CC BY
190
а также меры правовой и социальной защиты членов семей в случае гибели народного дружинника при исполнении своих обязанностей.
Закон также предусматривает санкции в отношении лиц, не подчинившихся законным требованиям дружинников, и санкции в отношении дружинников, нарушивших права и законные интересы граждан. Главным принципом формирования народных дружин является добровольность.
Представляется, что с принятием Закона «Об участии граждан в охране общественного порядка» существенно улучшится в целом общественная безопасность, выйдет на новый уровень защита прав и законных интересов российских граждан. Указанный закон позволит также поднять на новый уровень объединение усилий граждан и полиции в охране общественного порядка.
Литература
1. Сенчакова Л. Т. «Священная дружина» и ее состав // Вестник Московского университета. Сер.: История. М., 1967.
2. Острецов В. М. Черная сотня и красная сотня. М., 1991.
3. Шелудько В. О. Исторический опыт взаимодействия правоохранительных органов и на-
селения Дальнего Востока России в деле охраны общественного порядка (конец XIX - начало ХХ вв.) // Милиция (полиция) третьего тысячелетия. Совершенствование подготовки сотрудников органов внутренних дел к взаимодействию с населением: Международная научно-практическая конференция 15-16 мая 2001 г. Смоленск, 2001. Вып. 1.
4. Гливинский А. З. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации. М., 2001.
5. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965.
6. Желудкова Т. И. Становление и развитие института участкового инспектора милиции в период строительства социализма (октябрь 1917 -1936 гг.) // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М., 1985.
7. Чалидзе В. Уголовная Россия. М., 1990.
8. Собрание узаконений РСФСР. 1930. № 25. Ст. 324.
9. Mvd.forumbb.гu/viewtopic.php?id=249
10. Выступление Министра внутренних дел генерал-лейтенанта полиции В. А. Колокольцева в Государственной Думе Российской Федерации // polizemag azine.гu/foгum/showthгead.php?t=4902
11. Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // СПС КонсультантПлюс.
© 2014 г. В. В. Клочков
РОЛЬ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ В ЭВОЛЮЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
ВЕЛИКОБРИТАНИИ XVIII ВЕКА
В статье рассматривается роль кабинета министров в политической системе Великобритании XVIIIвека. Автор на основе событийной истории и биографии политических деятелей того времени показывает эволюцию данного элемента британской политической системы в контексте постепенного перехода от персональной монархии к парламентской, трансформации системы парламентского правления в конституционные механизмы и структуры политического участия современного типа.
Ключевые слова: кабинет министров, британские политические институты, парламентская монархия, эволюция политической системы.
Восемнадцатый век занимает совершенно особое место в процессе исторической эволюции британских политических институтов. На смену серьезным потрясениям предыдущего столетия приходит пора достаточно спокойной политической эволюции. В целом обозначенный период изучен достаточно подробно, тем не менее среди исследователей отсутствует единство оценок того, каким был характер политических изменений, происходивших в это время.
Весьма распространенной является позиция, согласно которой уже в конце XVII века в стране был установлен политический режим конституционной монархии. В рамках такого подхода политическая история страны в XVIII столетии рассматривается как совокупность прецедентов, способствующих формированию современных конституционных механизмов взаимодействия монархии, парламента и кабинета министров. Также прослеживается история формирования со-
временных институтов политического участия, в частности эволюция партийной системы и движение за реформу политического представительства, нашедшее свое наиболее яркое выражение в событиях 1832 года [1, с. 40-41].
Более осторожный подход к проблеме основывается на том, что и после «Славной революции» монархия поздних Стюартов сохраняла персональный характер. Описание трансформации политических институтов в ходе событий 16881689 годов как перехода от абсолютной монархии к конституционной расценивается как некоторое упрощение. Монархия Вильгельма III и Марии имела источником своей легитимности парламентский акт. Это уже само по себе было крайне необычным в английской конституционной практике, всегда рассматривающей законодательство в качестве экстраординарной меры. Эта монархия оставалась персональной в том отношении, что пределы королевской власти устанавливались не парламентом, а королевской прерогативой, фиксированной в своих границах парламентскими актами там, где она затрагивала права и свободы подданных. Фундаментом английского политического устройства служило общее право, и принцип господства права являлся формой конституции. Тем самым английская монархия в начале XVII века может быть описана как конституционная с теми же основаниями, что и ее наследница после 1689 года. Английский парламент в это время не обладал какими-либо исключительными полномочиями, которые были бы неизвестны средневековым ассамблеям. Следует обратить внимание не столько на то, как часто собирался парламент, сколько на то, какую роль он выбирал в отношениях с короной в рамках ординарной королевской прерогативы. Также важно, какие прерогативы английской короны постепенно попадали под контроль парламента и начинали со временем восприниматься как его полномочия.
Поскольку парламентской монархией обычно именуется форма правления, при которой процесс назначения министров предполагает наличие консультационных механизмов между монархией и парламентом, а контроль за надлежащим исполнением ими своих обязанностей относится к сфере парламентских полномочий, очевидно, что такая система в ходе «Славной революции» установлена не была. Поэтому более осторожный историографический взгляд исходит из того, что эволюция политической системы страны в XVIII веке может быть описана как постепенная трансформация институтов власти и политического участия в направлении от персональной к парламентской монархии [2, с. 118-132; 6, р. 376-384].
Главным элементом эволюции политической системы в данном направлении выступил постепенный переход ряда прерогативных полномочий монархии в руки парламента, связанный с постепенным формированием принципа ответственности правительства. Кроме того, прекращение обращения короны к прерогативному праву вето и использование парламентского большинства как надежной опоры достижения необходимого результата при решении самых различных вопросов текущей политики стали важными аспектами такой эволюции. Появление в парламенте прообразов политических партий, представленных в виде аристократических фракций, использующих влияние при дворе в качестве одного из ключевых инструментов текущей политики, а также оформление кабинета министров как органа, относительно самостоятельного в процессе принятия политических решений, дополняли картину очень сложной эволюции английской политической системы в XVIII веке. Парламентская процедура способствовала построению системы парламентского правления, но формирование современной конституционной системы было связано с реформой политического представительства, проведенной в 1832 году.
В XVIII столетии единственной надежной опорой для политической власти оставалась королевская милость. Исследователи, как правило, обходят вниманием двор ганноверской династии, полагая, что основным центром власти в изучаемый период являлся парламент. Это справедливо только отчасти: трансформация персональной монархии в парламентскую не исключала действия личных оснований королевской прерогативы. Парламент как лестницу к власти в данном отношении не следует путать с парламентом - вместилищем власти. Министры, пользующиеся доверием короля, имели в своем распоряжении моральные стимулы и материальные средства для управления парламентским большинством. Правительства XVIII века редко проигрывали в парламентских дебатах и практически никогда - на выборах [2, с. 131; 7, р. 217].
Как правило, они назначались до, а не после победы на общих выборах. Редкие неудачи монархов ганноверской династии в утверждении угодных им министров свидетельствовали скорее о тактических просчетах Георгов, но не о силе парламентского большинства. В 1744 году Георг II был вынужден расстаться с Дж. Кар-теретом (государственный секретарь в 17211724 и 1742-1744 годах), поскольку никто из коллег по министерству не желал с ним работать. Тринадцать лет спустя У. Питт-старший (член парламента с 1735 года, оппонент Уолпола и Кар-
терета, премьер-министр в 1757-1761 и 17661768 годах) был назначен на свой пост, поскольку никто из членов кабинета не желал работать без него. В любом случае, парламент не имел к этому никакого отношения, поскольку практика опоры правительства на парламентское большинство утвердилась далеко не сразу [8, р. 63, 82; 3, с. 20-21].
Возвышение в 20-е годы XVIII века поста премьер-министра не избавляло от забот по укреплению единства кабинета, в которых королевское благорасположение играло не последнюю роль. Во время акцизного кризиса 1733 года настоящую угрозу премьерству Р. Уолпола представляла не парламентская оппозиция, а собственные недальновидные министры - Д. Кобэм и Ф. Честерфилд. Победа в придворной интриге стала определяющей для дальнейшей карьеры Р. Уолпола. Сходным образом У. Шелберн, один из фаворитов Георга III, был смещен Ч. Дж. Фоксом, его соперником в правительстве [2, с. 124; 8, р. 75, 213].
Власть, которой наделялись министры, факти-
Характерной для такой политической конструкции практикой стало постепенное установление принципа ответственного министерства. Ее начало уходит своими корнями в Акт об устроении 1701 года, в котором содержалось положение о том, что все решения, принятые монархом, будут отныне визироваться членами Тайного совета, давшими на это согласие. Поскольку в английской политической традиции господствовал принцип «король не может быть неправ», ответственность за принятое решение фактически переносилась на министра, который дал на него согласие. Он, в свою очередь, мог быть подвергнут процедуре парламентского импичмента за действия, не отвечающие интересам определенной политической группировки внутри парламента или страны в целом [12, р. 636; 4, с. 347-350; 5, с. 83-92].
Однако следует помнить о том, что от документальной фиксации принципа до его практического воплощения, оформленного надлежащей процедурой, прошло длительное время. Уже при Эдуарде III (1327-1377 годы) практически еже-
чески принадлежала короне. Министры редко поль-годно собиравшийся парламент мог требовать
зовались своим влиянием в парламенте для того, чтобы навязать монарху политические решения, поскольку считали себя ответственными перед королем, а не перед парламентом. Решающим для политиков оставался личный выбор монарха. Характерным является то обстоятельство, что в правление королевы Анны источником власти для
импичмента министров, что, тем не менее, не являлось свидетельством установления принципа ответственного министерства. Поскольку со времен О. Кромвеля утвердилась практика, когда все министры должны были быть членами одной из палат парламента, принцип ответственного министерства мог быть реализован только
С. Годольфина (главный министр королевы Анны в при наличии парламентского большинства, на ко-1702-1707 годах) и Р. Харли (наследник Годольфи- торое опирается кабинет министров [2, с. 131; 3,
на в качестве первого министра, а до 1708 года государственный секретарь и канцлер казначейства) служило ее личное расположение: ни один из этих министров не получил большинства в палате общин [8, р. 154, 164; 9, р. 143; 10, р. 28; 11, р. 43-47]. Дебаты в парламенте могли иметь значение для
с. 18]. Сложность здесь заключается в том, что первый вигский кабинет, имеющий такое большинство, был сформирован еще в 1695 году, а последнее вето на парламентский билль относится ко временам правления королевы Анны. Однако практика назначения министров кабинета из членов
Р. Уолпола и У. Питта-старшего, однако главные попарламентского большинства не была очевидна
литические партии разыгрывались в кабинете монарха. Даже в 60-е годы XVIII века граф Бьют смог в течение двух дет занимать пост премьер-министра почти исключительно благодаря королевскому расположению и той роли, которую он сыграл в становлении юного монарха [3, с. 21-22].
Влияние двора на политическую эволюцию английских политических институтов в XVIII веке все же не следует преувеличивать. Придворная интрига была важной частью текущей политики, но не она определяла ее характерные черты в долгосрочной перспективе. Процесс трансформации системы персонального правления, характерной для последних Стюартов, во второй половине XVIII века зашел достаточно далеко, чтобы вести речь о постепенной кристаллизации политической конструкции, именуемой парламентской монархией.
до 1835 года. Следовательно, ответственное министерство представляет собой политическую практику более позднего периода и является следствием конституционных, а не прерогативных ограничений [1, с. 48-55].
Усиление роли кабинета министров и появление в политической практике после 1721 года поста премьер-министра также свидетельствовало о постепенной переходе контроля над правительством в руки парламента, что является одной из отличительных особенностей системы парламентского правления. Ограничение преро-гативных полномочий английской монархии в данном аспекте было прямо связано с изменением роли, набора функций и характера деятельности королевского Тайного совета на протяжении XVIII века.
К этому времени внутри Тайного совета, число членов которого по средневековой традиции доходило до нескольких сот человек, призванных дать суверену «совет и согласие», выделился «внутренний кабинет» из нескольких основных министров. В 1714 году, в период кризиса, связанного с передачей престола ганноверской династии, Тайный совет в последний раз в английской конституционной практике сместил членов кабинета, обеспечив благодаря действиям Ч. Тэлбота, герцога Шресбери (государственного секретаря при Вильгельме III, лорда-казначея и доверенного лица при королеве Анне), необходимый порядок престолонаследия [1, с. 52; 8, p. 321-322].
Первые монархи ганноверской династии, не отличавшиеся совершенным знанием английского языка, перестали посещать заседания Тайного совета, положив начало практике управления страной через кабинет министров. На протяжении XVIII столетия действующий кабинет министров состоял из пяти должностных лиц, пользующихся личным доверием монарха, один из которых обязательно являлся членом палаты общин. Состав кабинета мог быть и шире, особенно в период военных действий, когда ему стремились придать больший политический вес, или в случае формирования коалиционного правительства, когда таким образом стремились обеспечить коллегиальный характер принятия важных для общества решений. Тенденция к расширению состава действующего кабинета и профессионализации функций его членов стала очевидна во второй половине XVIII века [1, с. 54].
Характерно, что в процессе формирования политической практики управления страной через кабинет министров и разработки процедурных аспектов его деятельности современники воспринимали его как неконституционный орган. Такое отношение к кабинету министров предстает яркой иллюстрацией переходного состояния той политической системы, в которой он действовал. Кабинет министров, в отличие от Тайного совета, уже не являлся исключительным проводником ординарной прерогативы монарха. В то же время он еще не был поставлен под контроль парламентского большинства в степени, необходимой для придания ему вполне определенного статуса исполнительного органа, ответственного за процесс текущего управления страной [13, p. 4953; 14, ^ 29; 15, ^ 123-125].
Таким образом, период конца XVII - начала XIX веков стал поворотным моментом в политической истории страны. Именно тогда произошел постепенный переход от персональной монархии к парламентской и были заложены предпосылки трансформации системы парламентского правления в конституционные механизмы и структуры
политического участия современного типа. Многие аспекты политической истории этого периода обретают совершенно особую эвристическую ценность, если признать, что переход от абсолютной монархии к конституционной представлял собой не одномоментный акт, но достаточно протяженный во времени процесс.
Элементы современного конституционного механизма, постепенно кристаллизующиеся в системе парламентской монархии во второй половине XVIII века, не могли играть ведущей роли, так как представительство в парламенте еще не было связано с современными демократическими механизмами. Парламентский контроль за деятельностью кабинета не означал, что сам парламент зависит от избирателей. В этом отношении парламентская процедура и традиция в обеспечении деятельности парламента и оппозиции занимали такое же положение, что и королевская прерогатива в легитимации действий королевской власти.
Литература
1. Айзенштат М. П. Британия Нового времени. Политическая история. М., 2007.
2. Хеншелл Н. Миф абсолютизма. Перемены и преемственность в развитии западноевропейской монархии раннего Нового времени. СПб., 2003.
3. Мирошников А. В. Великобритания от Георга I до королевы Виктории (1714-1901). Воронеж, 1998.
4. Законодательство Английской революции 1640-1660 годов / под ред. Е. А. Косминского. М.; Л., 1946.
5. Великобритания: политика, экономика, история. СПб., 1995.
6. Evans E. J. The Forging of the Modern State, 1783-1870. L., 1995.
7. Beattie J. The English Court in the Reign of George I. Cambridge, 1987.
8. Dictionary of British History / Ed. by J. P. Key-non. L., 1994.
9. Bulmer-Thomas I. The Growth of the British Party System, 1640-1923. Vol. I. L., 1967.
10. Holmes G. British Politics in the Age of Anne. L., 1967.
11 .Burton J. F., Riley R. W., Rowalands E. Political Parties in the Reigns of William III and Anne: the Evidence of the Division Lists. L., 1968.
12. Wm III, 12&13, C. 2. Statutes of the Realm. Vol. VII. L., 1826.
13. Gash N. Pillars of Government and other Essays on State and Society, 1770-1870. L., 1986.
1 4. Bogdanor V. The Monarchy and the Constitution. L., 1995.
15. Cowie L. W. Hannoverian England, 17141837. L., 1974.
