CC BY
71
А. С. Петрова A. S. Petrova
Роль местного самоуправления в формировании гражданской культуры российского общества
The Role of Local Government in Formation of Civil Culture of the Russian Society
Петрова Анастасия Сергеевна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург) Аспирант [email protected]
Petrova Anastasiya Sergeevna
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg) Graduate student [email protected]
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
политическая культура, гражданская культура, местное самоуправление
KEY WORDS
political culture, civic culture, local self-government АННОТАЦИЯ
Данная статья посвящена определению роли института местного самоуправления в процессе формирования российской гражданской культуры. Рассматриваются проблема формирования политической культуры России, согласовывающейся с проводимыми в стране демократическими преобразованиями, и возможность применения теории гражданской культуры Г. Алмонда и С. Вербы к условиям российской действительности.
ABSTRACT
The article is dedicated to the analyising the role of local self-government in the development of Russian civic culture. Under consideration it puts an issue of development of Russian political culture in connection with democratic transitions held and possibility of application of G. Almond and S. Verba civic culture theory in Russian current conditions.
Практически во всех программных документах современной России содействие развитию гражданского общества отмечено в качестве одного из приоритетных направлений государственной политики.
Необходимость развития гражданского общества отражена в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.1. Потребность в го-
1 О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р //
сударственном содействии данному процессу, в том числе путем совершенствования механизмов участия граждан в управлении страной, ежегодно упоминается Президентом Российской Федерации в послании Федеральному собранию. В 2009 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, объявив начало всесторонней модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии, в качестве желаемого результата провозгласил смену «архаичного общества, в котором вожди думают и решают
Собрание законодательства РФ. 2008. 24 ноября.
за всех» обществом умных, свободных и ответственных людей»1. Для совершенствования политики в сфере содействия гражданскому обществу учреждены специальные органы. Общественная палата, созданная в 2005 г., ежегодно проводит мониторинг состояния гражданского общества в России, по результатам которого представляет органам власти рекомендации в области государственной поддержки гражданских инициатив и общественных объединений граждан2. При Президенте Российской Федерации сформирован Совет по развитию гражданского общества и правам человека — консультативный орган, разрабатывающий меры по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина3.
В условиях модернизации российской политической системы проблемы развития гражданского общества, выступающего одним из условий эффективного функционирования демократического государства, особенно актуальны. При этом для качественного развития гражданского общества и функционирования демократических институтов граждане должны обладать соответствующей политической культурой. Формирование политической культуры общества, которая бы согласовывалась с проводимыми демократическими преобразованиями, является важной задачей современной России.
Вопрос о существовании политической культуры, соответствующей демократи-
1 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному собранию Российской Федерации: Послание Президента РФ Федеральному собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября.
2 Об общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф / Принят Государственной Думой Федерального собрания РФ 16 марта 2005 г., Одобр. Советом Федерации Федерального собрания РФ 23 марта 2005 г. // Российская газета. 2005. 7 апреля.
3 О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека: Указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 / Принят Президентом РФ // Российская газета. 2011. 4 февраля.
ческой политической системе и способствующей поддержанию демократической стабильности, сформулировали в 1970-х гг. американские исследователи Г. Алмонд и С. Верба. В работе «Гражданская культура. Политические установки пяти наций» авторы определили, что политическая культура представляет собой политическую систему, усвоенную в сознании, чувствах и оценках населения [1, с. 594-595]. Исследователями подробно освещена проблема классификации политической культуры путем выделения ее «идеальных» типов. В качестве таковых Г. Алмонд и С. Верба рассматривали «патриархальную» политическую культуру, характеризующуюся ориентацией граждан на местные ценности и отсутствием у индивида знаний о политической системе; «подданническую политическую культуру», отличающуюся пассивным отношением граждан к политической системе и отсутствием представления о возможностях влияния на процесс выработки решений; и «политическую культуру участия», определяющуюся активным включением индивидов в политическую жизнь. При этом авторы отмечали, что в реальной политической жизни политическая культура любого общества представляет собой комбинацию из нескольких «идеальных» типов [Там же, с. 594-595]. В качестве комбинированной культуры, соответствующей демократической политической системе, была определена «гражданская культура».
В теории Г. Алмонда и С. Вербы гражданская культура направлена не столько на привлечение населения к активной политической деятельности, сколько на поддержание политической стабильности, развитие сотрудничества и взаимной ответственности власти и граждан в целях эффективной реализации интересов последних. Отрицая необходимость доминирования рационально-активистской модели политической культуры в развитой демократии, исследователи рассматривали политическую деятельность «как всего лишь не очень важную часть» интересов гражданина [Там же, с. 601].
Общество с гражданской культурой сочетает в себе активное участие в политике одних граждан и исполнение более пассивной роли «подданных» другими. Именно такая, смешанная политическая культура, способная включить граждан, придерживающихся различных вариантов политической активности, в политический процесс и обеспечить социальную стабильность, соответствует демократической политической системе, также наполненной внутренними противоречиями [1, с. 594-595].
Развитое демократическое государство характеризуется не столько активным участием в политике всего населения, сколько наличием возможностей и отлаженных механизмов такого участия. Гарантии участия в управлении, а также обратная связь государства и общества позволяют его членам жить в соответствии со своими интересами, не задумываясь постоянно над политической повесткой дня.
Формирование гражданской культуры является неотъемлемой составляющей механизма развития гражданского общества и необходимым условием эффективного функционирования демократических институтов. В развитых демократических странах гражданское общество и гражданская культура формировались эволюционно, «снизу», при практически полном отсутствии участия государства. Напротив, развитие российского общества носило революционный характер, причем идеология нового периода, как правило, отрицала накопленный опыт ушедшего. Закономерным следствием таких скачкообразных изменений явилась невозможность формирования гражданской культуры и гражданского общества эволюционным путем «снизу». В таких условиях в связи с сохранением высокой этатистской ориентации граждан обязательства по формированию и развитию гражданской культуры и гражданского общества возложило на себя государство. В послании Федеральному собранию 2009 г. Президент Российской Федерации Д. А. Медведев заявил о сохранении потребности в сильном государстве,
несмотря на готовность граждан к свободной деятельности без государственной опеки. В качестве важных государственных задач были обозначены защита и укрепление демократических институтов, а также создание условий для развития гражданского общества1.
Однако не следует возлагать всю ответственность за формирование гражданского общества и гражданской культуры на государство. Успех во многом будет зависеть от наличия эффективного сотрудничества и взаимной ответственности государства и общества. Обязанностями государства при этом являются совершенствование механизмов обратной связи власти и населения, а также создание условий, не препятствующих самостоятельной деятельности граждан, их самоорганизации.
В качестве одного из механизмов самоорганизации граждан выступает институт местного самоуправления.
В процессе формирования гражданской культуры России местное самоуправление играет важную роль. Прежде всего данный институт не является заимствованным, а имеет глубокие корни в российской истории, принимая на определенных ее этапах различные формы: земские дворы или приказы при Иване Грозном; земские избы при Петре I; регулярные дворянские собрания, городские думы при Екатерине II; земские собрания и управы при Александре II и т. д. [3, с. 6-15].
В современной России под местным самоуправлением понимается самостоятельная и «под свою ответственность» деятельность населения по решению вопросов местного значения, которая осуществляется непосредственно, а также через органы местного самоуправления с учетом исторических, культурных и иных традиций2. Принципы организации и клю-
1 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному собранию Российской Федерации: Послание Президента РФ Федеральному собранию от 12 ноября 2009 г. // Российская газета. 2009. 13 ноября.
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-
чевые гарантии местного самоуправления закреплены Конституцией Российской Федерации 1993 г. Местному самоуправлению посвящена 8 глава «Основного закона России», устанавливающая такие принципы, как его самостоятельность в решении вопросов местного значения; автономию в вопросах муниципальной собственности и местных финансов; гарантии защиты прав, в том числе от ограничения его прав государственными органами, и т.д.1.
Значимость местного самоуправления в процессе формирования российской гражданской культуры заключается также в том, что данный институт представляет собой наиболее приближенный к населению уровень власти, отвечающий за самые насущные вопросы его жизнеобеспечения. Большинство исследователей, занимающихся изучением местного самоуправления, определяют его в качестве одного из основных институтов гражданского общества. При этом они отмечают, что местное самоуправление является властью, сочетающей в себе государственное и общественное начала [2, с. 13-19; 5, с. 41-44; 6, с. 6571]. Действительно, на муниципальном уровне пересекаются интересы отдельного гражданина, общественных организаций и государства. Являясь одновременно составной частью гражданского общества (как форма самоорганизации граждан) и уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами), местное самоуправление может стать механизмом согласования интересов общества и государства.
Важность совершенствования местного самоуправления признается на самом высоком уровне власти и находит свое отражение в политике российского государства. В статье «Демократия и
рации: Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Принят Государственной Думой Федерального собрания РФ // Российская газета. 2003. 8 октября.
1 Конституция Российской Федерации /
Принята 12 декабря 1993 г. Гл. 8 // Российская газета. 1993. № 237.
качество государства» Президент России В. В. Путин называет местное самоуправление «школой демократии и ответственности граждан». Он также отмечает необходимость повышения автономности и финансовой самостоятельности муниципальных образований, делая особый акцент на важности проведения отчетов руководителей органов местного самоуправления перед своими избирателями [4].
Для совершенствования государственной политики в сфере содействия развитию местному самоуправлению в России учреждены специальные органы. В 2007 г. при Президенте Российской Федерации образован Совет по развитию местного самоуправления. Среди его задач: подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации; рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований; рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам местного само-управления2.
Подобные органы созданы также на уровне субъектов Российской Федерации. Так, например, при Губернаторе Санкт-Петербурга в 2010 г. образован Совет по развитию местного самоуправления в Санкт-Петербурге, цели которого представляют собой совершенствование организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге и повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с органами местного самоуправления внутри-
2 О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 / Принят Президентом РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 45. Ст. 5462.
городских муниципальных образований Санкт-Петербурга1.
10 июня 2012 г. Президент России В. В. Путин подписал Указ об учреждении Дня местного самоуправления 21 апреля. Об этом он сообщил в приветствии участникам и гостям IV съезда Всероссийского совета местного самоуправления2 -общероссийской общественной организации, созданной 31 мая 2006 г. в целях содействия реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления и создания условий для формирования эффективной системы местного самоуправления3. Таким образом, в развитии системы местного самоуправления заинтересовано не только государство, но и гражданское общество России.
При совершенствовании местного самоуправления в Российской Федерации одной из главных задач является максимальное включение в процесс управления территорией жителей муниципальных образований. В соответствии с действующим законодательством к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: участие в местных референдумах, муниципальных выборах, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан, конференция граждан (собрание делегатов), опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (гражданские инициативы, наказы избирателей, деятельность
1 О создании Совета при Губернаторе Санкт-Петербурга по развитию местного самоуправления в Санкт-Петербурге: Постановление Губернатора Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 29-пг / Принят Губернатором Санкт-Петербурга // Кодекс.
2 Президент России: Портал: [Электронный ресурс]. URL: Президент.рф/новости/15614 (дата обращения: 25.04.2013).
3 Общероссийская общественная органи-
зация Всероссийский совет местного самоуправления: [Электронный ресурс]. URL: www. vsmsinfo.ru (дата обращения: 25.04.2013).
общественных совещательных органов)4.
Участие населения в решении вопросов местного значения является одним из основных показателей уровней развития гражданского общества и гражданской культуры. Однако существует ряд препятствий, к которым можно отнести недостаток знаний граждан о своих правах, неверие в возможность оказывать влияние на принимаемые решения, недоверие к органам местного самоуправления и т. д. Сегодня большинство граждан не имеют опыта реализации данных им полномочий. Для улучшения сложившейся ситуации органы местного самоуправления должны проводить постоянную работу, направленную на повышение интереса населения к деятельности муниципальных образований и внедрение форм повседневного участия жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения путем создания домовых комитетов, территориального общественного самоуправления и иных форм самоуправления.
Чрезвычайно важным является информирование жителей о возможностях местного самоуправления в рамках различных коммуникационных площадок — от образовательных учреждений до средств массовой информации. В рамках системы гражданского образования необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Можно сказать, что местное самоуправление может стать своеобразной школой развития гражданской культуры населения.
Таким образом, развитие и совершенствование системы местного самоуправления занимает важное место в формировании гражданской культуры современного российского общества.
4 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ / Принят Государственной Думой Федерального собрания РФ // Российская газета. 2003. 8 октября. Ст. 3-33.
< Литература
I] 1. Алмонд Г. Гражданская культура // Антология политической мысли. Т. II. М.: Мысль, 1997.
< С. 592-610.
2. Каверзин М. Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер.: Политология. 2003. № 4.
3. Местное самоуправление. История и современность / Под. ред. Г. Ф. Трифоновой, И. Э. Билялетдинова. СПб.: ООО «Медиа-Альянс», 2013.
4. Путин В. В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля.
5. Шамхалов М. Местное самоуправление: между государственной властью и гражданским обществом // Власть. 2011. № 3.
6. Шуба К. Местное самоуправление в современной России: достижения и проблемы // Власть. 2010. № 8.
References
1. Almond G. Civil culture // Anthology of political thought. Vol. II. M.: Thought, 1997. P. 592-610.
2. Kaverzin M. Yu. State and local government: interaction problems // Messenger of the Peoples' Friendship University of Russia. Political science. 2003. N 4.
3. Local government. History and the present / Under the edition of G. F. Trifonova, I. E. Bilyaletdinov. SPb.: JSC Media Alliance, 2013.
4. Putin V. V. Democracy and quality of the bltate // Kommersant. 2012. February 6.
5. Shamkhalov M. Local government: between the government and civil society // Power. 2011. N 3.
6. Shuba K. Local government in modern Russia: achievements and problems // Power. 2010. N 8.
