CC BY
62
УДК 332.14:316.42
В. В. Зинченко
Роль, институциализация и перспективы местного и общественного самоуправления в постсоветском региональном и городском развитии
В статье исследуются особенность и противоречивость системы общественной самоорганизации и местного самоуправления, их роль для эффективного развития регионов и городов. Анализируются сложности переходных процессов, которые, с одной стороны, предопределяют укрепление регулирующей роли государства, а с другой - перестройка гражданского общества предусматривает разгосударствление общественных институтов, уменьшение государственного влияния на них.
In this article the author considers the peculiarity and contradictoriness of the social self-organization and local self-government system, their significance for the effective development of the regions and cities. The problems of the transient processes are analyzed. On the one part, the processes determine the consolidation of the regulating role of the state, on the other part, the restructaring of the civil society makes some provision for razgosudarstvlenie of social institutions, i.e. the abatement of the state influence upon them.
Ключевые слова: глобализация, регионализация, гражданское общество, местное самоуправление, власть, институализация, демократия, общественная самоорганизация.
Key words: globalization, regionalization, the civil society, the local selfgovernment, power, institualization, democracy, the social self-organization.
Социально-экономические модели, претендующие на всеобщий характер, которые предлагает неолиберализм или централизиро-ванный бюрократический «социализм», не могут нормально функционировать и не в состоянии обеспечить стабильное общественное развитие. Социально-экономическое разнообразие, подобное тому, которое существует в природе, должно восприниматься как нормальное явление, которое следует всемерно поддерживать. Существуют общие закономерности социального и экономического развития, они были сформулированы, главным образом, в борьбе против неолиберального гегемонизма и централизованного социализма и при критическом анализе причин неолиберального социально-экономического краха. Однако как эти закономерности воплощаются и формулируются в каждом конкретном случае, зависит от ценностей, жизненных темпов и стратегиче-
25
ского выбора того или иного общества. Современное транзитивное, постсоветское общество, хотя это относится и ко многим другим социумам, более похоже на общество в изображении Г. Зиммеля: социальные институты - нации, хозяйства - не являются столь важными, насколько важны первичные социальные связи, сети и матрицы этих связей. Происходит колоссальная фрагментация социально-экономического субъекта. И выражается это в совершенно явных формах бегства от институтов. Это процесс глобальный и в пределах западного мира он не связан с качеством самих институтов, он связан с изменениями, происходящими в сугубо человеческой, личностной сфере общественной деятельности [9, с. 28]. Важнейшее измерение в этих глобальных изменениях - социально-антропологическое. Наиболее общая их характеристика - индивидуализация. Причем наряду с индивидуализацией, отделением индивида от социальных групп происходит обеднение самих этих социальных групп, формирование их не по принципу заданности социальным статусом, происхождению, а по принципу добровольности, ассоциативности.
Сейчас все мы наблюдаем (и ощущаем) особенность и противоречивость развития гражданского, общественного и местного самоуправления, муниципальных структур в постсоветских странах. Существуют сложности переходных процессов, которые, с одной стороны, предопределяют укрепление регулирующей роли государства, а с другой - развитие гражданского общества предусматривает разгосударствление общественных институтов, уменьшение государственного влияния на них. Многое необходимо осуществить в этом контексте в сфере местного народовластия и самоуправления.
Чрезвычайно важно понимать сложность и противоречивость процесса построения гражданского общества на глобальном и национальном уровнях. Общество может действительно стать гражданским, если оно приобретет самостоятельность, будет иметь свое собственное основание и будет проникнуто духом свободы [1, с. 59]. В современной Украине болезненно, но все же происходит процесс формирования признаков структур гражданского обществ, идет поиск форм влияния граждан на органы самоуправления, механизмов ответственности государственных управленческих органов и лиц. Важно понимать сущность процесса построения гражданского общества. Общество может стать действительно гражданским, если будет иметь собственный грунт и проникнется духом свободы и одновременно ответственности. В этом контексте можно выделить следующие главные позиции: во-первых, невозможность и даже опасность формирования гражданского общества «сверху» по желанию или по плану представителей власти, во-вторых, перед властью стоит задача формировать государство как максимально
благоприятный институт для развития гражданского общества. Без партнерских отношений между государством и обществом не может сформироваться ни мощное государство, ни успешное, богатое стабильное общество, здесь нужен диалог равных. Но это партнерство предполагает жесткое «оппонирование власти» и контроль за ней со стороны населения, гражданских институтов [7, с. 119]. При формировании институтов гражданского общества необходимо основательно исследовать пути по повышению эффективности и функциональности систем местного самоуправления, пути развития многоуровневых территориальных общин и структур самоорганизации населения, разработать возможные варианты формирования прозрачности и публичности в деятельности местных органов государственной власти.
В Украине процесс формирования гражданского общества только начинается. Местное самоуправление - ключевое звено гражданского общества, без которого Украина никогда не сможет стать по-настоящему демократическим государством. Сейчас система местного самоуправления в России и Украине реально все еще находится в стадии формирования. Система государственного управления в Советском Союзе не оставила места для самоорганизации и самодеятельности граждан на административнотерриториальном уровне. Независимой Украине досталась в наследство и советская модель местных советов. Напомню, что при полном всевластии партийных органов (горкомов, райкомов, обкомов КПСС) советы были декорацией несуществующего «народовластия». В настоящее время всевластие парткомов перешло к исполкомам, государственным администрациям и подчиненным им структурам. Реальная власть как на уровне областей, так и на уровне районов принадлежит местным государственным администрациям - органам исполнительной власти на местном уровне. Фактический контроль за местными государственными администрациями осуществляется администрацией президента. Именно местные государственные администрации (в частности, в лице своих финансовых отделов) составляют бюджеты областей и районов, а также бюджеты населенных пунктов, находящихся на территории соответствующих областей и районов.
Местным советам и их депутатам фактически отведена формальная эпизодическая роль: рассмотрение предоставленных исполкомом или госадминистрацией вопросов в комиссиях и ускоренное обсуждение и голосование решений на сессиях советов. Реальный их анализ фактически невозможен в ситуации, когда на сессию совета выносятся десятки и сотни вопросов. Учитывая это, можно сделать вывод: необходимо, чтобы деятельность местных советов и депутатов была не эпизодической, а постоянной.
Исполкомы местных советов формально созданы для обеспечения качественной реализации решений совета и контроля за их исполнением органами городской исполнительной власти, для работы постоянных, временных и контрольных комиссий и депутатов местного совета. Это (формально) - рабочий орган (исполнительный аппарат) совета. Однако исполняют ли эти требования и функции исполкомы по депутатскому корпусу? Нет. В нынешней ситуации депутат фактически рассматривается работниками исполнительных органов советов как нежелательный и надоедливый проситель, от которого можно отмахнуться, сосредоточив всю свою энергию на выполнении повелений и интересов лишь одного человека - местного мэра, председателя (и может, нескольких «избранников», приближенных к нему), который фактически единолично формирует всю управленческую вертикаль. Одновременно у избирателей создается иллюзия, что именно депутаты обладают возможностью осуществлять и контролировать процесс местного управления.
Итак, несмотря на то, что о местном самоуправлении говорится в специальном разделе Конституции, а также в законах о местном самоуправлении, органы местного самоуправления не имеют реальных рычагов влияния на управленческую ситуацию. Нужно расширить полномочия органов местного самоуправления (прежде всего, городских, районных, областных, поселковых и сельских советов), особенно в исполнительно-управленческой и финансовой и имущественной сферах.
Бюджеты населенных пунктов (городов, поселков и сел), а также регионов (областей и районов) в части полномочий органов местного самоуправления должны составляться не местными органами исполнительной власти (и не в виде формального утверждения проектов исполкома), а непосредственно органами местного самоуправления (советами), т. е. представительными органами населенных пунктов и регионов. Расширение налоговой базы органов местного самоуправления и введение эффективной системы местных налогов и сборов предоставили бы настоящую финансовую независимость населенным пунктам и регионам. Существует потребность в реальном внедрении института коммунальной (муниципальной) собственности.
Местное самоуправление в Украине как объект конституционноправового регулирования выступает в качестве, во-первых, соответствующей основы конституционного строя Украины, во-вторых, специфической формы народовластия, в-третьих, защищает права территориальной общины - громады (жители «природной» административной единицы) - территориальной единицы - на самостоятельные решения вопросов местного значения.
При этом Конституция Украины четко разграничивает местное самоуправление и государственную власть (ст.5,19,38,40), что дает возможность характеризовать местное самоуправление как автономную относительно государства публичную власть территориальной громады. Конституция и закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» предусматривают, что право территориальной громады на местное самоуправление осуществляется обществом как непосредственно с использованием различных форм прямой демократии (местный референдум, местные выборы, общее собрание и т. п.), так и через деятельность выборных и других органов местного самоуправления.
Определяя субъект местного самоуправления, Конституция Украины иходит из концептуальных положений громадовской теории местного самоуправления, согласно которой различаются «естественные» и «искусственные», т. е. образованные актами государственной власти, административно-территориальные единицы. Право на местное самоуправление признается лишь за территориальными общинами административно-территориальных единиц, которые возникают естественным путем. К «естественным» административнотерриториальным единицам принадлежат поселения - села, поселки, города. Территориальная община - это жители «природной» административно-территориальной единицы - определенного населенного пункта. Соответственно, право территориальной громады на местное самоуправление обеспечивается правом каждого ее члена участвовать в местном самоуправлении. Одновременно членами территориальной общины могут быть как граждане Украины, так и лица без гражданства и иностранцы, в связи с чем возникает вопрос относительно объема и содержания правоспособности различных категорий членов территориальной громады. Конституции и законы разных государств мира по-разному подходят к решению данного вопроса. Так, в одних государствах (например, Дания, Бельгия) все члены территориальной общины, при условии проживания на ее территории в течение определенного времени, фактически наделяются одинаковой правоспособностью на участие в местном самоуправлении, включая возможность участвовать в местных выборах и местных референдумах. Такой подход напрямую связан с признанием различия разных статусов народной власти: государственной как представителя общества в целом, его политической власти и местного самоуправления - публичной власти территориального общества. В других (например, Россия) правоспособность членов территориальной общины дифференцируется по их гражданству: участие в осуществлении обеих форм публичной власти - государственной и местного самоуправления - имеют только граждане данного государства.
Конституция Украины также устанавливает разный объем правоспособности членов территориальной громады, определяет различную степень участия их отдельных категорий в осуществлении местного самоуправления. Так, по Конституции (ст. 38, 40) гражданам Украины гарантируется право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, участвовать в местных референдумах, право равного доступа к службе в органах местного самоуправления, право направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления.
Согласно ст. 3 закона «О местном самоуправлении в Украине» свое право на участие в местном самоуправлении по принадлежности к соответствующим территориальным общинам также реализуют только граждане Украины. При этом любые ограничения этого права в зависимости от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, срока проживания на соответствующей территории, по языкам или другим признакам запрещаются. Конкретизация форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и определение правового механизма их реализации содержатся в действующем законодательстве и в актах органов местного самоуправления.
Направления и формы деятельности органов местного самоуправления для достижения эффективности, подконтрольности и подотчетности их общине города, района, области могли бы быть следующими.
Необходимо максимально увеличить возможность местной общины влиять как на принятие решений органами самоуправления, так и контроль за их выполнением, за самим процессом местного (муниципального) управления, который в настоящее время осуществляется администрациями и исполкомами. Кроме того, представляется необходимым уменьшение количества (с одновременным повышением качества) работников исполнительных органов, обеспечение их подконтрольности представителям общины (депутатам). Лучшим средством выполнения этих задач было бы сочетание представительных (депутат) и управленческих (служащий исполнительного органа) функций у избранных общиной депутатов. Например, каждый избранный депутат должен одновременно работать (или возглавлять) в соответствующем отделе (секторе, управлении, службе и т. п.) исполнительно-управленческой сферы, т. е. быть еще и муниципальным служащим. Конечно, это должна быть работа на постоянной основе.
Одновременно за некачественное выполнение своих депутатско-управленческих функций должен быть предусмотрен четкий ме-
ханизм отзыва данного лица избирателями. Также в связи с этим должна существовать обязательная регулярная процедура отчетности депутата-управленца перед обществом вообще и избирателями в частности с выставлением соответствующих рейтингов оценки за качественное (или наоборот, некачественное) выполнение своих полномочий. Это также позволит уменьшить количество как исполкомовских работников, так и депутатского корпуса, ускорит процедуру принятия решений, которая в нынешней модели является многоступенчатой. Например, тот или иной вопрос анализируется соответствующим отделом (органом) исполкома (администрации), затем передается профильной депутатской комиссии, далее (в лучшем случае, если процесс не тормозится) выносится для обсуждения на сессию совета, где оно может быть возвращено, изменено и т. д., начав свой путь с предварительного этапа. А еще надо учитывать, что на каждом из этих этапов могут вмешаться чьи-то интересы, потребности и т. д. И это приводит в конце концов к медлительности в решении проблем, просьб и потребностей граждан, к непрозрачности и неконтролируемости в принятии решений.
Таким образом, депутатами местного уровня смогут быть только квалифицированные, профессионально подготовленные люди, а не демагоги-говоруны или любители дерибана общественного имущества. В частности, может и должно происходить объединение представительных и исполнительно-управленческих функций местных избранников. Например, именно избранные общиной депутаты должны формировать исполнительный орган (исполком, муниципалитет или администрацию - его название не суть важно), а не исключительно городской (или иной) глава - как ныне. Исполнительный орган совета (аппарат совета) должно быть рабочим органом (исполнительным аппаратом) совета, который действует на постоянной основе, осуществляет аналитическое, организационное, правовое, информационное, материальнотехническое обеспечение деятельности совета, его органов, депутатов и проводит контроль за выполнением решений совета, обеспечивает осуществление советом взаимодействия и связей с территориальной общиной, органами самоорганизации населения. Исполнительный орган совета должен создаваться для обеспечения качественной реализации решений и контроля за их выполнением, работы постоянных, временных и контрольных комиссий и депутатов совета. Одной из задач исполнительно-управленческого органа совета должно быть осуществление аналитического, организационного, правового, технического обеспечения деятельности совета, постоянных и временных комиссий, депутатов, постоянного контроля за исполнением ее решений.
Исполнительный орган совета может состоять из соответствующих постоянных профильных комитетов (или отделов, управлений) депутатов, которые действуют на постоянной основе, временных комиссий совета, количество и функции которых соответствуют количеству, функциям и потребностям совета. Руководители и члены комитетов должны работать на постоянной основе (в штате или по совместительству). Работниками и консультантами соответствующих комитетов на постоянной и временной основе, кроме депутатов совета, могут быть квалифицированные специалисты соответствующего направления с наличием профессионального опыта и образования. В случае необходимости совет должен иметь возможность ликвидировать определенные подразделения исполнительных органов (комитеты, управления, отделы и другие подразделения). В результате совет превратится в представительноисполнительный орган местного общества с неограниченной возможностью контролировать и корректировать его деятельность. Также необходимо и возможно предотвратить конфликты между главой (мэром) города, района, области, поселка с советом соответствующего уровня, что довольно часто бывает в Украине.
Глава соответствующего уровня должен избираться прямым голосованием не только как сейчас (в Украине и России) - только в городах, поселках и селах - но и на уровне регионов - районов и областей (в Украине), краев (в России). Глава должен быть координатором, прежде всего, текущей хозяйственной деятельности и одновременно своеобразным «общественным прокурором» по надзору за тем, насколько избранные депутаты в своей исполнительноуправленческой деятельности реализуют потребности общины, территории, региона. Также для его качественной деятельности по решению местных нужд в городах, районах, поселках и селах (и, тем более, в областях) его необходимо лишить бремени проведения сессий соответствующих советов (т. е. необходимости быть в роли председательствующего на сессии, заседании). Функции председательствующего должен выполнять тот депутат-управленец, к компетенции которого относится тема сессии (заседания) совета. Например, собирается сессия-совещание по вопросам образования - пусть на ней председательствует депутат, возглавляющий отдел (управление) образования, по вопросам транспорта -транспортник и т. п. Соответственно, и сессии-заседания будут проводиться чаще, в пределах потребностей неотложной текущей деятельности, а не так, как сейчас - в основном раз в месяц, в связи с чем на сессию вносятся десятки (а в основном более сотни) вопросов, в большинстве не связанных между собой. О каком качестве их рассмотрения и решения можно в нынешней ситуации говорить?
Если обобщить комплексную стратегию реформ местного народовластия и системы самоуправления, становится понятным, что в современных российских и украинских реалиях, к сожалению, быстрого воплощения и расширения возможностей людей качественно управлять своим настоящим и будущим в обществе ожидать не стоит. С чего можно было начать, учитывая склонность постсоветской власти к определенному небыстрому «непоспешательству» в процессах модернизации? С расширения и усиления роли прямых форм народовластия и самоуправления. Важной формой участия граждан в местном самоуправлении могут выступить органы самоорганизации населения, т. е. выборные органы, создаваемые местной территориальной общиной (общиной микрорайона, улицы, квартала и т. д.) в определенном законом и уставом местной общины порядке для решения вопросов, отнесенных к ведению городского самоуправления, и наделенные местным советом частью собственной компетенции, финансами, имуществом. В частности, возможно определить четкий статус, управленческие, правовые и организационные формы органов самоорганизации населения.
В действующем законодательстве, нормативных актах органов местного самоуправления порядок реализации права граждан и участие в местном самоуправлении, к сожалению, как правило, детально не регламентируются (за исключением местных выборов). Такая ситуация существенно затрудняет внедрение новых форм в практику территориальных общин и не способствует дальнейшему развитию местной демократии, привлечению граждан к участию в решении вопросов местного значения. Например, в Украине закон «О местном самоуправлении» фактически ограничивается лишь установлением перечня некоторых форм, относя к ним местный референдум (ст. 7), общее собрание граждан (ст. 8), местные инициативы (ст. 9) и общественные слушания (ст. 13). Этот список, как мне представляется, является далеко не полным и не включает ряда форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления, которые довольно широко практикуются в развитых зарубежных странах и отдельными городскими общинами в Украине.
Правовая регламентация таких вопросов может быть осуществлена на двух уровнях: законодательном (в рамках законов «О местном самоуправлении», «О референдумах» и др.) и локальном - в уставах территориальных общин. Можно расширить перечень элементов системы местного самоуправления, внеся в нее: общественные формирования, местные ячейки политических партий, общественные организации, предприятия, учреждения и организации, которые находятся в коммунальной собственности. В частности, предметом устава территориальной общины могут быть вопросы организации местных инициатив, общественных слушаний,
общих собраний граждан, индивидуальных и коллективных обращений к должностным лицам органов местного самоуправления.
К ним, например, можно отнести:
• индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления (петиции);
• общественные работы по благоустройству территории населенного пункта, оказанию услуг социально незащищенным жителям города;
• самообложения;
• участие в работе органов местного самоуправления и органов, которые ими образуются, в частности, членство в комиссиях, которые образуются на общественных и делегированных началах при органах и должностных лицах местного самоуправления, участие в работе профессиональных организаций, которые создаются при исполнительных органах соответствующих местных советов и объединяют специалистов, работающих в системе местного самоуправления или деятельность которых связана с предоставлением общественных услуг членам территориальной общины с целью их привлечения к разработке и реализации проектов, участие в работе общественных советов, образующихся при местном совете с целью изучения потребностей отдельных категорий жителей местности, существующей практики предоставления им социальных услуг в системе местного самоуправления, привлечения их к осуществлению задач и функций местного самоуправления (например, по решению местного совета при ней могут быть образованы советы пенсионеров, инвалидов, иностранцев, беженцев, воинов-интернационалистов, участников ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, военнослужащих, не обеспеченных жильем и т. д.);
• участие в проведении общественных экспертиз проектов решений местного совета по вопросам, имеющим существенное значение для территориальной общины, определяющих основные направления социально-экономического и культурного развития соответствующей территории;
• общественное обсуждение проектов актов органов местного самоуправления, участие в массовых акциях, целью проведения которых является привлечение внимания органов и должностных лиц местного самоуправления к актуальным проблемам общетерриториального, общерегионального значения или проблем социального обеспечения членов территориальной общины, охраны окружающей среды, поддержание общественной безопасности и т. п., которые требуют немедленного решения;
• оказание материальной и финансовой помощи местному самоуправлению в форме добровольных пожертвований, взносов в фонды, образуемых органами местного самоуправления, взносов в благотворительные фонды, образованные в целях оказания помощи социально незащищенным членам территориальной общины или с целью содействия культурному и духовному развитию, поддержанию в надлежащем состоянии памятников истории, культуры и архитектуры, природных памятников.
В городах с районным делением принятие решения о создании органов самоорганизации населения может быть (по решению городского совета) отнесено к районным советам.
Если остановиться на вопросе функционирования органов самоорганизации граждан в Украине, то, кроме закона Украины «Об органах самоорганизации населения», в Конституции есть две статьи (140 и 142), где дается определение органам самоорганизации, указано, что они могут иметь часть полномочий местного совета и выделять финансы. Однако, чтобы создать органы самоорганизации, нужны компетентные кадры. Если власть будет создавать их не по инициативе людей, они не приживутся. Каким образом возможно подойти к решению вопроса? В Украине существует опыт проведения конференций представителей жителей - по одному человеку от каждого дома микрорайона, улицы и т. п. Для них утверждают положение об органе самоорганизации. Также выбирают правление в составе депутатов местного совета от этой территории плюс жители микрорайона. Среди них могут быть объединения совладельцев, в компетенцию которых, в частности, входит оперативное управление работой с ЖЭКами. Следует отметить, что органы общественного самоуправления в микрорайонах работают очень эффективно. Дополнительные финансовые источники существования этой структуры можно было бы получать, обращаясь в местный совет. Не согласен с мнением: если председатель органа самоорганизации получает средства в исполкоме, то это уже есть форма воздействия исполкома на эту структуру. Все вопросы решают непосредственно жители соответствующих микрорайонов, улиц, кварталов. Бывает много спорных вопросов. Однако эти структуры оказывают очень существенную помощь даже исполнительной власти. Снимается напряжение между населением и представителями властных структур. Все вопросы решаются на местах. Если какой-то вопрос не могут решить, тогда уже обращаются к местному муниципальному главе, к его заместителям, начальникам разных уровней.
Существует модель самоорганизации, которая состоит из двух компонентов: избранные непосредственно во время местных выборов депутаты. Эта часть депутатской группы составляет ядро представительного органа самоорганизации населения в пределах
депутатского округа; активисты и общественные организации в пределах этой территории.
Таким образом, складывается настоящий представительский орган. Вместе с тем понятно, и мы это осознаем, надо, чтобы был хотя бы маленький исполнительный штаб: исполнительный секретарь, сотрудник, который сидел бы в общественной приемной. Люди могли бы обращаться туда, высказывать свои инициативы. Новым в этой форме является то, что происходит «привязка» не только к традиционным местным образованиям: дом, улица, квартал и т. д., а еще и к такой причудливой, но вместе с тем достаточно действенной структуре, как депутатский округ. Это важный шаг на пути развития системы органов самоорганизации населения. Такой подход к определению органа самоорганизации населения дает возможность отделить подобные органы, с одной стороны, от органов местного самоуправления (органы самоорганизации населения не являются органами всей местной общины - это органы жителей города, села, поселка, которые считаются неотъемлемой частью городской общины, т. е. жителей микрорайона, улицы, населенного пункта, находящегося в пределах административных границ города и т. п.; они не имеют собственной компетенции, их деятельность имеет разрешительный характер, работники этих органов не имеют статуса муниципального служащего), с другой - отличать от органов общественных организаций, других общественных формирований (наличие властных полномочий: соответствующий совет может наделять органы самоорганизации населения частью собственной компетенции, оказывать финансовую помощь.
Внедрение в структуру местного самоуправления органов самоорганизации населения будет способствовать более широкому участию граждан в решении вопросов местного значения, позволит освободить органы местного самоуправления, их должностных лиц от ответственности за решение мелких вопросов, которые не имеют общего для всей территориальной общины значения и которые целесообразно передать в ведение местной территориальной общины и ее органа самоорганизации населения, оставив при этом органам местного самоуправления полномочия по контролю за осуществлением этих полномочий.
Построить эффективную систему местного самоуправления можно лишь путем активного привлечения общественности, преодоления отчуждения населения от органов власти и местного самоуправления. В целях совершенствования организации и функционирования системы местного самоуправления целесообразно, основываясь на общемировых наработках в этой сфере, осуществить следующие меры правового и организационного характера.
1. Четко определить в законодательстве статус внутригородских и внутрипоселковых, сельских и других общин, общин районов в городах и поселках, микрорайонов. Такие территориальные общины должны иметь возможность непосредственно или через свои органы самостоятельно решать отдельные вопросы, касающиеся развития своей территории, обеспечивать культурно-бытовые и иные потребности своих членов, участвовать в решении вопросов, имеющих общегородское или внутрипоселковое значение.
2. Предусмотреть возможность формирования объединенной территориальной общины города или поселка; определить ее статус как единого субъекта местного самоуправления и закрепить принцип договорного распределения полномочий между объединенной территориальной общиной и ее составными частями.
3. Конкретизировать формы непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления и определить правовой механизм ее реализации, поскольку закон «О местном самоуправлении» предоставляет лишь перечень этих форм.
4. Регламентировать не упомянутые законом формы участия граждан в системе местного самоуправления, но которые апробированы зарубежным демократическим опытом: индивидуальные и коллективные обращения (петиции) в органы и должностным лицам местного самоуправления, общественные работы, самообложения, общественное обсуждение проектов и актов органов местного самоуправления, участие в работе его органов.
Развитие различных форм прямой демократии. Правовая регламентация этих вопросов в системе местного самоуправления может быть осуществлена на двух уровнях: законодательном (в рамках законов «О местном самоуправлении», «О референдумах» и др.) и локальном (в уставах местных сообществ). Необходимо расширить перечень элементов системы местного самоуправления, включив в нее: общественные формирования, местные ячейки политических партий общественных организаций, предприятия, учреждения и организации, которые находятся в коммунальной собственности. В частности, предметом устава местного сообщества могут быть: общественные слушания, местные инициативы, общие сборы граждан, индивидуальные и коллективные обращения и пр. (см. выше п. 4).
Важно определить статус, правовые и организационные формы такого важного элемента системы местного самоуправления, как органы самоорганизации населения. Также целесообразно позаимствовать зарубежный опыт создания на всех уровнях местного самоуправления совещательных органов - так называемых социально-экономических комитетов. Например, во Франции в них избирают представителей предпринимателей (не менее 35 % общего
состава), различных общественных организаций (не менее 25 %), частных лиц, деятельность которых способствует развитию этой территории (не более 5 %). В этих органах представлены различные категории населения. В их задачи входит паритетное согласование интересов населения; консультации и оказание содействия социально-экономическому развитию территории. Для решения этих задач предлагается: провести исследовательскую работу с целью определения существующих проблем в сфере функционирования местного самоуправления и развития территориальных общин (как общегосударственного, так и местного типа). Для этого использовать разнообразные методы социологического исследования (опрос, анкетирование и т. д.), экспертные совещания, конференции, научно-практические семинары. Провести тренинги среди должностных лиц и представителей системы местного самоуправления, посвященные поиску оптимальных методов решения проблем реформирования системы местного самоуправления в правовой, коммунальной, самоорганизационной и управленческой сферах. Стоит также организовать правовые управленческие и административно-организационные тренинги среди представителей системы местного самоуправления и самоорганизации населения в целях улучшения процесса принятия решений, повышения профессионально-интеллектуального уровня должностных лиц местного самоуправления. Необходимо разработать на каждом уровне местных территориальных общин систему публичного обсуждения планируемых решений органов местного самоуправления с учетом специфики территориальной общины.
Необходимо также разработать подходы к определению и выделению органа местной самоорганизации населения:
1) отличие от органов местного самоуправления. Органы самоорганизации населения не являются органами городской или поселковой общины - это органы жителей города, поселка, которые считаются неотъемлемой частью городской или поселковой общины, т. е. жителей микрорайона, улицы, населенного пункта, находящегося в пределах административных границ города или поселка;
2) отличие его от органов общественных организаций, других общественных формирований;
3) наличие у него властных полномочий - соответственный совет местного самоуправления может наделять органы самоорганизации населения частью собственной компетенции, выделять финансы, имущество.
В целях повышения прозрачности и публичности обсуждаемых тем нужно организовать экспериментальные мини-плебисциты среди различных социальных слоев населения, трудовых коллективов, жителей кварталов, микрорайонов из самых неотложных проблем,
которые определятся в ходе социологических и экспертных исследований. В этой ситуации местные советы, для того чтобы по-настоящему стать органами власти, реализовывать волю территориальных обществ, контролировать все процессы в местностях и реально нести ответственность за них, должны:
• вернуть содержание местному самоуправлению, реально подчинив совместно муниципалитету (совету) и органам самоорганизации населения исполком и все местные органы исполнительной власти, контролировать все их решения и назначения;
• создать и обнародовать перечень общественно-необходимых функций и обязанностей КАЖДОГО чиновника местной власти и соответствующий перечень административных и уголовных наказаний за ненадлежащее выполнение каждого пункта (своего рода, как в Библии, «10 заповедей» местного чиновника);
• привлекать на конкурсной основе под общественным контролем для работы в органах местного самоуправления и исполнительной власти не знакомых (родственников) чиновников -«кумовьев, братьев, сватов», - а профессионалов, для которых интересы людей важнее личных амбиций;
• обеспечить регулярный публичный отчет и неотвратимую ответственность всех исполнительных органов, должностных лиц и учреждений перед общественностью и в средствах массовой информации. Обязательным должна быть публичная ежемесячная отчетность каждого чиновника перед общественностью согласно списку его функциональных и общественно-необходимых обязанностей;
• внедрить в качестве одного из обязательных пунктов деятельности работников местных властей проведение разъяснительнопросветительской работы среди населения (а то ныне граждане часто вынуждены буквально выпрашивать и вымаливать у чиновников малейшую нужную информацию).
Все процессы, ныне проходящие в мире, приобретают в той или иной степени глобальный характер. Неэффективность, а зачастую и вредность для человечества и окружающей среды современных экономических подходов заставляет все чаще прибегать к поискам разумных альтернатив. Однако далеко не все страны в равной степени в настоящее время имеют примерно одинаковый экономический уровень развития. Мир в целом скорее движется к своего рода «новому регионализму», просто один из «новых регионов» носит транснациональный характер и распространил свое влияние на всю планету. Однако этот процесс все же далеко не тождественен реальной универсализации глобальной общности [5, с. 243]. Другими словами, кроме определенных реалий глобализации, в мире сосуществуют также не менее реальные тенденции регионализации, диссоциации и даже ассоциализации. Индустриальное общество
39
пока еще не имеет механизмов, с помощью которых можно было бы избежать скатывания к конфликтам и тоталитарных режимов по окончании невозобновляемых ресурсов. Выживание глобализированной цивилизации представляется столь сложным, что достижение экономической и социальной стабильности, которая бы сопровождалась уважением к человеку, его правам и свободам, возможно сейчас, к сожалению, лишь в немногих социумах и в исторически очень короткие периоды. Процесс регионализации экономики, на наш взгляд, несколько замедляет процесс широкомасштабной экспансионистской и экстенсивной глобализации, но это неотъемлемая и логичная фаза глобальности именно на этом витке развития, а на следующем уже будет объединение между межрегиональными глобальными группировками. Регион является меньшей моделью мира, и именно здесь можно скорее достичь интернационализации, интеграции, либерализации, унификации, не посягая на национальную самобытность, выявить трудности, противоречия, споры, неприемлемые явления и тогда переходить к высшей ступени в глобальном мире, уже сотрудничая с укрупненными мировыми регионами-полисами. Речь идет, конечно, о коммунитар-ных механизмах и принципах в производственных и валютнофинансовых системах региональных группировок. Такой факт еще раз доказывает, что процесс глобализации не есть нечто авторитарное, а это историческая ступень развития цивилизации, общества - его объективная реальность.
Для Украины и России, их граждан наступило время действительно больших изменений и возможностей, и такое сотрудничество - между властью и обществом - может стать весьма продуктивным, оно необходимо нашим государствам. Наша современность, насыщенная динамичными событиями, требует ответственных действий и удачных решений, а также привлечения новых людей, инициатив, кадров и новых технологий. И потому для наших стран крайне необходима интеллектуальная мобилизация, нужны эффективные модели сотрудничества государственных и гражданских институтов. Процесс становления в Украине и России гражданского общества усложняется насущной необходимостью модернизации государственной системы и проведения комплексной правовой реформы. Именно такая модернизация, как убеждает мировой опыт, может стать способом преодоления социального кризиса в сферах легитимности, участия в принятии решений и регулировании конфликтов.
Кризис легитимности свидетельствует о том, что политическая власть пока не способна убедить общество в необходимости и оптимальном функционировании существующих государственных институтов и властей. Это обусловлено кризисом самого
государственного строя, его номенклатурно-теневым характером, несбалансированностью противовесов всех ветвей власти, неверием самих граждан в то, что это государство функционирует именно для них. Подавляющее большинство украинских и российских граждан далеко не убеждены в том, что именно это государство предоставит им наилучшие возможности для автономного самопроявления в различных сферах общественной жизни. Поэтому преодоление всеобщего уныния видится в проведении экономических и политических реформ, которые привели бы к автономному функционированию экономической и политической сфер, доступу к собственности разных общественных групп, в налаживании эффективности действий всех ветвей власти, в цивилизованном диалоге между государством и группами интересов.
Кризис участия связан с ростом в процессе трансформации общества, специфицированных групп интересов населения, которое постепенно пытается получить доступ к принятию политических решений, конкурируя с государственной бюрократией. В сегодняшних условиях перспектива функционирования устойчивого гражданского общества зависит как от формирования «рациональной бюрократии, способной содействовать этому процессу», так и от возможностей роста уровня политической культуры населения. Хабермас в этой связи справедливо подчеркивает, что «институционализированная правом роль граждан должна быть вписана в контекст свободной политической культуры» [8, с. 231].
Кроме того, гражданское общество должно способствовать децентрализации власти - социальной, экономической, политической, информационной и т. д. Плюрализация власти станет надежным гарантом дееспособного гражданского общества и способствовать воспитанию демократической политической культуры. Несомненно, наше общество еще не осознает в полной мере цивилизационную роль гражданского общества [6, с. 76]. Если на Западе представления о гражданском обществе как пространстве интеракции государства и общества частных собственников устарело, уступив место модели свободных ассоциаций, которые создают центры автономной коммуникации и опираются на совокупность равных граждан, то для Украины и России, как и для остальных постсоветских стран, актуальна именно первая модель.
В украинском и российском обществе еще не сформировались некоторые социальные группы, способные выполнять важные гражданские функции. Инертной и несамостоятельной остается наша интеллектуальная элита. Общество не стало полноценным оппонентом государственной власти. И не только потому, что государственная власть настолько авторитарна, а и из-за неспособности
большинства гражданских объединений в полной мере использовать те свободы, которыми они уже располагают.
Итак, можно отметить, что гражданское общество в Украине и России все еще находится в стадии становления на региональнотерриториальном уровне. Идет процесс его формирования, образования отдельных элементов, налаживание взаимодействия между ними. И этот процесс будет длительным и нелегким. А его скорость, полнота и глубина зависят от целого ряда факторов. Прежде всего, речь идет о позиции государства, готовности власти поделиться своими полномочиями с обществом, с теми элементами гражданского общества, которые только появляются.
Список литературы
1. Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості. Дослідження категорії громадське суспільство. - Львів: Літопис, 2000. - 506 с.
2. Зінченко В.В. Громадянська ідентичність, соціальна стратифікація та націотворення в перспективах державності//Філософський часопис:збірн.наук праць. - К.:Київськ.ун-т імені Бориса.Грінченка, 2011. - № 1-2. - С. 35-41.
3. Зінченко В.В. Громадянське суспільство: шляхи, форми та перспективи. - П.:КАРПУК, МАУП, 2007.- 468 с.
4. Зінченко В.В. Інституалізація демократичного самоуправління в контексті розвитку громадянського суспільства в Україні//Віче. Журнал Верховної Ради України. - 2009. - № 19. - С. 34-37.
5. Зинченко В.В. Дилемма специальных экономических зон в Украине: субсидиарный регионализм или системный дерегулированный трайбализм? // Проблемы современной экономики. Евразийский междунар. науч.-аналит. журн. -СПб. - 2010. - № 4.- С. 241-245.
6. Brugger W. Liberalismus, Pluralismus, Kommunitarismus. Studien zur Legitimation des Grundgesetzes. - Berlin: Duncker/Humblot, 2002. - 393 s.
7. Exner A. Die Grenzen des Kapitalismus: wie wir am Wachstum scheitern. Christian Lauk , Konstantin Kulterer. - Wien: Ueberreuter, 2008. - 223 s.
8.Habermas J. Faktizität und Geltung. Beitrage zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaat, - Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 2003. - 704 s.
9. Krugman P.The Return of Depression Economics and the Crisis.-New York: W. W. Norton; First Edition edition, 2009. - 224 р.
10. Rode K. Geschichte der europaischen Rechtsphilosophie. - Dusseldorf/Köln: Bachem, 2004. - 320 s.
