CC BY
115
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС; МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ КОНТРОЛЯ
ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Ботнев Владимир Константинович, д-р юрид. наук. Должность: декан. Место работы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Подразделение: факультет государственного и муниципального управления. E-mail: [email protected]
Ботнев Сергей Владимирович, канд. юрид. наук. Должность: старший преподаватель. Место работы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Подразделение: кафедра государственно-правовых дисциплин. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье ставится вопрос о трансформации устоявшегося в отечественном сознании традиции доминирования и ограничения влияния общественности на принятие управленческих решений в необходимую современным реалиям философию равноправия власти и общества. Авторы обозначают ряд проблем, которые требуют решения: а) правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации носит фрагментарный характер; б) низкая вовлеченность населения и институтов гражданского общества в лице общественных организации в осуществление общественного контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления; в) отсутствие обязательного участия институтов гражданского общества в разработке законов и иных нормативно-правовых актов. В статье сделаны выводы о необходимости ликвидации законодательных пробелов в обеспечении открытости органов исполнительной власти, о привлечении к ответственности государственных и муниципальных служащих, нарушающих права на доступ к информации других лиц, о представлении органами власти отчетов о проделанной работе за определенный период времени в понятной и доступной форме.
Ключевые слова: гражданское общество, информационная открытость государственных органов, общественность, общественный контроль, законы, нормативные правовые акты.
THE ROLE OF CIVIL SOCIETY IN MONITORING THE ACTIVITIES OF STATE BODIES Botnev Vladimir Konstantinovich, Dr of law. Position: Dean. Place of employment: Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation. Department: state and municipal management faculty. E-mail: [email protected] Botnev Sergey Vladimirovich, PhD at law. Position: senior lecturer. Place of employment: Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of Russian Federation. Department: state and legal disciplines chair. E-mail: [email protected]
Annotation: The article raises the issue of transformation established in the national consciousness of tradition, the
dominance and limitations of General public influence on management decisions required in the modern realities the philosophy of equality of government and society. The authors outline a number of issues that need to be addressed: a) legal regulation of public control in the Russian Federation is fragmented; b) low involvement of the population and civil society institutions in the face of public organizations in implementation of public control over the activities of state bodies and bodies of local self-government; c) the lack of mandatory participation of civil society in the drafting of laws and other normative-legal acts. The article made conclusions about the need to eliminate legislative gaps in ensuring the transparency of Executive bodies, accountability of state and municipal employees that violate the right to access to information of other persons, the authorities report on the work done over a period of time in a comprehensible and accessible form.
Keywords: civil society, transparency of public authorities, the public, social control, laws, regulations.
В настоящее время российское общество находится на таком этапе развития, что зачастую сталкивается с социально-политическими и экономическими вызовами, что обусловлено и нарастающим процессом глобализации, и постоянно меняющейся внешнеполитической обстановкой, и трансформацией модели государственного управления. Адекватный ответ на такие вызовы возможен только в том случае, если существует обратная связь между органами публичной власти и институтами гражданского общества. Эта связь не может быть установлена без внедрения механизма информационной открытости в деятельность органов исполнительной власти. Поэтому довольно остро стоит вопрос о том, как будет трансформироваться устоявшаяся в отечественном сознании традиция властного доминирования и ограничения влияния общественности на принятие управленческих решений в необходимую современным реалиям философию равноправия власти и общества.
Причинами недостаточного взаимодействия и взаимопонимания между гражданами и органами власти являются неготовность, а порой и нежелание органов власти и граждан к диалогу и сотрудничеству, отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий для эффективного взаимодействия.
В первую очередь речь идет о проблеме отчужденности власти от населения. Эта проблема появилась достаточно давно, проводились разнообразные масштабные ее исследования. Обобщая их результаты, можно выделить основные причины такой отчужденности.
Во-первых, работниками государственных структур не всегда полностью разъясняются цели и мотивы органов власти, содержание и характер их деятельности. Во-вторых, причиной такого отчуждения может служить не всегда грамотно организованное выполнение принятых решений, что, в свою очередь, способствует формированию в обществе мнения, что власть работает в основном «на себя», игнорируя реальные потребности граждан. В-третьих, наблюдается фрагментарность правового регулирования общественного
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Ботнев В.К. Ботнев С.В.
контроля в Российской Федерации и низкая вовлеченность населения и институтов гражданского общества в лице общественных организаций в процесс управления.
Информация как общественный ресурс на сегодняшний день является одним из важнейших источников развития и эффективного функционирования государства и общества. Отлаженный информационный канал между органами власти и населением становится основным фактором с точки зрения эффективной деятельности органов государственной власти.
В последние годы российская нормативно-правовая база в части регулирования деятельности субъектов общественного контроля и органов государственной власти претерпела существенные изменения. Вместе с тем, анализ практики общественного контроля свидетельствует о том, что его целостная система пока до конца не сформировалась, эффективность проводимых мероприятий в большинстве случаев невелика и не приводит к улучшению качества государственного или местного самоуправления. Одна из главных проблем состоит в том, что правовое регулирование общественного контроля в Российской Федерации носит фрагментарный характер. В частности, не разработаны его основные формы и методы, в большинстве случаев отсутствуют конкретные механизмы его реализации — нередко документы ограничиваются исключительно констатацией наличия общественного контроля, а имеющиеся в отдельных законах и нормативных актах развернутые формулировки не объясняют сути и, главное, порядка осуществления общест-1
венного контроля .
Вторая большая проблема — низкая вовлеченность населения и институтов гражданского общества в лице общественных организаций в осуществление общественного контроля за деятельностью государственных органов и местного самоуправления. Поэтому создание условий для вовлечения широких масс и институтов гражданского общества в лице реальных некоммерческих (неправительственных) организаций в осуществление общественного контроля за деятельностью государственных органов и местного самоуправления становится острой социально-политической задачей2.
В Российской Федерации в общественно-политическую деятельность в среднем вовлечен один процент активного населения, «это всего около одного миллиона человек, которые профессионально занимаются гражданскими инициативами»3. Таков «оптимистический» результат за период формирования демократического правового государства в современных инновационных условиях. Мотивация к гражданской активности практически зависит от ожидаемых результатов. Если эта активность еще и не несет материаль-
1 Исаева Е.А. Формирование комплексной нормативной базы для внедрения общественного контроля в России // Власть. 2014. №10. С.150-155.
2 Баранов Н.А. Ответственность гражданского общества / Государство и гражданское общество в России: новые практики взаимодействия. Коллективная монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство. 2013. С.137-145.
3 Александр Бречалов: одна из главных проблем третьего сек-
тора - непропорциональное распределение президентских грантов [Электронный ресурс]. - URL: https://www.asi.org.ru/news/ aleksandr-brechalov-odna-iz-glavnyhproЫem-tretego-sektora-
neproportsionaln oe-raspredelenie-prezidentskih-grantov/ (дата об-
ращения: 11.10.2017).
ной выгоды, то она вовсе исключается из жизни российского гражданина.
В связи с этим в качестве одного из приоритетных направлений следует выделить работу по повышению гражданской активности потому, что без обратной связи механизм информационной открытости не может существовать. Инструменты осуществления гражданской активности многообразны. Одним из инновационных механизмов является Интернет, где инициатива проявляется с помощью сайтов, социальных сетей, краудфандинговых и краудсорсинговых площадок и т.д.
На современном этапе Правительство РФ «подает руку» и формирует «комфортные условия» для осуществления гражданской активности: разрабатывает нормативную правовую базу для некоммерческих организаций, организует диалог между обществом и органами власти на региональном уровне, финансирует «третий сектор» и т.д. Однако гражданская апатия и недоверие к социальным институтам блокирует гражданскую активность.
Другим приоритетным направлением в рамках совершенствования механизма информационной открытости является «перезапуск» общественных советов при министерствах и ведомствах4.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В. Путина в 2015 году начался процесс «перезагрузки» общественных советов, главная цель которого - сделать общественные советы действенным инструментом общественного контроля, подключить к их работе активных представителей некоммерческого сектора. После опубликования Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 N 212-ФЗ уже чётко были определены статус общественных советов, их роль, предназначение, порядок формирования, также были сформулированы требования к кандидатурам, порядок утверждения состава общественных советов.
Важнейший момент, на наш взгляд, состоит в том, что раньше общественный совет формировался самим министром, а сейчас процесс формирования происходит на конкурсной основе, кандидатами становятся действительно заинтересованные в решении проблем общественники.
Также хотелось бы выделить ещё одно приоритетное направление в рамках деятельности общественных советов - возрастающая ориентированность на работу в сфере общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, при которых сформированы общественные советы. Для этих целей общественным советам предложены рекомендательные ориентиры для работы в виде соответствующего документа - «Приоритетные вопросы для предоставления федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение общественных советов в 2017 году». Среди рекомендованных для обсуждения вопросов: ход и эффективность исполнения ведомственных планов по противодействию коррупции, практика и эффективность осуществления ведомством государственных закупок и др.
Отметим, что в настоящее время не уделяется должное внимание уже сформировавшимся нормам,
4 Носкова М.В. Об актуальных вопросах деятельности общественных советов в Российской Федерации // Вопросы управления. 2016. №4. С.39-44.
то есть возникает ситуация, при которой «на бумаге» законодательством предусмотрены механизмы воздействия общества на власть, но на практике они не работают. Проблема взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти заключается в том, что, к сожалению, несмотря на разветвленную систему данных институтов, само общество остается не услышанным, социально значимые проблемы не решаются в стадии их обнаружения, что чревато большими социальными конфликтами, подрывом авторитета государства, нарушением конституционных прав больших групп населения5.
Это связано, в первую очередь, с тем, что общественные институты сами по себе не обладают властными полномочиями для защиты интересов общества, прав и свобод граждан. И их компетенция, по большому счету, сведена к выявлению проблемных вопросов, и последующему информированию органов государственной власти, в компетенцию которых входит решение данных проблем по существу.
К сожалению, органы государственной власти, зачастую не реагируют должным образом на подобные обращения, «волокитят» проведение проверочных мероприятий либо делают их поверхностно, не принимают принципиальных решений. Например, часто не даются ответы в установленный срок, проводятся необоснованные продления сроков рассмотрения данных обращений, даются формальные отписки, либо жалобы направляются для рассмотрения лицу или в орган, действия и решения которого обжалуются и т.д.
Представляется, что для разрешения данной проблемы по существу требуется политическая воля руководства страны. Когда необходимо не просто требовать, а именно нормативно регламентировать уровень персональной ответственности государственных служащих, в том числе руководителей органов государственной власти — в случае ненадлежащего исполнении ими самими или их подчиненными сотрудниками своих должностных обязанностей, не реагирования на обращения общественных организаций и граждан.
Не менее важная проблема заключается в отсутствии обязательного участия институтов гражданского общества в разработке законов и иных нормативных правовых актов . Формально принять участие в общественном обсуждении может любой желающий гражданин или общественная организация, но такие поправки носят рекомендательный характер и в большинстве случаев будут проигнорированы в рамках законотворческого процесса.
Существующее правило, согласно которому народ реализует власть через органы государственной власти, должно быть еще более востребовано применительно к законодательным органам, поскольку последние напрямую представляют интересы населения страны. В то же время известны примеры разработки или принятия нормативных актов, которые фактически ухудшают положение большей части населения страны. Это связано, в первую очередь, с тарифами за ус-
5 Беляева И.Ю., Бутова Е.В., Щукин И.А. Формирование рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, обеспечивающий открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю // ТДР. 2013. №6. С.183-185.
6 Зражевская Т. Д. Техника конструктивного участия в законотворчестве современных институтов гражданского общества // Юридическая техника. 2013. №7. С.245-250.
луги ЖКХ, оплатой капитального ремонта жилых домов, повышения налоговых ставок, дополнительных платежей в бюджет и пр.
Представляется, что именно институты гражданского общества должны стать основным гарантом соблюдения баланса общественных интересов. Так, было бы вполне обоснованным включить отдельные общественные институты в список структур, которые также должны принимать участие в согласовании нормативных правовых актов в сфере своей деятельности.
Например, законы, касающиеся трудовых правоотношений, не должны приниматься без согласования с Федерацией независимых профсоюзов России. ФНПР — это тот орган, который десятилетия стоял на страже защиты прав трудящихся и многократно доказал свою востребованность. В частности, повышение пенсионного возраста должно согласовываться с профсоюзами, введение «налога» для неработающих граждан — с Уполномоченным по правам человека, новых сборов с бизнеса — с Уполномоченным по правам предпринимателей и т.д. Думается, было бы вполне закономерно, чтобы такие социально значимые вопросы не только обсуждались с их участием, но и не принимались без их согласия. В противном случае, зачем обществу такие общественные структуры, да еще за счет бюджетного финансирования, если они не могут принципиально отстаивать интересы самого общества.
Ещё одна проблема, которую нельзя оставить незамеченной - информационное неравенство, информационное расслоение общества, которые сегодня продолжают оставаться характерными для России социальными явлениями. Они возникают из-за разного уровня социально- экономического развития внутри страны, в первую очередь в городах и сельской местности, неравномерного процесса информатизации и разных возможностей социальных групп в доступе к информационным технологиям и информации. Информационный разрыв между городом и селом очевиден при сравнительном анализе данных Росстата о структуре населения 2017 г7. и данных Фонда «Общественное мнение» о структуре пользователей Интернета по типам населённых пунктов. Так, в России доля городского населения в общей численности составила 74%, сельского — 26 %. При этом из 81,8 млн. человек (на лето 2017 года), являвшихся пользователями сети Интернет, жители крупных городов с численностью населения свыше 1 млн. составляют составляют 74%, а сельчане — лишь 60%8
Результаты проведенного анализа веб-сайтов муниципальных органов власти дают основания полагать, что в данной момент на уровне небольших муниципальных районов в российской «глубинке» гражданам практически не предоставляется техническая возможность использования электронного правительства, а законодательные требования об обеспечении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления путем размещения этой информации на Интернет-сайтах выполняются не в полном объёме. Фактически, существенная часть из перечисленных проблем во многом обусловлена отсутствием соответствующей инфраструктуры и низким уровнем информатизации сельской местности. Немаловажную роль
7 Демография_Федеральная служба государственной статистики // URL.: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/population/demography/# (дата обращения: 30.12.2017).
8 Интернет в России_ динамика проникновения. Лето 2017 г. _
ФОМ // URL.: http://fom.ru/SMI-i-intemet/13783
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ
Ботнев В.К. Ботнев С.В.
играет и недостаточная компетентность и мотиваци-онная готовность муниципальных служащих внедрять новые, современные технологии информирования населения.
Теперь обратим внимание на совершенствование института общественного контроля. На протяжении 2016 года в Общественной палате Российской Федерации и на площадке Форума активных граждан «Сообщество» обсуждались проблемы, связанные с осуществлением общественного контроля в Российской Федерации. Эксперты отмечают активное формирование и развитие в 2016 году системы общественного контроля в субъектах Российской Федерации и одновременно недостаточное развитие федерального законодательства. Становится очевидным тот факт, что требуется проработать механизмы общественных проверок и информирования о результатах мероприятий общественного контроля.
Федеральный закон содержит ряд недоработок9. В частности, в законе прописано право каждого гражданина, а также общественных объединений и некоммерческих организаций на осуществление общественного контроля. Однако прямые формы участия граждан в общественном контроле закон не регламентирует. Можно выделить еще один проблемный момент, а именно участие в общественном контроле коммерческих организаций, в том числе средств массовой информации. На данный момент коммерческие организации в качестве субъектов контроля в Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не включены.
В итоговой резолюции Форума активных граждан «Сообщество» 2015 года содержались рекомендации о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и развитие законодательства субъектов Российской Федерации об общественном контроле. Эти предложения не были реализованы в 2016 году и в полной мере сохраняют свою актуальность, поэтому мы хотели выделить основные из них в качестве направлений совершенствования механизма открытости органов государственной власти, поскольку, как мы уже отмечали раньше, на сегодняшний момент институт общественного контроля - один из важнейших элементов системы открытости.
Так, мы предлагаем рассмотреть возможность введения норм ответственности за игнорирование результатов общественного контроля.
Считаем необходимым рассмотреть возможность включения результатов общественного контроля в показатели отчетности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также перейти к системе широкого освещения результатов общественного контроля.
Федеральный закон N 212-ФЗ содержит положения, определяющие права субъектов и организаторов общественного контроля. При этом возникает правовая неопределенность в статусе организаторов общественного контроля, которая в некоторых случаях на практике не позволяет им осуществлять общественный контроль по причине отсутствия у них статуса субъекта общественного контроля.
9 Якутии Д. В. Законодательные аспекты функционирования института общественного контроля в РФ // Вестник экспертного совета. 2016. №1. С.97-103.
В частности, остается открытым вопрос о том, относятся ли к субъектам общественного контроля общественные объединения и иные некоммерческие организации, которым, в соответствии с нормами закона, предоставлено право выступать организаторами общественного мониторинга и общественного обсуждения, но в числе субъектов общественного контроля они не упоминаются10.
Актуальным является вопрос о совершенствовании системы координации мероприятий, проводимых в рамках осуществления общественного контроля. В этой связи представляется целесообразным создание единой платформы, на которой будет в обязательном порядке осуществляться регистрация мероприятий общественного контроля с фиксацией данных о месте и времени проведения.
Необходимо помнить, что общественный контроль создает атмосферу взаимной ответственности государства и гражданского общества, открытости сферы государственного управления. Задача общественного контроля - «держать в тонусе» власти всех уровней, оценивать эффективность и социальную направленность принимаемых решений.
Хотелось бы выделить основные моменты, работа над которыми должна вестись в рамках вышеобозна-ченных предложений.
Представляется необходимым создание методики мониторинга, отслеживающей случаи нарушения прав граждан и организаций на доступ к информации, информирование о проведённом мониторинге соответствующих органов власти.
Целесообразно проведение регулярных информационных мероприятий, направленных на повышение уровня осведомлённости граждан об их возможностях к доступу информации.
Нужна разработка официального аналитического портала для установления эффективной оценки и контроля открытости органов исполнительной власти.
Крайне важно введение в штатное расписание любого ведомства должности специалиста по открытым данным, разработка его функциональных обязанностей, форм взаимодействия с другими подразделениями как внутри того государственного органа, где он непосредственно осуществляет свою деятельность, так и в рамках межведомственного сотрудничества.
Необходима также ликвидация законодательных пробелов обеспечения открытости органов исполнительной власти.
Подводя итоги рассмотрению сложившихся проблем, связанных с уровнем информационной открытости власти в современной Российской Федерации, можно сделать следующие выводы.
Основными правилами предоставления информации гражданам должны быть: открытость, понятность, ясность информации; достоверность и оперативность сведений; соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации. Главными принципами обеспечения информационной открытости призваны стать привлечение к ответственности государственных служащих, которые нарушают права на доступ к информации других лиц; возможность обращаться в органы государственной власти и в
10 Горнев Р. В. Некоторые аспекты участия общественных объединений в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Актуальные проблемы экономики и права. 2016. №1. С.163-179.
письменной, и в устной форме; предоставление органами власти отчетов о проделанной работе за определенный период времени в понятной и доступной форме.
Необходимо обеспечивать полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставляемых сведений о своей деятельности, которые подлежат обязательному раскрытию в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также совершенствовать процессы публикации и инфраструктуру открытия данных, определяя приоритеты их формирования и раскрытия с учетом их ценности для общества и отдельных референтных групп.
Список литературы:
1. Баранов Н.А. Ответственность гражданского общества / Государство и гражданское общество в России: новые практики взаимодействия. Коллективная монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство. 2013. С.137-145.
2. Беляева И.Ю., Бутова Е.В., Щукин И.А. Формирование рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия институтов гражданского общества и средств массовой информации с государственными органами, обеспечивающий открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю // ТДР. 2013. №6.
3. Бречалов А. Одна из главных проблем третьего сектора - непропорциональное распределение президентских грантов [Электронный ресурс]. - URL: https://www.asi.org.ru/news/aleksandr-brechalov-odna-iz-glavnyhproblem-tretego-sektora-neproportsionalnoe-raspredelenie-prezidentskih-grantov/ (дата обращения: 11.10.2017).
4. Горнев Р. В. Некоторые аспекты участия общественных объединений в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Актуальные проблемы экономики и права. 201б. №1. С.163-179.
5. Демография_Федеральная служба государственной статистики // URL.: http://www.gks.ru/wps/wcm/ connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/ population/demography/# (дата обращения: 30.12.2017).
6. Зражевская Т. Д. Техника конструктивного участия в законотворчестве современных институтов гражданского общества // Юридическая техника. 2013. №7. С.245-250.
7. Интернет в России_ динамика проникновения. Лето 2017 г. _ ФОМ // URL.: http://fom.ru/SMI-i-internet/13783
8. Исаева Е.А. Формирование комплексной нормативной базы для внедрения общественного контроля в России // Власть. 2014. №10. С.150-155.
9. Носкова М.В. Об актуальных вопросах деятельности общественных советов в Российской Федерации // Вопросы управления. 2016. №4. С.39-44.
10. Якутин Д. В. Законодательные аспекты функционирования института общественного контроля в РФ // Вестник экспертного совета. 2016. №1. С.97-103.
Статья прошла проверку системой «Антиплагиат»;
Оригинальность текста - 80,75%
