CC BY
129
6.18. РОЛЬ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ФОРМИРОВАНИИ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дышекова А. С., судья Карачаево-Черкесская Республика
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Каждый субъект РФ, будучи государственнотерриториальным образованием, в плане формирования доходов своего бюджета во многом зависим от состояния бюджетной системы, в том числе форм и методов бюджетного регулирования. Следует иметь в виду, что содержащееся в ст. 6 БК РФ понятие бюджетной системы нельзя назвать полным, поскольку оно не учитывает фактор взаимодействия публично-территориальных образований, их уполномоченных органов в бюджетной сфере.
В частности, в кодексе говориться, что бюджетная система РФ есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Но при таком подходе из содержания бюджетной системы выпадает бюджетный процесс - это то, посредством чего реализуется указанное взаимодействие. В этой связи заслуживает поддержки предложение Селюкова А. Д. о необходимости дополнения вышеназванного определения указанием на признаки, что бюджетная система есть совокупность взаимодействующих элементов, а также то, что основными элементами бюджетной системы выступают Федерация, ее субъекты и муниципальные образования в лице уполномоченных органов1. Подобная позиция позволяет увидеть не только взаимосвязанность и взаимообусловленность всех бюджетов на территории России, но также определить факторы предопределенности состояния по формированию объемов доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных бюджетов положением дел во всей бюджетной системе.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ определен Конституцией РФ и конституциями, уставами самих субъектов РФ. Как субъекты федеративного государства они имеют право на самостоятельную реализацию своих специфиче-
1 Селюков А. Д. «Правовое обеспечение оптимизации меж-бюджетных отношений в Российской Федерации» // Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2003. С. 19.
ских интересов, но при этом на первое место обязаны ставить интересы целого, Федерации. Конечно, интересы целого, всего государства обязана обеспечивать Российская Федерация. Однако и ее субъекты должны действовать как единое целое вместе, ибо все вместе они уже есть единое целое - Федерация. Поэтому статус субъектов РФ реализуется через принцип их автономии. Они являются государственными образованиями, но не имеют суверенитета.
Отношения целого и его частей в рамках федеративного государства базируется на принципе федерализма, который, кстати, является одновременно основой построения всей бюджетной системы и функционирования межбюджетных отношений. Принцип федерализма предполагает иерархию компетенций во взаимоотношениях федерации и ее субъектов. Порядок распределения власти меду ними совпадает с порядком распределения ответственности за реализацию имеющихся полномочий. Как указывал Джефферсон Т., «именно благодаря последовательному разделению ответственности, нисходящей от общей к частной, можно наилучшим образом обеспечить руководство выполнением массы людских дел для всеобщего блага и процветания»2.
Федерализм реализуется через конституционно установленную форму государственного устройства, при которой составные части единого государства обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государственному управлению в различных сферах общественной жизни. Это также распределение власти по вертикали между ее уровнями, которые выступают как взаимосвязанные и взаимообусловленные явления3. Судя по опыту развитых стран, федерализм предполагает развитую автономию субъектов федерации, что обеспечивает единство и многообразие в стране. Именно такой принцип реализован в Германии, где главенствуют принципы федерального Основного Закона ФРГ при наличии определенной специфики законодательства земель. В той же стране решена проблема разграничения компетенции между государственными органами федерации и земель. Органы государственной власти земель вправе законодательствовать в той мере, в какой Основной Закон не закрепляет законодательные полномочия за самой Федерацией4. То есть фактически там установлен порядок реализации федеральными землями остаточных полномочий, что означает возможность субъектам Федерации
2 Джефферсон Т. Автобиография. Л., 1990. С. 78.
3 См.: Атаманчук Г. В. «Новое государство: поиски, иллюзии, возможности». М., 1996. С. 149-150.
4 Ст. 70. Основного Закона Федеративной Республики Германии. В кн. Конституции государств Европейского Союза. М.,
1997. С. 181-94.
брать на себя все остальные полномочия, которые не взяла на себя Федерация.
В ст. 5 Конституции Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. говорится, что по предметам ведения Карачаево-Черкесской Республики Конституция и законы Карачаево-Черкесской Республики имеют прямое действие на всей территории Республики и обладают высшей юридической силой. По предметам исключительного ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики федеральные конституционные законы и федеральные законы имеют на всей территории Республики прямое действие. Однако в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом Карачаево-Черкесской Республики, принятым вне пределов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Карачаево-Черкесской Республики и Российской Федерации, действует нормативный правовой акт Карачаево-Черкесской Республики5.
В Российской Федерации для субъектов РФ установлен еще один ограничитель для формирования субъектами РФ объема своих полномочий - вопросы местного значения, закрепленные за местным самоуправлением как еще одним видом публично-территориального образования. Таким образом, каждый субъект РФ вправе брать на себя тот объем полномочий, который не закреплен за Федерацией и за органами местного самоуправления.
Субъекты РФ обязаны руководствоваться федеральными законами, принятыми Российской Федерацией по предметам ведения, определенным ст. 71 Конституции РФ. Они вправе совместно с Российской Федерацией регулировать предметы совместного ведения, определенные ст. 72 Конституции РФ. В этом случае субъекты РФ вправе на базе принципов правового регулирования круга отношений, содержащихся в федеральном законодательстве, осуществлять их конкретизацию. То есть, они вправе самостоятельно осуществлять регулирование вопросов, включенных в сферу совместного ведения, в соответствии с федеральными законами, принятыми по этим вопросам. Вне пределов ведения Федерации и совместного ведения они обладают всей полнотой государственной власти, и осуществляет собственное правовое регулирование соответствующих отношений. По вопросам, входящим в сферу исключительного ведения субъ-
5 Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (с изм. от 24 апреля 1999 г., 12 июля, 30 августа, 17 октября, 27 ноября 2000 г., 14 июня 2001 г., 27 мая, 22 декабря 2003 г., 21 июня 2004 г., 19 декабря 2005 г., 19 июля, 15 ноября 2006 г.)
ектов РФ, они вправе принимать по своему усмотрению законы и иные нормативно-правовые акты. Российская Федерация не вправе регулировать отношения, входящие в сферу исключительного ведения субъектов РФ.
По нашему мнению рассматривать федерализм можно не только как форму построения государства, формирования механизма взаимодействия двух уровней государства, но и как принцип, который определяет порядок взаимоотношений органов государства и органов местного самоуправления. В этом качестве федерализм проявляет себя как способ разграничения власти внутри государства, а также между органами государства и органами местного самоуправления, как возможность органов местного самоуправления реализовать самоуправленческие начала в рамках единой системы государственной власти и субординационных отношений построения различных уровней публичной власти. На это также указывает исследователь проблем федерализм в Германии Баранова К. К., которая отмечает «реальное включение местных коллективов в систему бюджетного федерализма».6
Определяя правовой статус субъектов РФ, следует признать, что целесообразно было бы четко и ясно определить их статус в Конституции РФ, как это сделано, например, в Конституции Австрии, в которой содержится четкий механизм разграничения Федерации и ее земель, а также содержится регламентация функционирования органов власти земель7.
Субъекты РФ вправе самостоятельно определять систему органов государственной власти на своем уровне с учетом основ конституционного строя и общих принципов организации законодательной и исполнительной власти, определенных федеральным законодательством. Органы исполнительной власти субъектов РФ на договорной основе вправе принимать на себя ряд полномочий, переданных им Российской Федерацией, и передавать на договорной основе свои полномочия органам местного самоуправления.
Необходимо учитывать также, что правовой статус каждого из субъектов РФ в части осуществления доходных и расходных бюджетных полномочий определен Конституцией либо Уставом конкретного субъекта РФ, а также другими нормативными правовыми актами соответствующего субъекта РФ.
В бюджетной сфере федерализм реализуется как бюджетный федерализм. К сожалению, это понятие практически не употребляется в бюджетном законодательстве, если не считать ряд
6 Баранова К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. М.: Дело и Сервис. 2000. С. 8.
Конституции государств Европейского Союза. М., 1997. С. 15-23, 59-64.
подзаконных актов в форме постановлений Правительства РФ (См.: Постановление Правительства РФ № 584 от 15 августа 2001 г. «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»). Как справедливо замечает Ю. В. Другова: «Складывается мнение, что законодатель не решился употребить термин «бюджетный федерализм», причину этого нужно искать, на наш взгляд, в теоретической неразработанности исследуемого понятия современной российской наукой»8. Тот же автор определяет бюджетный федерализм как «систему бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ и самостоятельности бюджетов субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов»9. По нашему мнению, уже давно в нормативных актах (если учесть названное выше Постановление Правительства РФ) и в реальной практике фактически используется понятие «бюджетного федерализма» не только применительно к верхнему уровню межбюджетных отношений (между Федерацией и ее субъектами), но и нижнему его уровню (между субъектами РФ и местным самоуправлением ).
В бюджетной сфере субъекты РФ имеют право самостоятельно определять приоритеты финансирования социального и экономического развития и расходовать средства, которые находятся в ее распоряжении. Указанная самостоятельность обеспечивается наличием собственных источников формирования доходов бюджета. Однако эта возможность не реализуется в полном объеме. Продолжает сохраняться состояние неурегулированности отношений по поводу разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, что приводит к появлению у них обязательств, не предусмотренных функциями самих субъектов РФ. Не прекращается практика передачи области полномочий, не обеспеченных соответствующими ресурсами. Не хватает собственных доходных источников для выполнения стоящих перед субъектами РФ задач, поэтому региональные органы власти вынуждены обращаться за финансовой помощью к Федерации. Как справедливо указывает Ю. А. Крохина, «развитию бюджетного федерализма в России до сих пор сопутствует неопределенность юридического статуса субъекта РФ, как в общем аспекте, так и применительно к каждому типу региона»10.
На режим доходов субъекта РФ оказывает определенное влияние механизм использования
8 Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект./ Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 1999. С. 9.
9 См.: там же. С. 9.
10 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. - М.: Норма. 2001. С. 205.
консолидированного бюджета, под которым понимается свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Порядок использования названного механизма консолидированного бюджета предполагает расчет объема финансовой помощи для передачи ее в нижестоящие бюджеты на территории, например, субъекта РФ. Поэтому объем доходов бюджета субъекта РФ в части получения финансовой помощи предопределен возможностями консолидированного бюджета всей Федерации, а также объем доходов бюджета муниципального образования в форме финансовой помощи также зависим от возможностей консолидированного бюджета определенного субъекта РФ.
Финансовая помощь поступает в бюджеты субъектов РФ в виде дотаций и субсидий. Под дотациями БК РФ (ст. 6) понимает бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе. Но на самом деле безвозвратность не действует, если средства в виде дотации будут использованы на цели инвестиционного характера, поскольку они предназначены на текущие расходы бюджета. Еще меньше прав расходовать по своему усмотрению имеют органы, получающие субсидию, поскольку она передается в другой бюджет для финансирования исключительно целевых расходов. Хотя БК РФ не определяет порядок относительно того, кто устанавливает режим целевых расходов, в любом случае отбор целей для их последующего финансирования осуществляется на уровне того бюджета, из которого выделяется субсидия.
Такой порядок, по сути, превращает органы власти, получающие субсидию в зависимые от вышестоящего уровня власти. Для решения проблем финансовой помощи, полагаем, важным установить в БК РФ порядок о безусловной обязанности Федерации по отношению к субъектам РФ, а субъектов РФ по отношению к муниципальным образованиям предоставлять объем финансовой помощи до уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Такой подход базируется на идее единства всех публичных функций, закрепленных за Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, необходимости их обеспечения на уровне гарантий, установленных Конституцией РФ.
По сути нельзя признать в устоявшемся понимании термина «доходы бюджета» средства, поступившие в него в виде субвенций. Под субвенциями законодательство понимает бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных целевых расхо-
дов. Из сказанного вытекает, что один бюджет не может передать субвенцию другому бюджету по горизонтали бюджетной системы.
Однако в законе не сказано, что юридическим основанием для передачи субвенции является факт делегирования со стороны Федерации на основании соответствующего договора федеральных полномочий определенному субъекту РФ. А значит, передача субвенции является односторонней обязанностью той же самой Федерации по восполнению затрат и прочих усилий по реализации делегированных полномочий. По существу субвенция есть восполнение расходов нижестоящему бюджету по реализации делегированных (для местного бюджета - наделяемых) полномочий вышестоящим публично-территориальным образованием. Конечно, если объем субвенции превышает понесенные затраты
субъекта РФ по реализации делегированных полномочий, то положительная разница, конечно же, будет доходом соответствующего бюджета -получателя таких доходов. К сожалению, такого толкования режима субвенции нет в бюджетном законодательстве.
Бюджетный кодекс РФ относит к числу меж-бюджетных трансфертов также и бюджетный кредит, как форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В первом параграфе уже говорилось о нецелесообразности отнесения заемных и кредитных средств к категории бюджетных доходов, также как не относятся к ним банковские кредиты.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
