CC BY
9С. В. Петров1
РОЛЬ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ФОРМ УПРАВЛЕНИЯ ЭКСПЛУАТАЦИЕЙ ЖИЛИЩНОГО ФОНДА В РОССИИ
Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) является важнейшей социально-экономической сферой и сложным многоотраслевым производственно-техническим комплексом. Его многопрофильная структура включает более 30 видов деятельности. В систему ЖКХ входят предприятия, обеспечивающие жилищное хозяйство и ремонтно-эксплуатационное производство, водоснабжение и водоотведение, коммунальную энергетику (электро-, тепло- и газоснабжение) и внешнее городское благоустройство, включающее дорожно-мостовое хозяйство, санитарную очистку, зеленое хозяйство (озеленение населенных пунктов, цветоводство), коммунально-бытовое обслуживание (бани, прачечные, ритуальные услуги), гостиничное хозяйство.
В результате проведения в России в начале 1990-х гг. социально-экономической реформы в жилищной сфере произошли значительные изменения. Основные направления реформы ЖКХ как составной части новой экономической политики РФ были сформулированы в 1991 г. в законе «О приватизации жилищного фонда в РФ», а затем в законе «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г. В этих законах были определены направления преобразования в жилищной (в том числе и в жилищно-коммунальной) сфере, которые должны обеспечить реальные права граждан на достойное жилье в условиях формирования рыночной экономики.
Одним из важнейших изменений в данной сфере стало возникновение новых форм собственности, что определило необходимость создания новой системы управления эксплуатацией жилищного фонда. Применявшийся долгое время сугубо административный механизм регулирования жилищной сферы, использование преимущественно бюджетных источников финансирования, отсутствие экономической заинтересованности жилищно-эксплуатационных организаций в результатах своей деятельности, переплетение функций заказчика и подрядчика, отчуждение жителей от собственности, нарушение нормальных экономических взаимоотношений с производителями работ и услуг привели к серьезным негативным последствиям в жилищной сфере. Снизилось качество жилищного фонда, ухудшились условия его эксплуатации.
По имеющимся оценкам, в настоящее время в России более 3 млн человек живут в ветхих и аварийных домах, площадь которых составляет около 35 млн м . Ежегодно в России около 7...9 млн м2 общей площади жилых домов из имеющихся 2,8 млрд м2 становятся непригодными для проживания и подлежат сносу, а около трети имеют физический износ более 60%. Свыше 290 млн м2 (11%) государственного и муниципального жилищного фонда нуждается в неотложном капитальном ремонте. На решение проблемы ветхости аварийного жилья муниципальных образований направлены целевые коррупционной деятельности, первый заместитель председателя Комитета по строительству и земельным отношениям, председатель Экспертного совета по градостроительной деятельности, программы, методики разработки которых не только апробированы [8, с. 8791], но и применяются в Ростовской области.
Проблемы развития жилищно-коммунального комплекса и пути их решения хорошо раскрыты сенатором О. М. Толкачевым [7, с. 8-14]. Мы же остановимся на управлении жилищной сферой. Управление жилищным фондом во многих городах страны (рис. 1) носит административный характер с использованием преимущественно распорядительных рычагов
1 Руководитель МКС по СЗФО РФ, заместитель председателя Комиссии СЗФО по антикоррупционной деятельсности, первый заместитель председателя Комитета по строительству и земельным отношениям,
председатель Экспертного совета по градостроительной деятельности. e-mail: psv@duma. gov. ru.
управления, жестким централизованным характером отношений между вышестоящими и нижестоящими звеньями управления, предприятиями и организациями, отсутствием альтернативных форм управления и хозяйствования. Все это определило необходимость реформирования жилищной системы, поиска новых форм и методов управления эксплуатационным процессом на экономической основе.
Для улучшения ситуации в жилищной сфере помимо четкого разделения функций подрядчика и заказчика, создания конкурентной среды в сфере управления и обслуживания жилья, ориентации предприятий и организаций на экономические стимулы деятельности и повышения качества работы в жилищном хозяйстве необходимо наличие эффективного собственника.
Закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (1991 г.) установил основные принципы приватизации государственного и муниципального жилищного сектора на территории России, определил правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилье. По данным Министерства регионального развития, в 2006 г. в результате приватизации жилых помещений доля частного жилищного фонда составила 77,0% (в 1990 г. - 32,6%). Особенно возросла доля частного жилья в городах: в 1990 г. - 20,5%, в 2006 г. - 72,7%. Доля государственного жилищного фонда с 1990 по 2006 г. снизилась с 41,7 до 6,3% [2]. За 20062008 гг. На улучшение этой ситуации направлен национальный проект «Доступное комфортное жилье - гражданам России» [5, с. 60-62].
Рис. 1. Схема административного управления жилищным фондом
Федеральным законом РФ от 24.12.92 г. №4218- «Об основах федеральной жилищной политики» регламентируются следующие виды жилищного фонда:
1) частный:
• фонд, находящийся в собственности граждан (индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома, квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом, квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством);
• фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за
счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с неполностью выплаченным паевым взносом;
2) государственный:
• ведомственный фонд, состоящий в государственной собственности РФ и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности;
• фонд, находящийся в собственности субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;
3) муниципальный - фонд, находящийся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;
4) общественный - фонд, состоящий в собственности общественных объединений;
5) коллективный - фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.
За последние годы сильно изменилась ситуация с собственностью на объекты жилищного и коммунального хозяйства (ЖКХ). Она характеризуется тремя главными тенденциями:
• массовой приватизацией жилищного фонда;
• передачей объектов ЖКХ из государственной собственности в муниципальную, акционированием части объектов ЖКХ, в основном объектов электро- и тепло- снабжения, входящих в единую систему энергообеспечения страны.
Этот процесс заложил предпосылки для развития конкуренции и демонополизации в отрасли, но к настоящему времени не дал существенных позитивных результатов [6, с. 73].
В российской статистике доля приватизированного жилья рассчитывается не от общего объема жилищного фонда, а по отношению к фонду, подлежащему приватизации. Несмотря на то, что значительная часть этого фонда приходится на приватизированные квартиры в многоэтажных домах, подавляющее большинство многоэтажных жилых домов находится в государственной муниципальной собственности города. Поэтому фактически городской жилищный фонд продолжает доминировать, что требует от городских властей громадных средств на его содержание и ремонт. Но при существующей системе управления и финансирования эксплуатации жилья необходимых средств на эти цели в большинстве местных бюджетов нет, а отчисления из региональных и федерального бюджетов недостаточны.
Единая государственная политика должна объединять следующие функции:
• законотворчество и регулирование нормативно-правовой базы;
• бюджетная поддержка, тарифная и ценовая политика, обеспечивающие финансовую устойчивость жилищной системы;
• техническая регламентация надежности и качества предоставления жилищно-коммунальных услуг;
• социальная защита и социальные гарантии, формирование системы рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере и др. [4, с. 33].
В соответствии с реформой для повышения эффективности управления жилищным фондом необходим переход от ведомственного монополизма в этой сфере к альтернативной системе целевого управления, основанной на сочетании экономических, организационно-распорядительных и правовых методов [3, с. 83-86]. В данной системе предполагается формирование конкурентных начал в жилищном хозяйстве и расширение круга участников хозяйственного процесса (рис. 2).
Основными участниками подобной системы отношений являются администрация города, служба заказчика, городские жилищно-эксплуатационные организации, население, проживающее в муниципальном или государственном жилищном фонде, а также альтернативные структуры (независимые управляющие компании, ремонтно-эксплуатационные организации, население, проживающее в частном и коллективном жилищном фонде).
Согласно основным направлениям реформы, любые отношения между субъектами жилищного хозяйствования независимо от статуса собственника должны строиться на договорных и конкурентных началах. Договорный тип отношений является неотъемлемым элементом рыночной системы и предпосылкой для развития конкуренции. До недавнего времени договоры на обслуживание заключались формально, не вытесняя в действительности административные принципы управления. Как правило, в них отсутствовали показатели качества обслуживания, не вводились штрафные санкции за невыполнение взятых обязательств и не осуществлялся контроль за их исполнением. Все это обусловило острую необходимость перехода к заключению договоров организаций жилищного хозяйства с органами управления и потребителями на основе прав, обязанностей и ответственности всех участников договорных отношений.
Конкуренция в сфере управления и обслуживания жилищным фондом - необходимый элемент создания противозатратного механизма, стимулирующего снижение себестоимости предоставления и организации услуг и повышение их качества. Именно конкуренция заставляет различные предприятия искать пути снижения затрат и повышения качества услуг, вытесняя из данного сектора те компании, которые не в силах этого сделать.
Особое значение для усиления конкуренции имеет развитие негосударственных (немуниципальных) форм организации управления жилищным фондом. Сегодня в качестве таковых можно выделить частную (владельцы индивидуальных жилых домов) и коллективную (жилищные, жилищно-строительные кооперативы (ЖК, ЖСК) и товарищества собственников жилья - ТСЖ) формы владения и управления жилищным фондом. Являясь реальными собственниками, они в наибольшей степени заинтересованы в рациональном использовании средств на управление и обслуживание принадлежащей им собственности и будут стремиться к получению качественных услуг в обеих сферах деятельности по минимальным ценам.
Владельцы квартир в муниципальном (государственном) доме не имеют реальной возможности выбора подрядчиков, предоставляющих услуги по техническому содержанию и эксплуатации жилищного фонда. Такой собственник малоэффективен, он не способствует улучшению качества эксплуатации ЖКХ, не имеет действенных рычагов влияния на административный механизм хозяйствования, не создает условий для развития рынка управляющих компаний.
Так как жилищный фонд любого крупного города России состоит преимущественно из многоквартирных домов, наиболее остро стоит вопрос широкого распространения коллективного собственника в лице объединений домовладельцев (ЖК, ЖСК, ТСЖ). Это должно способствовать эффективному выполнению основных задач управления многоквартирным домом. Повсеместное развитие негосударственных организационных форм объединений домовладельцев позволит обеспечить:
• обеспечение надлежащего использования, содержания и ремонта общего имущества дома;
• создание необходимых условий для проживания граждан;
• обеспечение проживающих качественными жилищно-коммунальными и другими услугами;
• реальный контроль качества предоставляемых услуг;
• обеспечение ресурсоэнергосбережения;
• обеспечение сохранности общего имущества жилого дома;
• приращение общедолевой собственности;
• извлечение дохода в интересах собственников от использования общего имущества дома;
• снижение проживающим размера обязательных платежей.
Альтернативные жилищные фирмы
Жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия и организации
Рис. 2. Альтернативная схема управления жилищным фондом
Объединение домовладельцев в товарищества и кооперативы способствует улучшению отношений между жильцами, созданию благоприятной атмосферы для совместного проживания.
В индивидуальном жилом доме практически все функции по управлению и обслуживанию объекта недвижимости собственник в состоянии выполнить самостоятельно.
В многоквартирном жилом доме требуется профессиональное управление общим имуществом и его техническое обслуживание. Для эффективного решения этой задачи целесообразно привлекать управляющие компании, специализирующиеся на выполнении перечисленных функций управления жилищным фондом. Эти компании могут выступать в качестве альтернативных заказчиков или привлекать к выполнению работ отдельных работников на договорной основе. При этом коллективные владельцы жилищного фонда рассчитываются за выполненные работы либо напрямую с поставщиками услуг, либо опосредованно - с управляющими компаниями.
Подобный вид управления широко применяется за рубежом и получает распространение в России [1, с. 586-601] в процессе управления эксплуатацией коллективного и частного жилищного фонда, так как далеко не все владельцы жилья могут выступать в роли эффективных управленцев и непосредственно вступать в договорные
отношения с производителями работ. Конечно, при этом происходит отчуждение средств, направляемых на выполнение функций управления, но эти потери могут с лихвой компенсироваться за счет повышения эффективности управления. В любом случае владельцы жилья вправе решать вопрос о целесообразности подключения управляющих компаний.
Таким образом, обеспечение более качественного содержания дома и, соответственно, повышение стоимости квартир возможно только при условии преодоления отчуждения граждан от содержания и эксплуатации дома в целом; наличии эффективного контроля за расходованием денежных средств и исполнением договорных обязательств контрагентами, оказывающими жилищные и коммунальные услуги; внедрения в практику жилищного хозяйствования альтернативных управляющих компаний. Все это позволит улучшить техническое состояние жилищного фонда, сократить огромные финансовые затраты бюджетов всех уровней на содержание и эксплуатацию жилья и наладить нормальные экономические отношения между всеми субъектами хозяйственного процесса в жилищной сфере.
Список литературы
1. Асаул, А. Н. Экономика недвижимости. - 2-е изд. - СПб.: Питер, 2008. - 624 с.
2. Гончаров, А. Б. Реформирование государственной собственности в РФ / А. Б. Гончаров, А. М. Соколов // Экономическое возрождение России. - 2009. - № 1(19). - С. 2937.
3. Круглик, С. И. Проблемы управления в жилищной сфере/ С. И. Круглик // Вестник гражданских инженеров. - 2007. - № 2(11). - С. 83-86.
4. Круглик, С. И. Управление жилищной сферой современных городов России / С. И. Круглик // Экономическое возрождение России. - 2007. - № 2(12). - С. 33-38.
5. Петров, И. С. Жилищное строительство в России - федеральный аспект / И. С. Петров // Экономическое возрождение России. - 2009. - № 4(22). - С. 60-66.
6. Тесалова, Ю. Н. Проблемы ценообразования в жилищно-коммунальном хозяйстве / Ю. Н. Тесалова // Экономическое возрождение России. - 2007. - № 1(11). - С. 72-77.
7. Толкачев, О. М. Проблемы развития жилищно-коммунального комплекса и пути их решения / О. М. Толкачев // Экономическое возрождение России. - 2009. - № 3(21). - С. 814.
8. Шеина, С. Г. Методика разработки целевых программ по ликвидации ветхого и аварийного жилья муниципального образования / С. Г. Шеина, О. Г. Нестерова // Вестник гражданских инженеров. - 2008. - № 2(15). - С. 87-91.
The list of the literature
1. Asaul, A. N. economy of the real estate. The second edition.: SPb. Piter.-2008. - 624 p.
2. Goncharov, A. B, Sokolov A. M. Reform of state property in Russia //Economic revival of Russia. - 2009. - № 1 (19). - p. 29-37.
3. Kruglik, S. I. Management problems in the housing sector // Journal of Civil Engineers. -2007. -№ 2 (11). - P. 83-86.
4. Kruglik, S. I. Management of housing sphere of modern cities of Russia//Economic revival of Russia. - 2007. - № 2 (12). - p. 33-38.
5. Petrov, I. S. Housing construction in Russia - federal aspect//Economic revival of Russia. -2009. - № 4 (22). - p. 60-66.
6. Tesalova, U. N. Pricing issues in housing and communal services // Russia's economic revival. -2007. - № 1 (11). P. 72-77.
7. Tolkachev, O. M. The problems of housing and communal complex and solutions // Russia's economic revival. - 2009. - № 3 (21). - P. 8-14.
8. Sheina, S. G, Nesterov O. G. Technique developing targeted programs for the elimination of old and dilapidated housing municipal entity // Herald of Civil Engineers. -2008. - № 2 (15). -P. 87-91.
