный контроль над качеством принимаемых законодательных и управленческих решений. Сейчас можно говорить, что в таком виде этот экспертно-
управленческий орган и состоялся.
Начиная с 2000 года, наша страна в части повышения гражданских свобод проделала большой путь, причём за короткий, по историческим меркам, отрезок времени. Это сознательная, последовательная политика власти по повышению гражданских свобод, открытости общества, волеизъявления граждан. В том числе, это политика В.В. Путина и Д.А. Медведева. Напомню, тезис «лучше свобода, чем несвобода» Д.А. Медведев сказал задолго до массовых митингов в Москве на Болотной площади и проспекте Сахарова [3]. Поэтому, на мой взгляд, не следует преувеличивать роль критиков отечественной политической реформы, начатой по инициативе российской политической элиты.
В то же время, общественная экспертиза законопроектов, разрабатываемых субъектами законодательной инициативы и принимаемых Госдумой, а также экспертиза управленческих решений, в том числе, в деятельности самого правительства - одно из приоритетных направлений, поскольку даёт возможность избежать возможных ошибок органами государственной власти. С другой стороны, экспертиза делает их деятельность более прозрачной для общества и подотчётной институтам гражданского общества. Публичная экспертиза позволяет учесть мнения максимально большого количества профессиональных групп, экспертных организаций [2]. Считаю, что Открытое правительство будет эффективно в том случае, если не станет строить отношения с профильными министерствами или комитетами Госдумы, а, напротив, займет максимально взвешенную позицию, отстаивая интересы исключительно профессионального и гражданского сообществ, то есть тех, кто изначально не имеет прямых рычагов воздействия на власть. Хотя профессор И.Д. Хутинаев считает, что существующие в России органы власти не сложились в эффективно функционирующую систему государственных институтов [4].
При этом нужно признать, что государственные органы и общественные организации не тождественны ни друг другу, ни государственным и общественным институтам. Это несовпадение на сегодняшний день изучает всё больше учёных. Если органы более или менее эффективны при стабильном политическом строе (чаще всего закрытом), то с наступлением любых изменений в политической системе (например, в связи с либерализацией, модернизацией и т. д.) фактически сразу же обнаруживается нехватка соответствующей структуры государственных и общественных институтов. Нобелевский лауреат по экономике американский учёный Дж. М. Бьюкенен не случайно отмечал: «Усовершенствование работы политических институтов означает необходимость реформ, то есть изменений политической системы, которые приведут к тому, что политические решения будут всё больше соответствовать интересам людей» [5].
Реформы существующей системы имеют смысл только тогда, когда они содействуют проведению политики, понятной гражданам и не рассчитаны на идеальный (в реальности нигд е не существующий) народ. Выбор политических правил при этом не должен выходить за пределы реальности и, кроме того, следует признать, что интересы людей, находящихся у власти, могут стать препятствием на пути возможных преобразований. Современные неоинституционалисты настаивают на том, что в политике рынок (если точнее, то свободная конкуренция) проявляется в согласии между людьми. Но как достичь согласия в политике, аналогичного добровольному обмену индивидуальных товаров на рынке? Ответ на этот вопрос современная наука даёт следующий: согласие достигается только путём «конституционного выбора» (достаточно устоявшийся термин), то есть выбора правил, регламентирующих деятельность государства, власти. Например, у Госдумы сегодня есть возможности создать электронный парламент, и он в немалой степени фактически уже создан. Возможности электронного парламента, как, впрочем, и Открытого и электронного правительства, являются приоритетами для реализации, потому что
общение между людьми всё больше уходит в Интернет. Государственные услуги тоже всё больше уходят в сеть, несмотря на все перипетии и препоны. А это вопрос информационной активности и получения обратной связи [6].
В связи с этим мне представляется необходимым сегодня вести речь о постепенном переформатировании отечественной системы государственного управления в систему государственного регулирования. Первая из них в большей степени вертикальна, а вторая - горизонтальна и опирается на механизмы самоуправления и саморегулирования граждан и общества [7]. Полагаю, что мысль о необходимости государственного регулирования (именно госрегулирования, а не государственного управления) сложнейших социальных процессов является ключевой для понимания причин формирования в нашей стране Открытого правительства.
Цель - эффективное государство
В деятельности российского Открытого правительства должны быть как минимум три базиса (их ещё можно назвать коммуникациями), основанные на Стратегии 2020: экспертиза, привлечение максимально широкой общественности к обсуждению законопроектов, проектов и программ и генерирование идей. Таким образом, новая структура будет не только давать экспертную оценку решениям высшего органа исполнительной власти России, но и отчасти формировать для него повестку. Именно такое видение проблемы детерминируется потребностями среднего класса, способного к самоорганизации и реализации гражданских инициатив [8].
В чём, на мой взгляд, состоит уникальность Открытого правительства?
Во-первых, пока российский государственный аппарат далеко не всегда способен своевременно получать информацию от общества и адекватно на неё реагировать. А ему нужно это делать, поскольку мнение П.А. Столыпина «Нам нужна великая Россия» - является актуальным до сих пор. Неэффективность механизмов передачи информации, подготовки и принятия социально значимых решений является внутренней ключевой угрозой для современной России.
Во-вторых, проект «Открытое правительство» способствует одновременному вовлечению в формирование в нашей стране информационного общества граждан и власти.
В-третьих, Открытое правительство будет способствовать изменению типа социального контракта, гражданскому воспитанию и образованию россиян. Многие исследователи полагают, что в нашей стране веками господствовал вертикальный тип социального контракта. Изменить его на горизонтальный поможет, полагаю, проект «Открытое правительство».
В-четвёртых, проект «Открытое правительство» является откликом на запросы наиболее активной части россиян, и поэтому будет действительно способствовать формированию в России меритократии (власти интеллектуалов), умной власти, заботящейся о своих гражданах.
Сегодня проект «Открытое правительство» является серьёзным шагом по формированию в нашей стране эффективного государства. Чаще всего под эффективным понимается так называемое менеджерское государство, которое объясняется в рамках теории факторов или научного менеджмента. Фактически государство в рамках этой теории сводится к управленческой деятельности и анализируется как механизм, действующий в результате комбинации ряда факторов, позволяющих добиваться определённых целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов [9]. То есть, более эффективным является то государство, которое тратит меньше, но получает на выходе больше.
Поэтому сформулирую проблему, стоящую перед политической элитой, государственными чиновниками, органами государственной власти и общественностью, когда они пытаются на практике сформировать эффективное государство. Дело в том, что некоторая часть отечественной го-
сударственной власти существует в несколько нереальном социальном пространстве. Что имеется в виду?
Дело в том, что в России физического пространства всегда было так много, что далеко не всегда было понятно, как можно им управлять. Так, профессор Высшей школы экономики С.Г. Кордонский отмечает, что «...пространство чаще всего мешает отечественной власти в достижении её целей, поэтому его приходится преодолевать, модернизировать и минимизировать. В результате таких действий возникают структуры иерархированных связей, имитирующих социальное пространство в системе власти и выступающие для неё единственными пространственными реальностями» [10]. Эту управленческую имитацию профессор С.Г. Кордонский называет административно-территориальным делением.
Данную мысль о проблеме управления российскими огромными территориями выделю отдельно и подчеркну не с целью критики действий власти, а для того, чтобы акцентировать внимание на факте: почти всё социальное пространство в нашей стране сформировано властью, властью же и контролируется (но не факт, что ею эффективно управляется). На мой взгляд, Открытое правительство позволяет связывать огромные российские пространства многочисленными институтами, сетями, коммуникациями.
Сформируем институты в государстве!
Эффективное государство всегда зависит от эффективного менеджмента, эффективной управленческой деятельности. Многие учёные не случайно полагают, что принципы и особенности менеджмента распространяются на все виды социального управления - от управления семьёй до государственного управления [11]. Одновременно заметим, что слово «менеджер» начинает всё более активно вытеснять из нашего лексикона более привычное понятие «руководитель», «управляющий». В основе же термина «менеджер», как известно, лежит английский глагол «to manage» -«управлять», происходящий от латинского «manus» - «рука». То есть, менеджер - профессиональный управляющий, человек, обладающий специальными знаниями, талантом и определёнными навыками в области организации производства и управления.
Например, в США все работники государственной конкурсной профессиональной службы подразделяются на 18 рангов. С 1 по 8-й - низший персонал (конторские служащие, машинистки, стенографистки), их руководители (supervisors) занимают должности от 9 до 12-го ранга, руководители среднего звена (manager) - с 13 по 15-й, а высшие руководители аттестуются на должности 16 - 18-го рангов (exucutives). Таким образом, собственно менеджеры, или руководители среднего звена государственной иерархии США, составляют около 14 % от 2,8 млн служащих федеральных органов управления этой страны. Кроме того, для понимания общего количества управленцев этой категории необходимо учитывать значительное количество менеджеров, работающих в многочисленных частных компаниях Америки [12].
Важно при этом, полагаем, подчеркнуть ещё один сущностный момент. А именно, если в России руководитель ассоциируется с первым лицом предприятия, директором или начальником крупного структурного подразделения, то на Западе (условное название экономически развитых государств) менеджер не является первым руководителем или предпринимателем. Менеджеры в этих странах занимают определённые должности в качестве руководителей определённых организационных подразделений. В европейско-американском понимании директор должен заниматься в основном стратегическим управлением, а оперативное управление он возлагает на заместителей; в России же директор решает практически все вопросы, являясь, в том числе, и менеджером.
Именно американский учёный австрийского происхождения П.Ф. Друкер признал, что орга-
ны управления имеют место и во внеэкономических структурах (политических, военных, церковных, благотворительных и др.), но менеджмент существует там, где есть бизнес, где управление можно измерить экономической эффективностью. И, более того, хороший менеджер не обязательно становится хорошим политиком или администратором [13]. Поэтому масштабное внедрение принципов и рекомендаций западного менеджмента, привлечение научного знания к проблемам его эффективности в нашей стране повлекло постановку ряда проблем институционализации управления и рассмотрения самого управления как некой глобальной проблемы.
Какое же место должно, на мой взгляд, занять Открытое правительство в отечественной системе государственного управления? Отмечу несколько ключевых моментов.
Во-первых, новая структура не должна подменять ни одну из ветвей власти, ни один орган государственной власти. Полагаю, что новому органу - Открытому правительству - властные функции в принципе не нужны, поскольку в этом случае он обязательно станет исполнять чьи-то функции и полномочия. Сегодня дублирование тех или иных органов/учреждений не эффективно, наоборот, оно может привести только к неэффективному расходованию бюджетных средств. Зато новые институты не требуют бюджетных затрат, так как используют энергию и силу общества, а не власти.
Во-вторых, новый орган не должен самостоятельно заниматься управленческой деятельностью. Его прерогативами является экспертное сопровождение деятельности органов государственной власти, «связывание» власти с обществом и гражданами в интересах последних (общества и граждан). И в этом смысле, полагаю, новая структура должна самым активным образом взаимодействовать с Общественной палатой РФ и региональными общественными палатами, с общественными советами при федеральных органах исполнительной власти, другими институтами гражданского общества.
В-третьих, мне представляется необходимым самое активное и непосредственное вовлечение в деятельность Открытого правительства законодательной власти (федеральных и региональных органов). Удобнее всего это было бы делать через общественные советы при них, если таковые будут существовать (хотя смысл существования общественного совета, например, при парламенте, наверно, не слишком понятен и его может заменить институт связей с общественностью). Ещё раз подчеркну, что Открытое правительство «не приватизировано» исполнительной властью, оно инициировано политической элитой и поэтому является максимально открытой структурой, функционально полезной для всех органов государственной власти.
В-четвёртых, в отечественной системе государственного управления новая структура, полагаю, будет играть роль «усилителя публичности», роль информационного «открывателя» деятельности того или иного органа власти и управления для общественности и граждан. Наверное, эта роль Открытого правительства в определённой степени конфликтует с традиционными российскими ценностями, как их понимают некоторые учёные [14]. И всё же напомню слова Д.А. Медведева о «базовом наборе» национальных российских ценностей: 1) верховенство закона и борьба с правовым нигилизмом; 2) государство должно быть правовым; 3) экономика должна быть рыночной; 4) право собственности подлежит безусловной защите [15].
В-пятых, основной сферой деятельности Открытого правительства является информационное пространство и те институты, которые специально создаются для функционирования в этом пространстве. Поэтому очевидно, что Интернет, социальные и корпоративные сети, мобильная связь, средства массовой информации, структуры по связям с общественностью являются основными средствами деятельности новой российской структуры. Такова реальность, которую нужно принять.
В-шестых, на мой взгляд, Открытое правительство по объективным причинам станет в системе государственного управления основной экспертно-аналитической структурой. В такой структуре российские органы управления нуждаются очень сильно. Так, В.В. Путин недавно заметил, что во всех развитых странах всё шире применяется концепция «Открытое правительство», основанная на вовлечении граждан в текущую работу институтов власти. И нам, полагает Президент России, тоже нужно идти по этому пути - поощрять активную гражданскую работу, учитывая предложения, советы, рекомендации так называемых независимых народных экспертов. Конечно, в таких условиях будет работать сложнее, но зато качество не пострадает [16].
В итоге зафиксирую, что Открытое правительство - это система социальных и корпоративных сетей, интегрирующая в будущем социально-политические, экспертно-аналитические, креативные и творческие силы общества и власти. Его целью является обеспечение развития России по пути демократии, справедливости и прогресса. В качестве заказчика исследований в этой сети может быть как властный орган, так общественный институт и конкретный гражданин. Эта сеть, по сути, является суперкоммуникацией власти и общества в России.
Уверен, что у части российской политической элиты есть чёткое понимание, что новое сетевое образование, названное Открытым правительством, может принести нашей стране пользу только в случае его институционального, а не властного характера. Его деятельность, уверен, поможет российской власти успешнее вырабатывать эффективную стратегию социального развития и, в случае необходимости, её оперативно корректировать.
Литература
1. Цит. по: http://er.ru/news/2012/5/10/burmatov-otkrytoe-pravitelstvo-dolzhno-maksimalno-otstaivat-т1егезу-1уМе,|/ (дата обращения: 26.06.2012).
2. Казакова Е.В. Экспертные сообщества России как современные политические институты: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2012.
3. http://er.ru/news/2012/4/26/burmatov-gosudarstvo-provodit-pos1edovate1nuyu-po1itiku-po-povysheniyu-grazhdanskih-svobod/ (дата обращения: 26.06.2012).
4. Хутинаев И.Д. Институционализация органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2006. С. 3.
5. Джеймс М. Бьюкенен. Сочинения / Пер. с англ. Т. 1. М.: Таурус Альфа, 1997. С. 24.
6. http://er.rU/news/2012/4/9/burmatov-faktor-doveriya-k-par1amentu-ego-otkrytost/ (дата обращения: 26.06.2012).
7. Сергеева О.А. Институты государственного регулирования развития малого бизнеса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. М., 2010. С. 8 - 9.
8. Кагарлицкий Б.Ю. Восстание среднего класса. М.: Алгоритм; Эксмо, 2012. С. 48.
9. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М.: Изд-во Юрайт, 2010. С. 33.
10. Кордонский С.Г. Россия. Поместная федерация. М.: Европа, 2010. С. 21 - 22.
11. Халиков М.И. Факторы и особенности становления современной модели управления в Российской Федерации // Власть. 2010. № 7. С. 82.
12. Крорринг В.И. Искусство управления. М.: Изд-во БЕК, 1997. С. 13.
13. Друкер П.Ф. Практика менеджмента. М.-СПб.-К., 2002. С. 22 - 23.
14. Землянских Т.Н. Национальные ценности России как объект деструктивного информационного воздействия // Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: проблемы реализации: Монография. М.: АТИСО, 2011. С. 76 - 77.
15. Цит. по: http://www.hayinfo.ru/ru/ana1ytics/po1icy/34903.htm1 (дата обращения: 28.06.2012).
16. Цит. по: http://www.government.ru/docs/14898/ (дата обращения: 14.06.12).
