Роль кассового плана в управлении бюджетными потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Финансы ЖКХ

УДК 336.144

РОЛЬ КАССОВОГО ПЛАНА В УПРАВЛЕНИИ БЮДЖЕТНЫМИ ПОТОКАМИ В ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМ ХОЗЯЙСТВЕ

С. Н. БУЗУЛУКОВ, кандидат экономических наук, руководитель проекта Е-mail: [email protected]

B. М. ТАБАКОВ, кандидат физико-математических наук,

ведущий специалист Е-mail: [email protected] ООО «ПРОБСТ»

C. Б. КОЗЛОВА, аспирант кафедры

финансового менеджмента Е-mail: [email protected] Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

Статья посвящена проблеме управления бюджетными потоками с помощью кассового плана. Приводятся отдельные теоретические положения о роли финансового планирования, в частности - оперативного финансового планирования. Рассматривается практика формирования кассовых планов бюджетными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства в ходе исполнения бюджета г. Москвы. Авторы выявляют некоторые проблемы в практике кассового планирования и предлагают пути их решения.

Ключевые слова: оперативное планирование, бюджет, кассовый план, жилищно-коммунальное хозяйство, финансовые потоки, информационные технологии.

Финансовое планирование является неотъемлемой частью управления финансами. Это функция управления, находит воплощение в определении

целей, результатов, которые следует достичь, а также в прогнозировании, составлении и реализации планов. План, в свою очередь, представляет собой последовательность действий экономических субъектов, подчиненных определенной цели, основанных на прогнозе экономической ситуации, оценке внутренних и внешних факторов, влияющих на деятельность экономических субъектов.

Как отмечается в экономической литературе, необходимость составления финансовых планов обусловлена в том числе неопределенностью будущего, потребностью в упорядочении деятельности экономических субъектов и оптимизации экономических процессов [3, 6]. Действительно, неопределенность будущего вынуждает прорабатывать различные варианты развития предстоящих событий. В связи с этим цель любого плана —

определить границы изменения того или иного показателя по каждому из важнейших направлений развития финансов предприятия и государства [3]. Планы способствуют координации деятельности экономических субъектов, в том числе посредством установления сроков достижения целей, выполнения поставленных задач. С координирующей ролью связана оптимизирующая роль планов, которая проявляется в сокращении временных и материальных издержек, что особо актуально из-за ускоряющегося динамизма хозяйственной жизни, прогрессирующей напряженности ресурсного обеспечения.

Финансовые планы используются в деятельности всех экономических субъектов на микро- и макроуровне.

На макроэкономическом уровне формируются:

— сводный баланс финансовых ресурсов;

— перспективный финансовый план;

— государственный (муниципальный) бюджет;

— кассовый план.

Остановимся подробнее на последнем из перечисленных планов — кассовом. В соответствии с общепринятым подразделением финансовых планов по срокам их действия кассовый план является одновременно средством краткосрочного и оперативного управления финансами (в том числе средствами бюджета), так как определяет движение финансов в течение года и одновременно предполагает детализацию поступления и расходования средств по рабочим дням. Для большинства хозяйствующих субъектов формирование данного плана является следствием практики делового оборота, действием, желательным для эффективного управления финансовыми ресурсами, но не обязательным. Для участников бюджетного процесса в Российской Федерации, осуществляющих администрирование поступления и расходования бюджетных средств, напротив, формирование кассового плана является обязанностью, возложенной на них Бюджетным кодексом РФ [1].

Порядок формирования кассового плана исполнения федерального бюджета определен Министерством финансов РФ. Для формирования кассового плана исполнения бюджета г. Москвы существует порядок, определенный приказом департамента финансов г. Москвы от 17.10.2008 № 89 «Об утверждении порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета города Москвы» [10] (далее — приказ № 89). Из данного при-

каза следует, что кассовый план используется для управления ликвидностью единого счета бюджета с целью обеспечения полной и своевременной оплаты всех предусмотренных на текущий финансовый год бюджетных обязательств. В этом документе дано также определение кассового плана: кассовый план представляет собой прогноз кассовых поступлений в бюджет г. Москвы и кассовых выплат из бюджета г. Москвы в текущем финансовом году. Аналогичная формулировка (для бюджета в целом) приведена в ст. 217 «Кассовый план» Бюджетного кодекса РФ.

Обратим внимание на то, что в приведенном определении план сопоставляется с прогнозом. Прогноз (экономический) определяется как инструмент планирования и представляет собой научно обоснованное предвидение возможных направлений и результатов развития экономики в целом или отдельных субъектов хозяйствования [2]. Это гипотеза о вероятном будущем состоянии экономической системы [5]. План в свою очередь в одном из значений представляет собой намеченную на определенный период работу с указанием ее целей, содержания, объемов, методов, последовательности, сроков выполнения [5].

Бюджетное прогнозирование осуществляется на основе статистической информации по основным макроэкономическим показателям:

— объем и динамика производства ВВП;

— темпы инфляции;

— объемы производства и продажи продукции (услуг);

— размеры инвестиций в основной капитал;

— величина фонда оплаты труда;

— объемы и рост прибыли.

Как правило, прогнозирование предполагает рассмотрение возможных вариантов развития экономики — наиболее благоприятного, среднего, наихудшего и т. п. Например, в основу прогноза социально-экономического развития г. Москвы на 2011—2013 гг. заложен умеренно-оптимистический вариант развития, предусматривающий некоторое снижение доходов в прогнозируемом периоде в результате сокращения поступлений в виде налога на прибыль нефтяных и газовых компаний [7]. Данный прогноз свидетельствует о том, что следует ожидать некоторого сокращения доходной части городского бюджета в 2011—2013 гг. (по сравнению с предшествующим периодом). Адекватной реакцией на такой прогноз будет являться принятие мер по уменьшению расходной части бюджета. На этапе составления проекта бюджета г. Москвы на

соответствующий финансовый год задачей департамента финансов г. Москвы станет исключение «раздувания» расходов главными распорядителями бюджетных средств. Результаты оптимизации доходной и расходной частей бюджета найдут свое отражение в законе о бюджете г. Москвы. На основе законодательно утвержденных показателей бюджета будет формироваться кассовый план (который по сути отразит ожидаемые действия участников бюджетного процесса, ответственных за его формирование, по мобилизации и использованию бюджетных ресурсов в тех или иных объемах, в те или иные сроки).

Таким образом, прогноз — это описание будущей ситуации (условий развития) на основе оценки вероятности наступления тех или иных событий, разработки моделей различных сценариев развития, а план — это возможные действия в складывающихся (прогнозируемых) условиях. Прогноз является основой для плана.

Обратим также внимание на то, что рассматриваемый план именуется кассовым. Обычно с понятием «касса» связывают движение наличных денег. В современной справочной литературе кассовым планом называется документ, устанавливающий главные направления движения наличных денег, объемы и источники их поступления, размеры и цели выдачи [5, 9]. Похожее определение можно было встретить и в советской справочной литературе. Например, в Большой советской энциклопедии приведено понятие кассового плана Госбанка СССР: это документ, определяющий главные направления движения наличных денег, размеры и источники их поступления в кассы Госбанка. Также из отдельных нормативных актов следует, что кассовое обслуживание связано с операциями по приему (выдаче) валюты РФ в виде банкнот и монет и осуществляется на основе таких документов, как заявка на кассовый расход, заявка на получение наличных денег и т. п. [8]. Учитывая, что не все участники бюджетного процесса (прежде всего бюджетные учреждения) оперируют наличностью, становится сомнительной возможность использования понятия «кассовый план» применительно ко всему бюджету в целом.

В то же время следует принять во внимание принцип единства кассы, определенный Бюджетным кодексом РФ для исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Принцип предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и

осуществление всех расходов с единого счета бюджета [1]. Также необходимо учесть, что одной из главных функций казначейских органов является кассовое исполнение бюджета. Поэтому использование понятия «кассовый план» не нарушает логики построения российской бюджетной системы и исполнения бюджета.

Все же, по мнению авторов, более универсальным для всех участников бюджетного процесса, осуществляющих планирование поступлений доходов в бюджет и бюджетных расходов, являлось бы понятие «план-график поступления и расходования бюджетных средств». Учитывая, что не следует отождествлять план и прогноз, определить план-график поступления и расходования бюджетных средств можно как финансовый план, формируемый главными распорядителями (получателями) бюджетных средств, администраторами доходов и источников финансирования дефицита бюджета, отражающий сроки и объемы поступления доходов в бюджет и расходования бюджетных средств в течение финансового года.

Однако далее целесообразно использовать термин, официально закрепленный бюджетным законодательством, — «кассовый план».

Кассовый план исполнения бюджета является инструментом управления бюджетными потоками, под которыми понимается совокупность распределенных во времени притоков и оттоков бюджетных ресурсов. При этом бюджетные потоки аналогичны финансовым, но последние (как притоки, так и оттоки) имеют различные источники возникновения и направления (объекты мобилизации). В случае же с бюджетными потоками источником возникновения оттоков и объектом мобилизации притоков является бюджет.

Схема бюджетных потоков в жилищно-коммунальном хозяйстве г. Москвы приведена на рис. 1.

Анализ данных рис. 1 выявляет значительное число субъектов, «генерирующих» и «поглощающих» бюджетные потоки. В основном это разнообразные бюджетные учреждения в сфере ЖКХ и органы власти, осуществляющие управление в данной отрасли — департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы, префектуры административных округов, а также органы контроля за выполнением утвержденных стандартов и норм в ЖКХ — административно-территориальная и жилищная инспекции. Кроме того, на схеме представлено разнообразие потоков. Так, бюджетные притоки представлены в виде:

— налоговых поступлений;

Департамент жилищно-

коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы

Департаменты городского заказа капитального строительства, топливно-энергетического хозяйства и др.

Административно-территориальная инспекция

Жилищная инспекция

Федеральный бюджет

Бюджет города Москвы -

12

1, 2

Префектуры административных округов

1, 2

1, 2

1, 2

Учреждения по благоустройству территории и капитальному ремонту жилья

ГУ ИС АО

6

14.Г-.

Ж.

Теплоснабжающие компании

Организации, управляющие жилищным фондом

Электро- и водоснаб-жающие компании

13

с— 13

Организации - потребители коммунальных услуг

Государственные унитарные предприятия в сфере ЖКХ

ГУ ИС районов

Население

! 7, 10, 11 ■

Оттоки из бюджета Притоки в бюджет Потоки, косвенно

относящиеся к бюджету

Рис. 1. Бюджетные потоки в жилищно-коммунальном хозяйстве г. Москвы:

1 — средства на содержание органов власти и подведомственных учреждений;

2 — средства на выполнение возложенных полномочий; 3 — бюджетные инвестиции; 4 — бюджетные кредиты; 5 — вклады

в уставный капитал; 6 — субсидии; 7 — налоги и прочие обязательные платежи в бюджет; 8 — плата за социальный наем жилых помещений; 9 — дивиденды по акциям;

10 — часть прибыли (в соответствии с законодательством о ГУПах);

11 — стоимость имущества (при ликвидации ГУПов); 12 — штрафы; 13 — плата

за потребляемые коммунальные ресурсы; 14 — плата за организацию эксплуатации жилого фонда

1

7

8

6

7

7

Примечание: ГУ ИС АО — государственные учреждения инженерной службы административных округов; ГУ ИС районов — государственные учреждения инженерной службы соответствующих районов.

— штрафов;

— платы за социальный наем жилых помещений;

— прибыли государственных унитарных предприятий;

— доходов от участия в уставном капитале хозяйственных товариществ и обществ.

Бюджетные оттоки представлены расходами на содержание дорог, жилищного фонда, дворовых территорий, благоустройство, субсидии юридическим лицам, осуществляющим организацию эксплуатации жилищного фонда, и теплоснабжающим компаниям, бюджетными инвестициями и бюджетными кредитами, вкладами в уставный капитал коммерческих организаций.

Бюджетные потоки в жилищно-коммунальном хозяйстве классифицируем следующим образом:

1) по направленности — положительные (восходящие, притоки в бюджет) и отрицательные (нисходящие, оттоки из бюджета);

2) по субъектному составу:

— потоки органов власти;

— потоки государственных бюджетных учреждений;

— потоки государственных унитарных предприятий;

— потоки естественных монополий;

— потоки подрядных организаций;

— потоки населения и т. п.;

3) по объемам (в сравнении с плановыми показателями) — достаточные, дефицитные, избыточные;

4) по характеру использования финансовых ресурсов:

— инвестиционные;

— налоговые;

— компенсационные (трансферты, субсидии);

— ассигнования;

— бюджетные кредиты;

5) по обслуживаемой области — потоки жилищного хозяйства, коммунального хозяйства, благоустройства;

6) по уровням бюджетной системы — потоки, относящиеся к федеральному, региональным или муниципальным бюджетам;

7) по «зоне» функционирования — потоки внутри бюджетной системы (между бюджетами различных уровней, распорядителями и получателями бюджетных средств) и потоки, выходящие за пределы бюджетной системы.

Многообразие бюджетных потоков обусловливает комплексный подход к управлению ими. Управление бюджетными потоками является частью управления бюджетом, осуществляется участниками бюджетного процесса и юридическими лицами и имеет следующие цели:

— планирование сроков, определение круга получателей бюджетных средств, контрагентов, направлений использования финансовых ресурсов в соответствии с бюджетной росписью, принимаемыми бюджетными обязательствами;

— организация движения бюджетных ресурсов, в том числе посредством использования общепринятых средств расчетов, а также посредством организации внутреннего менеджмента, использования автоматизированных средств управления бюджетными ресурсами;

— координация действий ответственных организаций, структурных подразделений, специалистов;

— контроль за выполнением поставленных целей управления бюджетными потоками.

Принципами управления бюджетными потоками являются:

— обеспечение целевого характера использования бюджетных ресурсов;

— обеспечение сбалансированности бюджетных потоков;

— достаточность бюджетных потоков (т. е. величина притоков и оттоков должна обеспечивать выполнение принятых обязательств, способствовать реализации поставленных целей и задач при планировании бюджета).

В управлении бюджетными потоками кассовый план, по мнению авторов, призван:

— оптимизировать график расчетов с контрагентами;

— рационализировать структуру бюджетных потоков;

— обеспечивать сбалансированность доходов и расходов бюджета, а также выполнение принятых расходных обязательств;

— предотвращать расходование средств свыше установленных лимитов;

— повышать уровень организации финансовых взаимоотношений между бюджетами различных уровней, юридическими и физическими лицами.

Рассмотрим управление бюджетными потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве посредством кассового планирования на примере префектур административных округов г. Москвы.

Финансирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется префектурами через подведомственные учреждения — окружные и районные инженерные службы (ГУ ИС), а также учреждения, выполняющие функции по благоустройству территорий, содержанию дорожного хозяйства и капитальному ремонту жилого фонда. В отношении указанных учреждений префектуры являются главными распорядителями бюджетных средств, а учреждения — получателями бюджетных средств.

Одним из принципов управления бюджетными потоками является обеспечение их сбалансированности, что должно находить свое отражение в равенстве доходной и расходной частей финансовых планов. Кассовый план, как и многие финансовые планы, составляется балансовым методом, в результате применения которого осуществляется согласование направлений использования финансовых ресурсов с источниками их формирования.

Следует выделить одну особенность. В отличие от кассового плана исполнения всего бюджета г. Москвы кассовые планы отдельно взятых субъектов бюджетного планирования (в данном случае это префектуры и учреждения ЖКХ) не имеют равенства между поступлениями и расходовани-ями бюджетных средств. Например, инженерные службы районов г. Москвы являются наряду с получателями бюджетных средств администраторами бюджетных доходов, поступающих в виде платы за социальный наем жилых помещений. Однако соотношение указанных доходов и расходов на выполнение функций ГУ ИС составляет 1: 4. Зачастую план составляется только по расходам. Условно можно считать, что баланс существует между выделенными на финансовый год органам власти и подведомственным им бюджетным учреждениям ассигнованиями и принимаемыми указанными участниками бюджетного процесса расходными обязательствами, т. е. объем расходования бюджетных средств сопоставляется с утвержденными лимитами бюджетных обязательств. Однако выделенные ассигнования не являются доходами распорядителей и получателей бюджетных средств, а представляют собой средства, передаваемые из городского бюджета для выполнения возложенных полномочий. По сути, такая передача средств представляет собой единый поток (отток) из бюджета г. Москвы (рис. 2).

Бюджет Префектуры

г. Москвы административных округов

Инженерные службы округов и районов

Прочие подведомственные учреждения

Рис. 2. Односторонний бюджетный поток (отток) на поддержание ЖКХ в административных округах г. Москвы

*В данной схеме под участниками бюджетного процесса понимаются распорядители бюджетных средств, администраторы доходов и источников финансирования бюджета г. Москвы

Рис. 3. Алгоритм утверждения кассового плана исполнения бюджета г. Москвы на очередной финансовый год

Итак, средства, поступающие из городского бюджета в распоряжение префектур административных округов, распределяются между подведомственными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства. Каждое учреждение перед началом финансового года (после принятия закона о бюджете г. Москвы на соответствующий год) формирует поквартальное распределение утвержденных годо-

вых показателей и представляет это распределение в префектуру, которая в свою очередь направляет сводную информацию в финансовый орган. Процедура формирования кассового плана на год утверждена приказом департамента финансов города Москвы от 17.10.2008 № 89 «Об утверждении порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета города Москвы» (рис. 3).

В ходе исполнения бюджета учреждения ЖКХ могут вносить изменения в кассовый план в следующих случаях [10]:

— получение от финансового органа уведомления об изменении бюджетных ассигнований;

—уточнение поквартального плана поступления доходов в бюджет1;

— уточнение графика привлечения государственных заимствований или иных поступлений источников финансирования дефицита бюджета;

— изменение ранее установленных сроков выплат по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета с учетом фактического исполнения бюджета г. Москвы;

— решение департамента финансов г. Москвы, сформированное исходя из оценки ожидаемого исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита.

В настоящее время в процессе управления бюджетными потоками в ЖКХ назрела необходимость обеспечения качественного кассового планирования. Простого следования утвержденной законодательно схеме формирования кассового плана недостаточно. Для решения этой задачи требуются:

1 В данном случае финансовый орган может, например, ограничить распорядителей бюджетных средств в расходовании средств, перенести сроки расходования средств.

— проведение анализа экономики отрасли, бюджетной политики;

— учет различных факторов, влияющих на показатели кассового плана, и оценка их значимости и степени воздействия на эти показатели;

— наличие универсальной методики кассового планирования;

— осуществление кассового планирования как по расходам, так и по доходам;

— обеспечение контроля за ритмичностью расходования бюджетных средств.

В отношении учета различных факторов в ходе кассового планирования исполнения бюджета по жилищно-коммунальному хозяйству необходимо отметить следующее. Их (факторы) можно подразделить на детерминированные, т. е. заранее определенные и мало изменчивые в краткосрочном периоде и носящие вероятностный характер.

К первым отнесем:

— набор закрепленных за учреждениями ЖКХ функций (способствуют определению направлений расходования бюджетных средств);

— объем выделенных на год ассигнований на жилищно-коммунальное хозяйство;

— расходные обязательства, закрепленные в нормативных актах и заключаемых государственных контрактах;

— денежное выражение и сроки выполнения этих обязательств;

— сезонность отдельных видов работ (например, обработка улиц противогололедными материалами осуществляется в зимнее время года, цветочное оформление городских территорий — в теплое время и т. п.).

Ко вторым отнесем:

— возможную величину экономии от тендерного снижения;

— возникновение аварийных ситуаций;

— вероятность выделения дополнительных ассигнований в течение года;

— изменение условий государственных контрактов в течение финансового года;

— решения руководства и вышестоящих организаций;

— интенсивность приватизации государственного жилья;

— увеличение налога на жилье, находящееся в собственности граждан;

— уровень собираемости платы за жилье (последние три фактора оказывают влияние на планирование поступлений доходов в виде платы за социальный наем).

Проводимый анализ влияния перечисленных факторов должен выявлять возможное колебание показателей кассового плана. На основе такого анализа бюджетное учреждение жилищно-коммунального хозяйства получает возможность с наибольшей точностью определять объемы и сроки поступления и расходования бюджетных средств, а также снизить частоту внесения изменений в план в течение финансового года.

Полагаем, что повышению качества кассового планирования будет способствовать также проявление инициативы префектурами и подведомственными учреждениями ЖКХ в изменении квартальных показателей кассового плана не только по факту получения от финансового органа уведомлений об изменении бюджетных ассигнований, но и с учетом ожидаемого исполнения бюджета. Сложившаяся в настоящее время практика кассового планирования свидетельствует о том, что квартальные показатели кассового плана изменяются только в результате изменения объемов бюджетных ассигнований. Хотя внесение изменений в кассовый план по инициативе распорядителей бюджетных средств не противоречило бы положениям приказа № 89. В разделе III «Внесение изменений и уточнений в показатели кассового плана на текущий год» данного нормативного документа не указано конкретно, что изменения и уточнения следует вносить только в показатели кассового плана месяца (стало быть, не исключено внесение изменений и в квартальные показатели). Кроме того, п. 3.2.4 этого документа предусматривает, что возможно изменение ранее установленных сроков выплат по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета с учетом фактического исполнения бюджета г. Москвы.

Приказом № 89 определены перечень и формы документов, составляющих комплект кассового плана. Из установленного перечня документов префектуры формируют перед началом финансового года распределение годовых показателей (доведенных ассигнований) в разрезе подведомственных учреждений ЖКХ и кодов бюджетной классификации, а также распределение годовых показателей по кварталам; в течение финансового года формируется кассовый план на очередной месяц с разбивкой по рабочим дням.

Сформированные по установленным формам документы удобны прежде всего для финансовых органов, которые обобщают информацию по всем распорядителям (получателям), так как документы лаконичны, не перегружены лишней информацией (в частности, в ежемесячных планах нет перечня

кодов бюджетной классификации, которых только по отрасли ЖКХ — десятки, а по всему бюджету г. Москвы — сотни).

Однако, по мнению авторов, в целях организации достоверного планирования получатели бюджетных средств должны формировать ежемесячный кассовый план в разрезе кодов бюджетной классификации (в рамках внутреннего бюджетного учета). То есть кассовый план бюджетных учреждений жилищно-коммунального хозяйства будет формироваться по следующим разделам (подразделам) кодов бюджетной классификации:

— 0501 «Жилищное хозяйство». По данному разделу отражаются расходы на содержание дворовых территорий, предоставление субсидий управляющим организациям на организацию эксплуатации жилищного фонда, ремонт жилищного фонда, вывоз и утилизация бытовых отходов и др.;

— 0502 «Коммунальное хозяйство». По данному разделу отражаются расходы, связанные с предоставлением субсидий теплоснабжающим организациям;

— 0503 «Благоустройство». По разделу отражаются расходы на содержание, ремонт и разметку дорог, цветочное оформление городских территорий, содержание зеленых насаждений, утилизацию брошенного автотранспорта и др.;

— 0505 «Содержание государственных учреждений округа и районов». По разделу отражаются расходы на материально-техническое обеспечение деятельности учреждений ЖКХ.

Более того, возможна также детализация до целевых статей и кодов операций сектора государственного управления (КОСГУ).

Полагаем, что в процессе кассового планирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство могут быть использованы специальные аналитические формы (табл. 1, 2, 3, 4).

Удобство использования данных форм заключается в том, что в любое время плановая служба учреждения ЖКХ будет располагать набором показателей, дающих возможность наиболее точно определить текущий остаток бюджетных средств для выполнения бюджетных обязательств.

Дадим характеристику предложенных к использованию форм и показателей, включенных в них.

Первоначальный план (табл. 1).

Формируется субъектами планирования (бюджетополучателями) один раз в месяц. Содержит показатели, которые условно можно подразделить на справочно-информационные и календарные.

Справочно-информационные показатели в свою очередь делятся на простые и расчетные.

Таблица 1

Первоначальный план на_20_г., тыс. руб.

(месяц)

Код бюджетной классификации Кассовые выплаты на _(сумма квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года) Кассовый расход с начала года на начало предыдущего месяца Сумма кассовых планов, утвержденных в предыдущем месяце Располагаемый остаток для формирования предложений по кассовым выплатам до конца (текущего) квартала Располагаемый остаток ля формирования предложений по кассовым выплатам до конца (текущего) квартала с учетом формируемого кассового плана на (очередной месяц) Предложения по кассовым выплатам на месяц: Наименование месяца

Дата (раб. день) Дата (раб. день)

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Дополнительный план на_20_г., тыс. руб.

(месяц)

Код бюджетной классификации Кассовые выплаты на_(сумма квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года) Кассовый расход с начала года на начало месяца (текущего) Сумма кассовых планов, утвержденных в (текущем) месяце Кассовый расход с начала года на (заданную дату) Располагаемый остаток для формирования предложений по кассовым выплатам до конца (текущего) квартала Располагаемый остаток до конца (текущего) месяца Предложения по кассовым выплатам на месяц: Наименование месяца

Дата (раб. день) Дата (раб. день)

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Таблица 2

Таблица 3

Итоговый план на_20_г., тыс. руб.

(месяц)

Код бюджетной классификации Кассовые выплаты на_(сумма квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года) Кассовый расход с начала года на начало месяца (текущего) Кассовый план на (текущий) месяц Кассовый расход с начала года на (текущую дату) Располагаемый остаток для формирования предложений по кассовым выплатам до конца (текущего) квартала Располагаемый остаток до конца (текущего) месяца Наименование месяца

Дата (раб. день) Дата (раб. день)

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Таблица 4

Мониторинг результатов кассового планирования, тыс. руб.

Код бюджетной классификации Кассовый план Кассовый расход Итоговые показатели

Кассовые выплаты на _(сумма квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года) Кассовые выплаты за предыдущие кварталы Кассовые выплаты на (текущий) квартал Кассовый расход за предыдущие кварталы Рекомендуемое уточнение кассовых выплат (квартальных величин) Отклонение фактических кассовых выплат от планируемых, %

1 2 3 4 5 6 7

Простые показатели формируются на основе имеющейся у субъекта планирования информации и берутся из утвержденных документов, принятых в деловом обороте. К этим показателям относятся:

— сумма квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года (сумма показателей предшествующих и текущего кварталов текущего года) (гр. 2);

— кассовый расход с начала года на начало предыдущего месяца2 (гр. 3);

— сумма кассовых планов, утвержденных в предыдущем месяце3 (гр. 4);

— предложения по кассовым выплатам на месяц (гр. 7). Величина в данной графе определяется посредством сложения сумм, введенных субъектом планирования в графы с календарными датами (гр. 8, 9).

На основе перечисленных показателей формируются расчетные показатели.

1. Располагаемый остаток для формирования предложений по кассовым выплатам до конца квартала (гр. 5). Показатель отражает, какой суммой от квартальной величины кассового плана бюджетополучатель располагает для осуществления выплат до конца текущего квартала и, одновременно, для формирования кассового плана на очередной месяц текущего квартала. Рассчитывается как разница

2 В январе значение этой графы будет равно нулю ввиду особенностей бюджетного процесса.

3 То же.

между суммой квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года, кассовым расходом нарастающим итогом с начала года на начало предыдущего месяца и суммой кассовых планов, утвержденных в предыдущем месяце, т. е. как разница между графами 2, 3 и 4.

Отрицательное значение гр. 5 свидетельствует о том, что сформированные предложения по кассовым выплатам на очередной месяц превысили прогноз кассовых выплат (т. е. квартальную величину кассовых выплат). Следовательно, необходимо уточнение прогноза кассовых выплат в сторону увеличения.

2. Располагаемый остаток для формирования предложений по кассовым выплатам до конца квартала с учетом формируемого плана на месяц (гр. 6). Показатель отражает, какой величиной от квартальной величины кассового плана бюджетополучатель располагает для осуществления выплат до конца квартала и, одновременно, для формирования кассового плана на очередной месяц квартала с учетом вносимых предложений (дополнительных предложений) по кассовым выплатам в планируемом месяце (гр. 7) или текущем месяце, в случае формирования дополнительных предложений. Рассчитывается как разница между располагаемым остатком для формирования предложений по кассовым выплатам до конца квартала и предложениями по кассовым выплатам на месяц, т. е. как разница между графами 5 и 7.

Значение гр. 6 не должно быть отрицательным. В случае возникновения в гр. 6 отрицательной величины учреждению ЖКХ необходимо рассмотреть вопрос о корректировке предложений по кассовым выплатам на месяц (гр. 7) в сторону уменьшения.

Календарные показатели представляют собой последовательность дней календарного месяца. Служат для планирования кассовых выплат по конкретным датам.

Дополнительный план (табл. 2).

Может формироваться бюджетополучателями месяца по мере необходимости корректировки первоначального плана, но не чаще двух раз в месяц или в случае экстренной необходимости проведения расчетов.

Содержит показатели, аналогичные имеющимся в первоначальном плане (см. табл. 1), за исключением показателя «Располагаемый остаток до конца месяца» (гр. 7). Данный показатель отражает, какой величиной от кассового плана, утвержденного на текущий месяц, бюджетополучатель располагает на текущую дату (дату формирования дополнительного плана) для осуществления выплат до конца текущего месяца. Рассчитывается путем вычитания из суммы квартальных величин кассовых выплат нарастающим итогом с начала года кассового расхода нарастающим итогом с начала года и суммы кассовых планов, утвержденных в текущем месяце (гр. 2 — гр. 3 — гр. 4).

Итоговый план (табл. 3).

Представляет собой первоначальный план, скорректированный дополнительными планами (в случае их формирования и утверждения в течение месяца). Содержит показатели, аналогичные раскрытым.

Мониторинг результатов кассового планирования (табл. 4).

Отличительной особенностью данной формы является возможность осуществления получателями бюджетных средств и главным распорядителем контроля за полнотой выполнения кассового плана на отчетную дату (начало очередного квартала), а следовательно, за качеством кассового планирования.

Форма состоит из трех блоков показателей:

— блок «Кассовый план», включающий три показателя;

— блок «Кассовый расход» — один показатель;

— блок «Итоговые показатели», включающий два результирующих показателя.

Календарные показатели отсутствуют.

Показатели первых двух блоков — совокупность простых показателей, описание которых

уже приведено. Обратим внимание на третий блок, содержащий следующие показатели:

— рекомендуемое уточнение прогноза кассовых выплат (гр. 6). Показатель представляет собой разницу между кассовыми выплатами за предыдущие кварталы и кассовым расходом нарастающим итогом с начала года на отчетную дату (начало очередного квартала) (гр. 3 — гр. 5).

Положительное значение показателя гр. 6 служит сигналом для субъекта планирования о возможности уточнения на величину этого показателя суммы кассовых выплат на следующий за отчетным кварталом период;

— отклонение фактических кассовых выплат от планируемых (гр. 7). Это показатель, позволяет определить процентное соотношение фактически осуществленных кассовых расходов и запланированных. При этом в случае отклонения фактических показателей по кассовым выплатам из бюджета от соответствующих планируемых показателей кассового плана более чем на 15 % учреждения ЖКХ должны не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представить в префектуру пояснительные записки с объяснением причин указанного отклонения. Префектура в свою очередь обобщенные данные направляет в департамент финансов.

В ходе мониторинга результатов кассового планирования возможен анализ ритмичности бюджетных потоков. Необходимость обеспечения ритмичности расходования средств бюджетов всех уровней постоянно подчеркивается Президентом РФ (в бюджетных посланиях Федеральному Собранию), Правительством РФ и субъектами Федерации (в нормативных документах о порядке исполнения бюджета соответствующего уровня в том или ином финансовом году), Контрольно-счетной палатой Москвы (в отчетах о контрольных мероприятиях). Под ритмичностью понимается равномерное, пропорциональное расходование бюджетных средств в течение года.

В исследовании по оценке качества бюджетного планирования, проведенного специалистами ООО «Центр прикладной экономики», для оценки равномерности бюджетных расходов предлагается использовать коэффициент равномерности расходов (Р). Он определяется по формуле

Р = У^-ЁА 100, Ес

где Е — кассовые расходы в IV квартале;

Ес — средний объем кассовых расходов за 1—Ш

кварталы.

В случае если 50% < Р >100%, то качество бюджетного планирования является удовлетворительным и оценивается по формуле

. Р - 50 1--.

50

Если Р > 100 %, то качество бюджетного планирования оценивается в 0 баллов — как неудовлетворительное.

В другом исследовании, посвященном управлению финансовыми потоками, под ритмичностью финансового потока понимается отношение фактически произведенных выплат к обязательствам за к-й месяц

сКш / ОВ С =ткХ

где СРдШ — финансовый отток;

ОВ — расходные обязательства;

I — время [4].

Соглашаясь с указанными подходами к пониманию ритмичности бюджетных расходов (бюджетных потоков), авторы считают, что в общем случае расходование почти 40 % от утвержденных на год ассигнований в IV квартале (что следует из вышеуказанного условия 50% < Р >100%) не может свидетельствовать о равномерном использовании бюджетных средств и, следовательно, получать положительную оценку. Для ряда отраслей, в том числе и ЖКХ, свойственна сезонность выполнения отдельных работ, что может повлиять на ритмичность бюджетных потоков. В связи с этим специфику периодичности выполняемых работ организациями ЖКХ следует учитывать при планировании расходов и при анализе исполнения бюджета. Еще недавно (до 2008 г.) существовавшая практика поквартального распределения бюджетных показателей ориентировала бюджетополучателей на определенное соотношение расходов по периодам в течение финансового года. Нынешняя практика утверждения бюджетных показателей в целом на год лишает бюджетополучателей такой возможности. При этом вопрос о ритмичности расходования средств бюджета остается актуальным.

Одним из оснований распределения бюджетных потоков по времени для характеристики их равномерности (ритмичности) является группировка расходов учреждений ЖКХ по срокам. В связи с этим выделим три группы расходов этих учреждений.

1. Равномерные расходы, осуществляемые ежеквартально, ежемесячно или с еще более частой периодичностью в течение года. К таким расходам относятся:

— содержание жилищного фонда,

— вывоз и утилизация бытовых отходов,

— компенсации за отпуск тепловой энергии и др.

2. Неравномерные расходы, приходящиеся на определенный период в году (сезон):

— уборка снега,

— планово-предупредительный ремонт водопроводных сетей,

— цветочное оформление территорий и др.

3. Разовые расходы, носящие единичный (разовый) характер. Это могут быть как плановые расходы, так и возникающие спонтанно или экстренно в ходе исполнения бюджета. Например, расходы по решению руководства учреждений или вышестоящих организаций, уплата штрафов, пени и неустоек, расходы в случае возникновения непредвиденных аварийных ситуаций и т. п.

На основе подобного группирования расходов учреждения ЖКХ получают возможность сформировать первоначальный кассовый план на год с поквартальной разбивкой. При этом статус расходов (равномерные, неравномерные, разовые) предлагается указывать в бюджетной смете учреждений напротив кодов бюджетной классификации или направлений расходов (в случае формирования учреждениями более детализированных бюджетных смет).

Недостатком данного предложения является возникновение временных затрат учреждений ЖКХ на включение дополнительной информации в формы бюджетного планирования, а также временных затрат префектур административных округов на оценку достоверности группировки расходов подведомственными учреждениями.

В то же время преимущество предложенного порядка заключается в том, что заранее (перед началом финансового года) принятое распределение расходов на год облегчает задачу планирования бюджетных потоков по каждому учреждению ЖКХ, а также исключает претензии со стороны финансовых органов по поводу неравномерности расходования бюджетных средств в финансовом году.

Учитывая широко распространенную практику автоматизации планирования и исполнения бюджета, целесообразно автоматизировать и процесс формирования (изменения) кассового плана. Основные преимущества, которые предоставляет внедрение в плановую деятельность предприятий и организаций информационных технологий, — существенное ускорение осуществления ряда операций (в том числе арифметических действий, поиска исходной информации, обмена данными между контролирующими подразделениями и ис-

полнителями и т. д.), а также повышение качества планирования за счет лучшей обоснованности и точности расчетов.

В настоящее время в ряде административных округов г. Москвы среди префектур и подведомственных им бюджетных учреждений получила распространение информационно-аналитическая система «Экономика округа» (ИАС ЭКО), позволяющая автоматизировать процесс как бюджетного планирования, так и анализа исполнения бюджета, включая автоматизацию кассового планирования и мониторинга результатов кассового планирования.

Естественно, что в ходе исполнения бюджета, по мере размещения государственного заказа и заключения государственных контрактов уточняются объемы ассигнований, направляемых на финансирование тех или иных работ, определяются точные сроки выполнения обязательств по оплате. Следовательно, появляется более точная информация для определения объемов бюджетных потоков и сроков их возникновения и, соответственно, для составления (корректировки) ежемесячных кассовых планов. В связи с этим предлагается посредством учета данных о стоимости услуг (работ, товаров) и сроках оплаты, содержащихся в заключаемых государственных контрактах, использовать функцию автоматизированной системы по формированию предварительного кассового плана (перед началом месяца). Если в учреждениях ЖКХ принята практика фиксации данных по контрактам в автоматизированных системах бухгалтерского учета, то с помощью ИАС ЭКО возможен импорт этих данных из бухгалтерских систем. Помимо оплаты по государственным контрактам ГУ ИС округов и районов и иные учреждения осуществляют расходы на основании счетов или договоров, не подлежащих регистрации в качестве государственных контрактов, а также осуществляют выплаты социального и стимулирующего характера (заработная плата административно-управленческого персонала, пособия, премии).

Показатели предварительного плана будут складываться из двух составляющих — платежей по государственным контрактам и прочих платежей. Прочие платежи можно включать в предварительный план на определенную дату в виде доли от годового объема платежей по конкретному коду бюджетной классификации (или направлению расходов, мероприятию — в зависимости от принятой детализации расходов), рассчитываемой информационной системой автоматически на основе прошлогодних данных по итогам исполнения бюджета

либо задаваемой пользователем самостоятельно. Таким образом, с помощью ИАС ЭКО пользователь располагает почти готовым, сформированным автоматически планом-графиком финансирования на очередной месяц, в который при необходимости может внести изменения.

Сформулируем некоторые выводы.

1. Кассовый план выполняет роль инструмента управления бюджетными потоками в жилищно-коммунальном хозяйстве (а также в других отраслях экономики) в краткосрочном периоде (в течение финансового года). В результате кассового планирования должна быть обеспечена сбалансированность объемов финансовых ресурсов и сроков их мобилизации и использования. Такое планирование способствует оптимизации графика расчетов с контрагентами, рационализации структуры финансовых потоков, повышает уровень организации финансовых взаимоотношений между бюджетом и различными экономическими субъектами. Достижение указанных результатов государственными органами управления жилищно-коммунальным хозяйством и подведомственными им бюджетными учреждениями будет указывать на устойчивость бюджета (по контролируемому направлению), которая в свою очередь позволит судить о прочности финансовой основы деятельности субъектов государственной власти.

2. Учитывая, что финансовые планы основываются на экономическом прогнозе, т. е. на описании условий экономического развития, сформированном на основе оценки вероятности наступления тех или иных событий, разработки моделей различных сценариев развития, и отражают возможные действия экономических субъектов в прогнозируемых условиях, а также учитывая, что с понятием «касса» принято связывать движение наличности, предлагается упорядочить понятийный аппарат в действующем бюджетном законодательстве. При этом не отождествлять понятия «план» и «прогноз», употреблять вместо понятия «кассовое планирование» более универсальное — «оперативное планирование», вместо понятия «кассовый план» оперировать понятием «план-график поступления и расходования бюджетных средств».

3. В целях совершенствования сложившейся в учреждениях ЖКХ практики кассового планирования исполнения бюджета необходим комплексный подход к оперативному управлению бюджетными потоками.

Необходима оценка максимального числа факторов, оказывающих влияние на сроки и объемы пос-

тупления и расходования бюджетных средств, — как устойчивых, вытекающих из принятых бюджетных параметров на финансовый год, а также из условий государственных контрактов, так и факторов, носящих случайный, вероятностный характер, но способных существенно изменить оперативный план.

Учет специфики периодичности своих расходов учреждениями ЖКХ, с одной стороны, способствует оптимальному распределению бюджетных потоков по кварталам в течение года, с другой — вносит определенные коррективы в понятие ритмичности бюджетных расходов.

Реализация процесса формирования кассового плана и внесения изменений (дополнений) в него, обеспечение точности расчетов планируемых показателей, прогнозирование условий для определения сроков и объемов бюджетных потоков, осуществление мониторинга результатов кассового планирования, сокращение временных издержек плановых служб невозможны без использования современных информационных технологий — достижению всех этих целей способствует использование бюджетными учреждениями жилищно-коммунального хозяйства в отдельных административных округах города Москвы информационно-аналитической системы «Экономика округа».

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

2. Владыка М. В., Гончаренко Т. В. Финансовый менеджмент: учеб. пособие. М.: КНОРУС. 2006.

3. Вавилов Ю. Я., Егорычева И. Н., Седова М. Л. и др. Финансы: учеб. пособие. М.: Социальные отношения. 2003.

4. ЗайковВ. П. Концепция управления финансовыми потоками: предпосылки формирования, содержание, методология развития. Краснодар: ЦНТИ. 2008.

5. Новый экономический и юридический словарь / под ред. А. Н. Азрилияна. М.: Институт новой экономики. 2003.

6. Оценка качества бюджетного планирования и равномерности расходов субъектов Российской Федерации / Госменеджмент. 2011. № 4.

7. О прогнозе социально-экономического развития города Москвы на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов: постановление правительства Москвы от 29.06.2010 № 559-ПП.

8. О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и порядке осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов: приказ Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н.

9. О кассовом обслуживании в учреждениях Банка России кредитных организаций и иных юридических лиц: указание Банка России от 27.08.2008 № 2060-У.

10. Об утверждении порядка составления и ведения кассового плана исполнения бюджета города Москвы: приказ департамента финансов города Москвы от 17.10.2008 № 89.

22 сентября 2011 г. в Москве CNews Conferences и CNews Analytics проведут конференцию

«ИКГ в госсекторе: на пути к информационному обществу»

Информационная поддержка — Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»

Основные вопросы конференции: Нужны ли России национальная программная платформа и национальная платежная система? Готово ли российское общество к тотальной информатизации всех сфер государственной жизни? Способно ли российское ИТ-сообщество реализовать поставленные государством ИТ-задачи? Когда ожидать первых результатов от «Информационного общества»?

За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефонам: +7 (495) 363-11-57, 5078, 5077, 5035, 5087 либо e-mail: [email protected] Айвазов Армен, Серова Елена, Четвернин Алексей, Крысина Ольга http://events.cnews.ru/