CC BY
220
ш Петрова А. С.
< Система «Открытое правительство»
как фактор формирования гражданской культуры современного российского общества
Петрова Анастасия Сергеевна
Северо-Западный институт управления — филиал РАНХиГС (Санкт-Петербург)
Аспирант
nastya87@list.ru
РЕФЕРАТ
В статье рассматриваются вопросы формирования гражданской культуры современного российского общества. Важным фактором, влияющим на развитие гражданской культуры, по мнению автора, является система «Открытое правительство».
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
политическая культура, гражданская культура, интернализация, «Открытое правительство», политическая система
Petrova A. S.
The System «Open Government» as a Factor of Civil Culture of Contemporary Russian Society Formation
Petrova Anastasiya Sergeevna
North-West Institute of Management — branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg, Russian Federation) Graduate Student nastya87@list.ru
ABSTRACT
The article is dedicated to review of issues concerning civic culture. In author's opinion, the system of «open government» is one of the important factors, influencing the development of civic culture.
KEYWORDS
political culture, civic culrure, internalization, open government, political system
Проведение политической модернизации, а также развитие гражданского общества в России делают особенно актуальным вопрос о формировании политической культуры граждан, которая соответствовала бы происходящим в стране преобразованиям. В таких условиях особую важность приобретает проблема становления гражданской культуры российского общества. Создателями теории гражданской культуры являются Г. Алмонд и С. Верба — американские исследователи, авторы классической работы «Гражданская культура. Политические установки пяти наций», опубликованной в 70-х гг. прошлого века, уточненной и дополненной в 1989 г. [3]. В данной работе авторами сформулирован вопрос о необходимости такого типа политической культуры, который соответствовал бы демократической политической системе и был бы гарантом демократической стабильности [1, с. 122].
Политическую культуру общества Г. Алмонд и С. Верба понимали как «политическую систему, интернализованную в знаниях, ощущениях и оценках ее граждан» [2, с. 132], как «ориентацию на ПС, которая имеет несколько уровней: когнитивный;
аффективный; ценностный». Первый уровень — это знание о ПС, второй — эмоциональное восприятие, освоение этого знания на психологическом уровне, осознание его как определенного набора ценностей; третий — включение этих ценностей в свою ценностную систему. Исследователями была предложена классификация политической культуры через выявление следующих «идеальных» типов»: «парохиальная», «подданническая» и «культура участия». Парохиальная (от лат. — приход, община) политическая культура, по утверждению авторов, характеризуется ориентацией граждан на местные ценности и недостатком у индивида знаний о политической системе [2, с. 135]. «Подданническая политическая культура» отличается пассивным отношением граждан к политической системе и отсутствием представления о возможностях влияния населения на процесс выработки решений. «Политическая культура участия» подразумевает активное включение индивидов в политическую жизнь [там же, с. 136].
В реальной политической жизни, как отмечали авторы, политическая культура любого общества представляет собой комбинацию из нескольких «идеальных» типов, т. е. некий «смешанный тип политической культуры» [там же, с. 136-137]. Теория Алмонда и Вербы позволяет предположить, что каждой национальной политической системе соответствует свой национальный тип политической культуры, а в обществе существует множество ее разновидностей — условно говоря, политических субкультур: культура разных поколений, этнокультуры, «религиозно ориентированные» и «идеологически окрашенные» культуры, культуры различных социальных групп и т. д. Но при этом политическая культура общества в целом, или культура национального (государственного) типа, обязательно соответствует типу его политической системы.
Смешанной политической культурой, соответствующей современной демократической политической системе, по утверждению Г. Алмонда и С. Вербы, является «гражданская культура», в рамках которой «многие граждане могут быть активными в политике, однако многие другие играют более пассивную роль — подданных» [1, с. 122]. В соответствии с позицией исследователей, гражданин, существующий в рамках гражданской культуры, «не обязательно бывает рациональным, активным гражданином, он не является постоянным участником политического процесса и редко активен в политических группах, но он считает, что в случае необходимости может мобилизовать свое социальное окружение в политических целях. Тип его активности — более смешанный и смягченный. Это позволяет индивиду совмещать определенную долю компетентности, включенности и активности с пассивностью и невключенностью» [1, с. 124-125, 128]. Таким образом, гражданин располагает «резервом влиятельности», он — «потенциально активный гражданин» [там же, с. 124].
«Наиболее поразительной чертой гражданской культуры» Г. Алмонд и С. Верба называли ее «разнородный характер». Исследователи отмечали, что сочетание в гражданской культуре патриархальных, подданнических и активистских ориентаций граждан приводит к формированию «набора сбалансированных политических ориентаций». В нем «есть политическая активность, но ее не так много, чтобы получить возможность разрушить правительственную власть; наличествуют вовлеченность и преданность, но они смягчены; имеются и разногласия, но они умеряются» [там же, с. 129]. Итак, «смешение позиций, характерное для гражданской культуры», по утверждению авторов, «наиболее соответствует такой смешанной политической системе, какой является демократия» [там же, с. 129-130].
Таким образом, в соответствии с теорией, предложенной Г. Алмондом и С. Вербой, роль гражданской культуры заключается не исключительно в привлечении населения к активной политической деятельности, а, прежде всего, в поддержа-
нии политической стабильности, развитии сотрудничества и взаимной ответственности власти и граждан в целях эффективной реализации интересов последних. Анализ реальной действительности убеждает нас в том, что развитое демократическое государство характеризуется не столько активным участием в политике всего населения, сколько наличием возможностей и отлаженных механизмов такого участия.
Гарантии участия в управлении, а также обратная связь государства и общества позволяют его членам жить в соответствии со своими интересами, не задумываясь постоянно над политической повесткой дня. Формирование гражданской культуры является неотъемлемой составляющей механизма развития гражданского общества и необходимым условием эффективного функционирования демократических институтов. В развитых демократических странах гражданское общество и гражданская культура формировались эволюционно, при практически полном отсутствии участия государства. Напротив, развитие российского общества носило революционный характер, причем идеология нового периода, как правило, отрицала накопленный опыт ушедшего. Закономерным следствием таких скачкообразных изменений явилась невозможность формирования гражданской культуры и гражданского общества эволюционным путем «снизу». В таких условиях обязательства по формированию и развитию гражданской культуры и гражданского общества возложило на себя государство.
Одной из ключевых задач государства при проведении мероприятий, направленных на формирование гражданской культуры российского общества, является повышение эффективности механизмов обратной связи власти и населения. В рамках данного направления реализуется комплекс мероприятий по развитию системы «Открытое правительство», представляющей собой принципиально новую организацию государственного управления, в основе которой лежит совершенствование диалога власти и общества, а также повышение прозрачности и подотчетности власти.
Реализация мероприятий по созданию в России системы «Открытое правительство» началась в октябре 2011 г., когда Президент РФ Дмитрий Медведев выступил с инициативой создания «Большого правительства» — площадки для взаимодействия власти и экспертного сообщества. Позже термин «большое правительство» был заменен на термин «открытое правительство» — по аналогии с названием международной организации «Open Government Partnership».1
Инициатива OGP зародилась в Вашингтоне в январе 2011 г. в процессе обсуждения небольшой группой, из представителей восьми государств и девяти гражданских организаций, вопросов развития государственной открытости, прозрачности, подотчетности и общественного участия. По итогам встречи был сформирован оргкомитет во главе с США и Бразилией, который начал разрабатывать «архитектуру» OGP2. Официально о начале работы OGP было объявлено в сентябре 2011 г. в Нью-Йорке, где восемь стран — основателей OGP представили свои планы действий, а еще 43 государства выразили намерение присоединиться к инициативе3. Цель создания OGP была определена как «возложение государствами на себя конкретных обязательств перед своими гражданами относительно прозрачности, гражданского участия в принятии решений, борьбы с коррупцией и использования возможностей новых технологий для повышения качества управления»4.
1 Материалы интернет-портала «Гражданские инициативы России для открытого правительства» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.ogp-russia.ru/ (дата обращения 29.03.2014).
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
Сегодня в ОйР входят 63 государства, разделенные на 4 группы — государства, стоявшие у истоков формирования организации в 2011 г.1; страны, присоединившиеся к организации в 20122, в 20133 и в 2014 г.4.
В начале 2012 г. Россия также выразила намерение присоединиться к ОйР. Первоначально вступление России в ОйР было запланировано на 2013 г., однако в мае 2013 г. вступление было сначала приостановлено, а потом отложено на неопределенный срок. По официальным заявлениям, это связано с «отсутствием четких механизмов дальнейшей работы организации»5. Несмотря на неопределенность относительно вступления России в ОйР, на отечественном государственном уровне проводится комплекс мероприятий, направленных на создание системы «Открытое правительство».
В 2012 г. Указом Президента РФ создана рабочая группа, в результате деятельности которой был сформирован доклад, содержащий предложения по созданию в России системы «Открытое правительство»6. В соответствии с определением, сформулированном в докладе, «Открытое правительство» представляет собой современную и постоянно развивающуюся систему управления государством. Такая система формируется в целях обеспечения высокого уровня прозрачности власти и свободного обмена информацией между государством и обществом; повышения качества и доступности государственных услуг для удовлетворения потребностей населения; обеспечения активного участия общества в подготовке и реализации решений органов власти, разделения ответственности за принятые решения между исполнительной властью и обществом, а также развития гражданского контроля над органами власти7.
Кроме того, рабочей группой определены три группы механизмов, предлагаемые для внедрения в рамках построения системы «Открытое правительство».
К первой группе относятся «институциональные механизмы», предполагающие создание определенных коллегиальных органов, деятельность которых направлена на разработку рекомендаций по формированию «Открытого правительства». Это экспертный совет при Председателе Правительства РФ; комиссия по развитию системы «Открытое правительство»; общественные советы при федеральных и
1 США, Мексика, Бразилия, Великобритания, Норвегия, ЮАР, Филиппины и Индонезия. [Электронный ресурс] // Open Government Partnership. URL: http://www.opengovpartnership. org/countries (дата обращения 29.03.2014).
2 Канада, Колумбия, Перу, Чили, Парагвай, Уругвай, Испания, Танзания, Кения, Италия, Иордания, Греция, Азербайджан, Армения, Грузия, Албания, Македония, Монтенегро, Болгария, Румыния, Хорватия, Молдавия, Словакия, Чехия, Украина, Литва, Латвия, Эстония, Дания, Швеция, Южная Корея, Гватемала, Гондурас, Доминиканская Республика, Израиль, Македония, Мальта, Колумбия. [Электронный ресурс] // Open Government Partnership. URL: http://www. opengovpartnership.org/countries (дата обращения 29.03.2014).
3 Аргентина, Финляндия, Нидерланды, Гана, Либерия, Венгрия, Коста-Рика, Панама, Эль Сальвадор. [Электронный ресурс] // Open Government Partnership. URL: http://www.open-govpartnership.org/countries (дата обращения 29.03.2014).
4 Тунис, Сербия, Республика Малави, Ирландия, Австралия, Новая Зеландия, Монголия, Сьерра-Леоне, Тринидад и Тобаго. [Электронный ресурс] // Open Government Partnership. URL: http://www.opengovpartnership.org/countries (дата обращения 29.03.2014).
5 Иванов М. Правительство России еще поработает скрытно. [Электронный ресурс] // Коммерсантъ. 20.05.2013. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2192570 (дата обращения: 29.03.2014).
6 Указ Президента РФ от 08.02.2012 № 150 «О рабочей группе по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс. URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 05.05.2014).
7 Итоговый доклад Президенту РФ рабочей группы по подготовке предложений по формированию в РФ системы «Открытое правительство». [Электронный ресурс] // Открытое правительство. URL: http://большоеправительство.рф/opengov/ (дата обращения: 17.03.2014).
региональных органах исполнительной власти; экспертные советы и группы; Фонд поддержки гражданских инициатив1.
Вторая группа включает «механизмы широкого вовлечения», предусматривающие создание института жалоб, петиций; проведение голосований, референдумов, опросов; конкурсов идей; проведение мероприятий, направленных на повышение роли и участия СМИ (поддержка журналистских расследований, контроль за реакцией ведомств на резонансные публикации СМИ), повышение общественного контроля за деятельностью «закрытых» учреждений2.
Третью группу составляют «информационно-технологические механизмы», включающие развитие технологий электронного правительства; электронной обработки писем, жалоб и запросов; создание порталов органов исполнительной власти; сайтов по общественно значимым темам, организация в органах государственной власти и учреждениях социального характера видеонаблюдения для обеспечения безопасности, прав и свобод граждан, а также в целях противодействия коррупции; развитие системы электронной идентификации граждан; повышение эффективности предоставления государственных услуг в электронном виде3.
Мероприятия, направленные на развитие системы «Открытое правительство», реализуются как на федеральном, так и на региональном уровнях. Так, например, в Санкт-Петербурге, который вошел в состав «пилотных» проектов «Открытого правительства», нормативно-правовым основанием реализации мероприятий по созданию «Открытого правительства» является Постановление Правительства Санкт-Петербурга «О внедрении принципов и механизмов «Открытого правительства» в деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга», утвердившее План реализации проекта4. Среди направлений реализации проекта особое внимание заслуживают мероприятия в сферах предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» и развития взаимодействия органов государственной власти Санкт-Петербурга и гражданского общества.
В рамках обеспечения предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» продолжается работа, направленная на улучшение предоставления государственных и муниципальных услуг населению. На территории Санкт-Петербурга открыты 37 подразделений СПб ГКУ «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Санкт-Петербурга», посредством которых по принципу «одного окна» оказываются 268 услуг; из них предоставление 165 услуг доступно в электронном виде на Портале государственных и муниципальных услуг (функций) в Санкт-Петербурге (gu.spb.ru). В удаленных от стационарных многофункциональных центров районах созданы мобильные МФЦ, работающие по экстерриториальному принципу, т. е.принимающие граждан независимо от района регистрации. Кроме того, в МФЦ на безвозмездной основе гражданам предоставляется возможность использования технических средств, в том числе и для передачи электронного обращения через интернет5.
Широкий комплекс мероприятий реализуется в сфере взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга с гражданским обще-
1 Там же.
2 Там же.
3 Там же.
4 О внедрении принципов и механизмов «Открытого правительства» в деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 15.10.2012 № 1108 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2012. 19 нояб. № 11.
5 Портал государственных и муниципальных услуг Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс] URL: http://gu.spb.ru/ (дата обращения 17.03.2014).
ством. Так, начиная с I квартала 2013 г., на территории районов Санкт-Петербурга проводятся регулярные встречи руководителей органов государственной власти Санкт-Петербурга с населением, в ходе которых горожане могут свободно общаться с председателями профильных комитетов, выражать свое мнение по общегородским вопросам, открыто говорить о своих проблемах. Ежеквартально на базе муниципальных образований Санкт-Петербурга проходят выездные приемы граждан руководителями районных администраций. Информирование населения о подобных мероприятиях осуществляется посредством районных и муниципальных СМИ, а также путем размещения объявлений в социальных учреждениях (школах, поликлиниках и т.д.).
Следует отметить, что большинство граждан, посещающих подобные мероприятия, составляют люди пенсионного возраста. Прежде всего, это связано с проведением мероприятий в рабочее время. Граждане трудоспособного возраста предпочитают обращаться в органы власти с помощью различных информационно-телекоммуникационных сервисов, в том числе по электронной почте, путем размещения обращений на специальных порталах, а также посредством сети микроблогов Twitter. В настоящее время во всех органах государственной власти Санкт-Петербурга предусмотрена возможность рассмотрения обращений граждан, полученных по электронной почте. На официальном портале Правительства Санкт-Петербурга действует сервис «Электронная приемная»1.
В целях решения проблем в определенных сферах возник ряд интернет-порталов. Так, волонтерами создан портал «Красивый Петербург», на который принимаются обращения граждан по вопросам восстановления нарушенного благоустройства города2. С 2014 г. функционирует портал «Наш Санкт-Петербург», разработанный для приема жалоб горожан на работу жилищно-коммунальных служб. Преимуществом данного портала является четкое определение сроков рассмотрения сообщений и информирование заявителей о каждой стадии рассмотрения его обращения.
На районном уровне также используются различные интерактивные сервисы. Так, например, на информационном портале Фрунзенского района создана карта «Народный контроль», разработанная для наблюдения за всеми работами, которые проводятся в системе жилищно-коммунального хозяйства. Отличительной особенностью карты является система, благодаря которой жители в режиме он-лайн могут сообщать о проблемах, возникших в системе жилищно-коммунального хозяйства по конкретному адресу3. Недостатком данного сервиса является отсутствие информации о порядке и сроках рассмотрения поступающих обращений, а также нечеткое определение механизма контроля за отработкой сообщений.
Функционирование описанных интернет-ресурсов сталкивается с определенными трудностями: отторжением некоторыми сотрудниками органов власти нововведений, плохой осведомленностью граждан о существующих сервисах. Также большое количество подобных сайтов создает ситуации, когда один и тот же заявитель обращается на все возможные ресурсы по одному вопросу, что значительно замедляет функционирование систем и отработку его обращения. К препятствиям можно отнести и недостаточно хорошо налаженную координацию между исполнительными органами власти Санкт-Петербурга и территориальными органами федеральных органов власти.
1 Портал Администрации Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]. URL: http://gov.spb.ru/ (дата обращения 17.03.2014).
2 Интернет-сайт «Красивый Петербург». [Электронный ресурс]. URL: http://xn--80ac-cfiasjf8cghbfut2k.xn--p1ai/about (дата обращения 17.03.2014).
3 Информационный портал Фрунзенского района Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс]. URL: http://www.frunzspb.ru/ (дата обращения 17.03.2014).
Особого внимания заслуживает федеральный интернет-ресурс «Российская общественная инициатива» (www.roi.ru), созданный для размещения общественных инициатив граждан. Инициатива, размещенная на сайте и набравшая необходимое количество голосов (на федеральном уровне и в субъектах России численностью населения более 2 млн чел. — не менее 100 000 голосов в поддержку инициативы; на региональном и муниципальном — не менее 5% от численности зарегистрированного населения), анализируется экспертными группами для принятия решения о мерах по ее реализации. В случае принятия положительного решения материалы инициативы направляются на рассмотрение в Государственную Думу1.
Отметим, с сожалением, что до настоящего времени в Государственную Думу направлены материалы всего по шести инициативам. Положительные решения, с последующим изданием соответствующих нормативно-правовых актов, приняты по трем решениям. Основные критические замечания представителей общественности, направленные в адрес данного ресурса, вызваны отсутствием прозрачности подсчета голосов. Для исправления сложившейся ситуации необходима разработка механизмов «гражданского контроля достоверности».
Основной проблемой всех проводимых реформ в сфере развития взаимодействия государства и гражданского общества является низкий уровень доверия граждан России к органам власти. Большинство граждан не верят в возможность эффективного диалога с властными структурами, однако именно доверие граждан к власти, государственной и местной, лежит в основе гражданской культуры общества. Формирование гражданской культуры представляет собой сложный и длительный процесс. Реализация мероприятий системы «Открытое правительство», направленных на снижение административных барьеров при получении гражданами государственных и муниципальных услуг, способствует созданию качественно нового уровня взаимодействия населения и органов власти, повышению уровня правовой просвещенности граждан, оказывает влияние, прежде всего, на развитие активистского типа политической культуры граждан. Однако в условиях современной России, при переходе от подданнической политической культуры к гражданской, именно развитие активистских установок поможет преодолеть разрыв между властью и населением, наладив эффективный диалог между гражданами и органами власти. А это, в свою очередь, будет способствовать повышению уровня доверия в обществе и впоследствии — формированию гражданской культуры и собственно гражданской культуры.
Литература
1. Алмонд Г. Гражданская культура и стабильность демократии / Г. Алмонд, С. Верба // Полис.
1992. № 4. С. 122-134.
2. Алмонд Г. Гражданская культура / Г. Алмонд, С. Верба // Полития. 2010. № 2. С. 122-144.
3. Almond G., Verba S. The Civic culture. Political attitudes and democraty in five nations. Princeton
(N. Y. ), 1963.
References
1. Almond G. The Civil Culture and democracy stability [Grazhdanskaya kul'tura i stabil'nost' de-mokratii] / G. Almond, S. Verba // Polis. 1992. № 4. P. 122-134.
2. Almond G. The Civil Culture [Grazhdanskaya kul'tura] / G. Almond, S. Verba // Politeia [Politiya]. 2010. № 2. P. 122-144.
3. Almond G., Verba S. The Civic culture. Political attitudes and democraty in five nations. Princeton (N. Y), 1963.
1 Портал «Российская общественная инициатива». [Электронный ресурс]. URL: https://www. roi.ru/ (дата обращения 29.03.2014).
