CC BY
210
РОЛЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РАЗВИТИИ ТОРГОВЛИ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
(на примере городских и сельских поселений)
е. г. казанцева,
кандидат экономических наук, доцент Кемеровский институт (филиал) российского государственного торгово-экономического университета
н. и. Иванова,
начальник отдела местного самоуправления управления государственного устройства и местного самоуправления Администрации Кемеровской области
Наличие в стране государственного и муниципального уровней власти и управления, ответственных перед населением за проводимую политику в рамках законодательно определенных сфер компетенции, дает возможность повышения уровня социально-экономического развития муниципальных образований. Процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти и реформа местного самоуправления делают реальной эту возможность за счет четкого определения сфер ответственности каждого уровня власти, реального финансирования реализуемых полномочий, увеличения самостоятельности региональных и местных органов власти при принятии решений, установления стабильных правил взаимоотношений между уровнями власти.
В процессе разграничения полномочий возрастает роль местных властей в развитии территорий, поскольку именно на муниципальном уровне создаются условия для эффективной работы предприятий, повышения конкурентоспособности товаров, а также повышения уровня жизни населения. Основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения закреплены в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Реформа местного самоуправления — одна из самых масштабных реформ последнего десятилетия — стартовала в масштабах страны с 01.01.2006 г. На карте страны с 01.01.2006 образовано почти 25,5 тыс. муниципальных образований. В Кемеров-
ской области функционируют 223 муниципальных образования: 16 городских округов, 18 муниципальных районов, 167 сельских поселений, 22 городских поселения (было 34 муниципальных образования).
Муниципальное развитие происходит в условиях жесткой конкуренции, причем в условиях повышения открытости экономики, планируемого вступления в ВТО конкуренция приобретает глобальный характер: в конкурентные отношения вступают зарубежные регионы и муниципальные образования. И задача задач муниципальных образований — выйти победителями в этой сложнейшей конкурентной борьбе. Объектом конкуренции являются государственные и частные инвестиции, человеческие, природные, финансовые, информационные и другие ресурсы, а конечным результатом — высокий жизненный стандарт населения.
Все муниципальные образования вынуждены работать в сложных условиях. Но наиболее остро проблема обеспечения конкурентоспособности стоит перед провинциальными муниципальными образованиями: именно их ресурсный потенциал в последние два-три десятка лет был наименее востребованным и именно они имеют сейчас наиболее слабую производственную и социальную инфраструктуры.
До недавнего времени расцвет или упадок населенных пунктов зависели от их географического положения и наличия природных ресурсов. Сегодня развитие муниципального образования зависит еще и от набора условий для обеспечения устойчивого роста, которые во многом формиру-
ются действиями местных органов власти: наличия жилья, сети учебных заведений, отлаженной производственной и рыночной инфраструктуры, эффективно работающих служб и т. п. Только в такие муниципальные образования придут бизнес и люди, «проголосовав ногами».
К основным проблемам муниципальных образований, требующих скорейшего решения, относятся:
• высокий уровень дотационности бюджетов (до 90 % муниципальных образований);
• закрепление за поселениями налогов, слабо связанных с уровнем социально-экономического развития;
• отсутствие системы государственных и региональных минимальных социальных стандартов;
• «освобождение» муниципальных образований к 2009 г. от объектов собственности, не предназначенных для решения вопросов местного значения;
• недостаток квалифицированных кадров в городских и особенно в сельских поселениях;
• низкий стартовый уровень социально-экономического развития городских и сельских поселений;
• отсутствие механизма влияния на «безбилетников» (например, на сельских жителей, которые не платят за водоснабжение, но колонками пользуются как добросовестные плательщики, а расходы при этом покрывает местный бюджет) и др. Для успешного развития муниципальных образований необходимо обеспечить их экономическое развитие. Существуют две основные модели местного самоуправления. Первая предполагает хозяйственную деятельность органов местного самоуправления, а вторая — деятельность по созданию условий для развития бизнеса на территории. В России принята за основу вторая модель. Это означает, что будущее муниципального образования будут зависеть от того, как власть работает на местах с предпринимателями, стимулирует развитие бизнеса.
Одной из интенсивно развивающихся сфер в настоящее время является торговля. На сегодняшний день в экономике России в сфере малого предпринимательства доминируют предприятия торгового профиля. Для Кемеровской области характерна аналогичная ситуация. По данным Кемеровостата, по состоянию на конец 2006 г. общее число малых предприятий в области составляло 15,8 тыс. единиц. В 2005 г. число действующих малых предприятий области составляло 13,9 тыс., или 40 % общего числа предприятий и организаций. Почти половина малых предприятий работает в сфере торговли.
За последние пять лет товарооборот предприятий торговли Кемеровской области значительно увеличился: оборот предприятий розничной торговли возрос в 2,5 раза, оптовой — 1,8 раза (табл. 1). По темпам роста оборота розничной торговли Кемеровская область занимает 1 -е место в Сибирском федеральном округе.
Товарооборот предприятий торговли Кемеровской области в 2002—2006 гг., млрд руб.
Вид торговли Год
2002 2003 2004 2005 2006
Розничная 72,3 87 111 140 180
Оптовая 136,6 162 232,7 211,3 249,4
Оптовая и розничная торговля являются одними из приоритетных направлений деятельности субъектов малого предпринимательства, что объясняется сравнительной простотой организации, мобильностью торговой деятельности и возможностью быстрого реагирования на изменение текущей ситуации в экономике. Всего в сфере товарного обращения в Кемеровской области в 2006 г. было занято 84 871 чел., что составляет 1/12 часть от всего занятого населения. О значимости торговли для экономики Кузбасса говорит и то, что в этой сфере создается почти 15 % валового регионального продукта.
В то же время уровень развития торговли существенно отличается в различных муниципальных образованиях. Наиболее сложная ситуация — в сельских поселениях, в которых наблюдается уровень и качество обслуживания, несопоставимый с уровнем и качеством обслуживания, сложившимся в областном центре, крупнейших городских округах. Так, в среднем по области норматив обеспеченности торговыми площадями (280 м2 на 1 тыс. чел.) был достигнут уже в 2003 г. и превышен в последующие годы. Однако в ряде муниципальных образований, например в Яйском районе, этот показатель составляет только половину от норматива. Что касается сельских поселений, то дальнейшее расширение торговой сети сдерживается низким платежеспособным спросом населения, и норматив обеспеченности торговой площадью сельского населения будет достигнут в более поздние сроки.
Велик разрыв и в душевом обороте розничной торговли на душу населения. Если к началу 2005 г. в г. Кемерово душевой оборот розничной торговли в 1,7 превышал среднеобластной, то в Гурьевском районе он был ниже в 7,8 раза.
Остановимся подробнее на возможностях органов местного самоуправления поселений влиять на развитие торговли на соответствующей территории.
Роль органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом №131—ФЗ заключается в создании условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания». Понятие «создание условий» означает в большей степени осуществление нормативно-правового регулирования и создание благоприятных для данного вида деятельности возможностей, а предоставление данной муниципальной услуги отнесено к компетенции иных субъектов.
В соответствии с указанным законом возможны два варианта решения подобных вопросов местного значения поселений:
1) самостоятельное решение вопросов местного значения органами местного самоуправления поселений;
2) передача органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, органам местного самоуправления муниципального района части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района путем заключения с ними соответствующего соглашения. При этом указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
В связи с тем, что в условиях переходного периода по реализации положений Федерального закона №131—ФЗ субъектам РФ было дано право регулировать своими законами порядок решения вопросов местного значения поселений, в Кемеровской области действует Закон от 29.09.2006 № 115—ОЗ «О порядке решения вопросов местного значения муниципальными образованиями Кемеровской области в переходный период», согласно которому в 2007 г. в 103 из 189 поселений вопрос создания условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания в сельских поселениях решается на уровне муниципальных районов. В Кемеровской области для передачи вопроса создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания соглашения заключены в 33 поселениях из 86, решающих вопросы местного значения самостоятельно.
Порядок решения ряда вопросов местного значения по регулированию развития торговой сферы
детально регулируется в отраслевых законодательных актах и принятых в соответствии с ними нормативными актами Правительства Российской Федерации. Основные положения о торговле на территории муниципального образования должны соответствовать требованиям Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей», Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт». Кроме того, в Российской Федерации принят и введен в действие с 01.01.2000 г. государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51303-99 «Торговля. Термины и определения», утвержденный постановлением Госстандарта России от 11.08.1999 № 242-СТ. В настоящее время существует порядка 350 нормативных актов и стандартов в сфере торговли, которые зачастую разрознены и требуют обновления, поэтому предполагается разработка федерального закона о торговле, концепцию которого предполагается в ближайшее время внести на обсуждение в Правительство РФ.
Органы местного самоуправления вправе в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования:
• рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;
• обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей);
• при выявлении по жалобе покупателя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).
Приведенные полномочия органов местного самоуправления содержатся в ст. 44 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей».
Органы местного самоуправления не вправе принимать решений, ущемляющих свободу предпринимательской деятельности, в том числе торговли. Все нормативные правовые акты, касающиеся вопросов обеспечения торговли, должны соответствовать требованиям соблюдения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Принимаемые федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами нормативные документы, включая государственные стандарты, строительные нормы и правила, правила охраны труда, ветеринарные и фитосанитарные правила, не должны противоречить санитарным правилам.
Органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие и обеспечивать взаимодействие между предприятиями торговли на территории муниципального образования и юридическими лицами, осуществляющими деятельность по организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, поскольку организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора также является одним из вопросов местного значения.
Каждый торговый объект должен иметь заключение о соответствии объекта установленным требованиям противопожарной безопасности. В объектах торговли в соответствии с условиями производства и категорийности по пожароопасности должны быть установлены автоматические установки пожаротушения, автоматическая пожарная сигнализация, телефонная связь. Независимо от наличия автоматических средств пожаротушения и сигнализации объекты должны быть обеспечены первичными средствами пожаротушения. Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений является вопросом местного значения.
С учетом требований Федерального закона от 13.03.2006 № 38—ФЗ «О рекламе» выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций является вопросом местного значения муниципальных районов и городских округов.
Ряд статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает меры административной ответственности в случае нарушения правил продажи, незаконной продажи товаров (иных вещей), свободная реализация которых запрещена или ограничена, и т. д. Вместе с тем действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов Российской Федерации либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы Российской Федерации также влечет
наступление административной ответственности путем наложения административного штрафа в размере от четырех до пяти тысяч рублей.
Таким образом, оказание органами местного самоуправления содействия развитию услуг торговли на территории муниципального образования основывается на большом массиве региональных норм и правил, которые зачастую содержат нормы регламентирующего характера и в меньшей степени предусматривают конкретные возможности органов местного самоуправления по стимулированию развития торговли.
Органы местного самоуправления самостоятельно принимают локальные нормативные правовые акты, нацеленные, в большей степени, на упорядочение торговых отношений на территории муниципального образования. Так, представительными органами муниципальных образований Кемеровской области принимаются муниципальные правовые акты по вопросам создания условий для обеспечения жителей поселения услугами торговли. Например, решение Мысковского городского Совета народных депутатов «Об утверждении правил обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания», решение Тяжинского районного Совета народных депутатов «Об утверждении «Правил, регулирующих условия предоставления услуг торговли, общественного питания и бытового обслуживания».
В целях учета, оптимизации, планирования и налогообложения системы торговли на территории муниципального образования специально уполномоченными органами местного самоуправления ведутся реестры объектов торговли. Так, на основании постановления Администрации г. Новокузнецка «О ведении сводного реестра торговых точек и точек бытового обслуживания на территории города Новокузнецка» управление по торговле и бытовым услугам ведет сводный реестр торговых точек и точек бытового обслуживания. В реестре фиксируются следующие данные:
• вид торговой точки;
• общая площадь, в том числе торговая площадь;
• групповой ассортимент реализуемых товаров;
• свидетельство о государственной регистрации предприятия или индивидуального предпринимателя без образования юридического лица;
• документ, подтверждающий наличие помещения (места) для торговли или оказания бытовых услуг;
• заключение о соблюдении требований пожарной безопасности;
• санитарно-эпидемиологическое заключение.
Режим работы государственных и муниципальных организаций торговли устанавливается по решению соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Режим работы иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере торгового обслуживания потребителей, а также индивидуальных предпринимателей, устанавливается ими самостоятельно с учетом ограничений, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Создание условий для оказания населению услуг в области торговли в муниципальном образовании предусматривается и в комплексных программах социально-экономического развития. В настоящее время такие программы приняты во всех муниципальных образованиях Кемеровской области, частью которых являются мероприятия по развитию сети торговли. При этом создание благоприятных условий для развития торговли рассматривается и как источник пополнения доходной части бюджета, и как резерв развития малого бизнеса.
При реализации полномочий в сфере организации торговли органы местного самоуправления сталкиваются с проблемой предоставления находящихся в муниципальной собственности объектов нежилого фонда на правах аренды субъектам предпринимательской деятельности, занятым в сфере торговли. В силу положений ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131—ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрена возможность нахождения в муниципальной собственности имущества, предназначенного для обеспечения населения услугами торговли. Чтобы устранить данный пробел в законодательстве, в Государственную Думу Российской Федерации внесен проект Федерального закона, которым предусматривается расширение перечня имущества для решения вопросов местного значения, имуществом, предназначенным, в частности, для обеспечения населения услугами торговли.
В наши дни большое значение для развития муниципального образования придается заключению соглашений о стратегическом партнерстве по развитию муниципальных образований между органами местного самоуправления и представителями бизнес-среды. Формирование партнерских отношений органов местного самоуправления со всеми хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования осуществляется и через консультативные советы. В состав таких советов, созданных в муниципальных образованиях, входят представители бизнеса, науки, общественных ор-
ганизаций, выпускники президентской программы подготовки управленческих кадров. Целью деятельности консультативных советов является выработка предложений по решению актуальных кратко-, средне- и долгосрочных проблем социально-экономического развития муниципального образования.
Наиболее реально содействие развитию торговли на территории муниципального образования органы местного самоуправления, на наш взгляд, осуществляют на стадии разработки генеральных планов застройки территории. Градостроительный кодекс Российской Федерации устанавливает необходимость создания органами местного самоуправления в черте любого поселения общественно-деловых зон, предназначенных для размещения объектов здравоохранения, культуры, образования, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, коммерческой деятельности, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий и иных зданий, строений и сооружений, стоянок автомобильного транспорта, центров деловой, финансовой, общественной активности. Проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, планировки территорий обязательно выносятся на публичные слушания. Предприятия торговли Градостроительный кодекс предлагает размещать преимущественно в непосредственной близости от массивов жилой застройки для создания наибольших удобств населению, проживающему в муниципальном образовании.
Развитие торговли требует комплексного подхода. Один из вариантов его реализации — разработка и принятие специальных нормативных правовых актов по развитию торговли. Так, в Кузбассе реализуется Концепция развития потребительского рынка Кемеровской области до 2010 г., нормативные документы аналогичной направленности приняты и в ряде муниципальных образований области.
Таким образом, для дальнейшего развития сферы обращения в муниципальных образованиях очевидна необходимость усиления регулирующей роли органов местного самоуправления по созданию условий для развития торговли в интересах населения, местных производителей, особенно в городских и сельских поселениях.
ЛИТЕРАТУРА
1. Финансовые результаты деятельности малых предприятий. — Кемерово: Кемеровостат, 2006.
2. Об итогах деятельности малых предприятий в 2005 году. — Кемерово: Кемеровостат, 2006.
3. Социально-экономическое положение Кемеровской области в 2006 году. — Кемеровостат, 2007.
