CC BY
130
УДК 342.951 ББК 67.401.01
РОЛЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
ТАТЬЯНА АЛЕКСЕЕВНА ЛАХТИНА,
старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук Научная специальность 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected] Рецензент: кандидат юридических наук Хадисов Г.Х.
-ЛЙ'■
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Дается характеристика местного самоуправления как элемента публичной власти. Рассматриваются критерии, позволяющие отграничить власть частную от публичной. Особое внимание уделяется анализу признаков и содержания категории «публичная власть», а также формам реализации власти при осуществлении местного самоуправления.
Ключевые слова: публичная власть, частная (корпоративная) власть, государственная власть, местное самоуправление, внутренний суверенитет.
Annotation. The article is devoted to consideration of the characteristics of the municipal government as an element of public authority. Provides criteria, which enable to limit the power of the private from the public. Special attention is paid to the analysis of the characteristics and content of the category «public authority», as well as the forms of implementation of the authority in the exercise of municipal government.
Keywords: public authority, private (corporate) authority, state authority, municipal government, internal sovereignty.
Проявление власти в социуме многомерно и даже сама власть не во всех случаях реализуется как набор непосредственных действий.
Управлять социумом только с помощью открытого осуществления власти достаточно трудно. Чаще всего в современных условиях проявляется латентное осуществление власти, т.е. граждане осуществляют свою деятельность в очерченных границах, выход за пределы которых влечет наказание, т.е. открытое осуществление (применение) власти.
Грань между властью частной и властью публичной лежит в оценке, прежде всего, величины той социальной группы, на которую осуществляется властное воздействие. Но вопрос здесь не столько в арифметической величине (количестве членов социума), сколько в его границах. Если коллектив возможно представить как некое законченное множество, то это власть частная, корпоративная, если невозможно, — то это власть публичная, организованная по принципу территориальности (все, кто находится на данной территории, должны подчиняться установлениям данной власти).
Как представляется автору, социальная власть первоначально и в течение весьма продолжительного исторического времени формировалась как корпора-
тивная — она распространялась на членов рода или нескольких родов (племени) вне зависимости от того, где они территориально располагались. Территориальная привязка власти произошла значительно позже и явилась реакцией на желание людей жить в конкретном месте. Но корпоративная власть такого типа сохранилась и до нашего времени, о чем свидетельствуют, например, сложные родоплеменные отношения на Кавказе, которые оказывают существенное влияние не реализацию государственной власти и формирование ее кадрового аппарата.
Основное отличие публичной власти от корпоративной заключается в том, что у социума, на который направлено реальное или потенциальное властное воздействие, не имеется четких числовых границ и социальных связей, основанных на кровном родстве, из чего следует самый основной признак публичной власти — она воздействует на всю совокупность социумов, расположенных на определенной территории, тем самым создавая предпосылки для формирования единого социума, находящегося под эгидой данной власти.
Члены такого социума постепенно, помимо кровнородственных союзов, образуют иные ассоциации, имеющие политическую или иную направленность
(клубы по интересам, творческие объединения, объединения ученых и т.п.).
Публичность власти, помимо указанного, означает ее направленность не на индивида, которого связывают с властвующими определенные отношения, а на любого, появившегося на территории, которую определили для себя властвующие субъекты.
Все сказанное сделает публичную власть предтечей государственной власти.
В современной юридической научной литературе категория «публичная власть» используется чаще всего как термин, объединяющий в себе категории «государственная власть» и «местное самоуправление». Вектор обеих групп субъектов имеет одну направленность — распространить свое властное воздействие на определенную территорию, но вот цели данного властного воздействия несколько различны.
Государственные публичные задачи глобальны, они несут в себе содержание всего народного блага и, прежде всего, безопасности всего населения и обеспечения правопорядка. В описании некоторых государственных функций выявление народного блага или публичного интереса, на который они направлены, является нетривиальной задачей.
При осуществлении своей деятельности местным самоуправлением народное благо и публичный интерес проявляются более ощутимо, так как их деятельность ближе к реальным проблемам, с которыми сталкивается население определенных участков территории государства.
Именуя публичную власть предтечей государственной власти (в историческом ряду), имеет смысл схематически рассмотреть основания возникновения властных полномочий у современных российских органов местного самоуправления и элементы их реализации.
Основополагающие нормы, устанавливающие статус местного самоуправления в Российской Федерации, достаточно лаконичны, но, в то же время, четко определяют объем полномочий публичной власти, допустимых внутри современного государственно-организованного общества.
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Из данной нормы вытекает необходимость:
а) определиться с тем, какая именно группа граждан в данном случае подпадает под категорию «население»;
б) определиться с тем, что именно следует понимать под «вопросами местного значения»;
в) отграничить муниципальную собственность от государственной собственности и частной собственности.
Часть 2 вышеуказанной статьи определяет допустимые формы осуществления местного самоуправления: а) прямое волеизъявление (референдум, выборы, иные формы, например, сельский сход); б) непрямое волеизъявление (формирование структур управления — органов).
Отсюда также следует, что формирование «органов», наделенных полномочиями реализовывать публичную власть (решать вопросы местного значения и осуществлять полномочия собственника по отношению к муниципальному имуществу), вовсе не обязательно — граждане могут делать это в любой форме прямого волеизъявления. Указанное означает прямую и непосредственную демократию.
Следует обратить внимание на тот факт, что ч. 1 ст. 132 Конституции РФ исключает описанную выше форму осуществления местного самоуправления, устанавливая следующее: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Часть 2 ст. 132 Конституции РФ еще более усугубляет данную ситуацию, устанавливая следующее: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».
Таким образом, органы местного самоуправления при делегировании им государственных полномочий, становятся аналогом государственного аппарата на местном уровне и, в сущности, смешиваются с ним.
Тем не менее, в местном самоуправлении мы видим главный признак публичной власти—принятие и реализацию решений в интересах простого большинства граждан, создание материальных и нематериальных благ, которыми будут пользоваться все члены соответ-
ствующего территориального социума, а также наложение некоторых ограничений, которые необходимо соблюдать (например, общественный порядок) в интересах опять же большинства под угрозой наказания.
Повторим еще раз утверждение, высказанное автором выше, с некоторыми дополнениями: публичная власть — это власть, отправляемая в отношении всех лиц, пребывающих на определенной территории, и имеющая целью удовлетворить интересы большинства проживающих на данной территории.
Разницу между пребывающими и проживающими автор видит в том, что пребывать возможно как постоянно, так и временно, а проживающие—это условное обозначение лиц, у которых возникает право осуществлять свое волеизъявление для формирования властных установлений и их воплощения в реальную действительность.
Несложно также заметить, что под понятие публичной власти подпадает и государственная власть. Современное государство, реализующее демократическую модель, действует в интересах всего населения, выявляемых как интересы большинства. Современные конституции определяют народ как единственный источник власти и носитель суверенитета; предусматривают формы непосредственного выражения народовластия в виде референдумов и свободных выборов, что, в сущности, схоже с деятельностью местного самоуправления.
Единственное, что отсутствует у народа при отправлении государственной власти — возможность ее непосредственного осуществления, так как муниципальный акт возможно принять и на сходе граждан, а единственным законодательным актом в современной российской истории, принятым всенародным голосованием, была сама действующая Конституция.
Для дальнейших целей исследования очень важным было бы понять, где проложена грань между непосредственным народовластием в местном самоуправлении и делегированием властных полномочий выборным органам как совокупности специальных полномочных должностных лиц.
Статья 25 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 устанавливает порядок функционирования схода граждан как представительного органа муниципального образования. Такая форма реализации своих прав гражданами допустима в поселениях с численностью жителей, обладающих
избирательным правом, не более 100 человек. Допустимо также проводить сход граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом (простое большинство).
При соблюдении вышеназванных условий сход граждан осуществляет всю сумму полномочий, в том числе отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п. 2 ст. 25). Это свидетельствует о том, что непосредственная демократия имеет определенные числовые границы, а также определенные характеристики властвующих субъектов (регистрация по месту жительства и обладание избирательным правом).
Как следует из положений ст. 6 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Фе-дерации»2 гражданин РФ, изменивший место жительства, обязан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обратиться в орган регистрационного учета с заявлением по установленной форме.
В вопросе о месте жительства гражданина имеется существенная правовая неопределенность. Как следует из норм ст. 2 вышеназванного Закона, место жительства — это жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника или по договору найма и в котором он зарегистрирован по месту жительства.
Как отмечает А.В. Бадягина, «российское законодательство не раскрывает смысла понятия постоянного или преимущественного проживания. Для постоянного проживания характерна его несменяемость в течение более или менее стабильного времени. Отличительным признаком преимущественного проживания является относительное постоянство по сравнению с продолжительностью проживания в других местах. Постоянное или преимущественное проживание предполагает, что гражданин всегда присутствует в определенном месте, даже если в тот или иной промежуток времени его там не было»3.
1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
3 Бадягина А.В. Понятие и признаки субъектов территориального общественного самоуправления в муни-ципальных правовых актах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1.
Речь идет о презумпции пребывания гражданина в определенном месте, которая возникает из факта его регистрации как административного действия. Данная презумпция формирует вторую презумпцию, заключающуюся в том, что факт проживания гражданина в определенном месте порождает его желание участвовать в решении вопросов местного значения и влиять на их результат.
Критерии возникновения у гражданина избирательного права определены ст. 4 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4 — это достижение совершеннолетия без лишения дееспособности. Временно лишены избирательного права также совершеннолетние дееспособные граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Таким образом, правомочными участниками схода граждан являются граждане Российской Федерации, достигшие совершеннолетия, не лишенные в установленном порядке дееспособности, зарегистрированные в данном населенном пункте по месту жительства на момент созыва схода.
Следует отметить, что это достаточно объективные критерии для возможности граждан осуществлять свое властное волеизъявление.
Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Отсюда следует, что определенное решение формируется как минимум 25% граждан плюс два голоса. На деле это совсем немного и может не отражать действительного мнения большинства жителей, но отражает мнение большинства активной их части, принявшей участие в выработке решения.
Помимо схода граждан, предусматриваются и иные формы их участия в решении местных вопросов (публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан и иные). Однако, решения, принятые в рамках данных форм участия граждан, не имеют обязательной юридической силы.
Более крупные муниципальные образования, а тем более государство не имеют возможности собрать граждан на сход и принять эпохальное решение. С государством, тем более, все сложнее; каким бы демократичным оно не было, государство обладает, помимо всего прочего, внутренним суверенитетом, существенно ограничивающим воздействие
граждан на принятие государственных решений и сменяемость государственного аппарата.
Поэтому можно довольно смело утверждать, что в современных условиях публичная власть, не являющаяся государственной, имеет отличия от государственной не столько по формам отправления (сход граждан — это красивое исключение), сколько по кругу вопросов, которые у нее есть возможность решать. И этот круг вопросов должен быть определен нормативно, причем не самой негосударственной публичной властью, а государством, внутри структуры которого действует данная власть.
В противном случае мы получаем охлократию, т.е. власть толпы, плачевные результаты которой наблюдаются на Украине, где охлократия, оказавшая активное воздействие на основные государственные институты и приведшая к государственному перевороту, породила и продолжает порождать печальную череду трагедий и страдания огромного числа жителей этой страны.
И последний вопрос, который необходимо рассмотреть, обрисовывая границы функционирования публичной власти, не являющейся государственной, а именно: каковы пределы «внутреннего суверенитета» органов местного самоуправления по отношению к населению соответствующих муниципальных образований?
Статья 70 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования. Основания ответственности определяются уставами муниципальных образований. Основной формой такой ответственности является отзыв депутатов, членов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц. В связи с указанным В.А. Власов отмечает следующее: «Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва такое понятие, как «утрата доверия».
Необходимо отметить, что термин «доверие» носит неправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чьего-нибудь поведения.
4 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
-дЛ^^ИЙ-
Следовательно, понятие «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов и должностных лиц местного самоуправления»5.
Учитывая приближенность «вопросов местного значения» к текущим нуждам населения и исходя из самой конституционной идеи местного самоуправления, «внутренний суверенитет» муниципальных органов и выборных должностных лиц должен быть минимальным, не сравнимым с внутренним суверенитетом органов государства от населения, но он все же должен существовать, в противном случае может возникнуть калейдоскоп смены лиц, приводящий к коллапсу в работе.
Исходя из положений Закона об основах местного самоуправления, краеугольными камнями этого «суверенитета» являются:
♦ формализация оснований ответственности путем перечисления их в уставах муниципальных образований;
♦ отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица в рамках определенной процедуры, а именно процедуры проведения местного референдума, установленной ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (сбор подписей в
объеме не более 5% от числа жителей, обладающих избирательным правом, назначение референдума в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган местного самоуправления документов, судебная защита права на проведение такого референдума).
Как мы видим, барьеры минимальны, но они есть и обеспечивают адекватную защиту от охлократии.
Литература
1. Бадягина А.В. Понятие и признаки субъектов территориального общественного самоуправления в муниципальных правовых актах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1.
2. Власов В.А. Актуальные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8.
References
1. Badyagina A.V. Ponyatiye and signs of subjects of territorial public self-government in municipal legal acts // Municipal service: legal questions. 2012 № 1.
2. Vlasov V.A. Topical issues of responsibility of bodies and officials of local government before the population // the Constitutional and municipal right. 2009. № 8.
5 Власов В.А. Актуальные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 8.
Конституционное право России: Учебник. 7-е изд., пере-раб. и доп. / Под ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова, А.С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА.
Новое, седьмое издание учебника актуализировано с учетом последних изменений в российском законодательстве. Рассмотрены вопросы, традиционно относящиеся к предмету науки конституционного права: конституционные основы гражданского общества, юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации и др. Большое внимание уделено избирательной системе в России. Отражены законодательные нормы об объединении арбитражных судов с Верховным Судом РФ.
Для студентов юридических вузов и факультетов, аспирантов (адъюнктов), преподавателей, практических работников, а также для всех интересующихся проблемами отечественного конституционного права.
