CC BY
178
РОЛЬ И ФУНКЦИИ ОМБУДСМЕНОВ (КОМИССАРОВ) В ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Л. Лазарь
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
«Создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами наделенными властью,
и управляемыми»1 В. Пиклем
Само понятие «омбудсман», происходит от слова “итЬир”, что в средневековом шведском языке обозначало силу или авторитет. В современном понимании шведское слово “отЬисГ обозначает лицо, которое является переводчиком или представителем других лиц.
Омбудсман — специально назначаемое должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами, а в некоторых странах также частными лицами и объединениями2. В отличие от прокуратуры институт омбудсмана осуществляет контроль и ведет расследование нарушений прав человека, с точки зрения, не только законности, но и эффективности, целесообразности, добросовестности,справедливости3.
Ведомство омбудсмана возникло в начале XVIII в. в Швеции. Причины, приведшие к его созданию, уходят корнями в глубокое прошлое.
Немногие источники повествуют нам о том, что после поражения в битве под Полтавой в 1709 г. Король Швеции Карл XII отправился в Бендеры, где в течение пяти лет был гостем турецкого султана. В то время в Швеции начались волнения и беспорядки. Осенью 1714 г. Карл решил возвратится в свое королевство и предпринял конный поход в Штральсунд, однако за год до этого путешествия , в октябре 1713 г. в замке Тимураш, Карлом был подписан указ, которым было учреждено появление королевского омбудсмана. Ему поручалось следить за тем, чтобы законы и статусы в стране исполнялись, а гражданские служащие четко следовали своим обязанностям. Но скорей всего учреждение института омбудсмана было вызвано желанием короля наблюдать за событиями происходящими на его родине в то время как он находился вне Швеции.
Вернувшись из Полтавы Карл и его сопровождение разместились в деревне Варница на западном берегу Днестра, за пределами Бендер. Это место хорошо известно и находится под опекой молдавского национального музея. Поэтому Варницу, находящуюся вблизи города Бендеры в Молдове, можно считать колыбелью института омбудсмана, в равной степени как и понятие омбудсмана в его международном значении используемом сегодня.
Однако, данный институт омбудсмана, основанный в 1713 г., которая существует более чем в 100 странах мира, не рассматривается как предшественник института омбудсмана, потому что после смерти Карла XII в ноябре 1719 г. институт омбудсмана был переименован в канцлера юстиции.
С самого начало этот орган был наделен функциями конституционного контроля за деятельностью исполнительной власти и других органов, он способствовал также защите прав граждан от произвола администрации4.
Второй страной, учредившей подобный орган, стала Финляндия. Затем институт омбудсмана был создан в Дании. Норвегии, Новой Зеландии, Великобритании и т.д. Позднее идея учреждения должности омбудсмана широко распространилась во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, причем как в унитарных государствах, так и в федеративных.
В Великобритании омбудсман называется парламентским комиссаром по правам граждан, в Испании — народным защитником, в Португалии — гарантом справедливости, во Франции —
' See: Pickl V. The protection on Human Rights by the Austrian Ombudsman // ILM 1999. Nol8. P. 16.
2 См : Правовые системы стран мира/ Отв. ред. А Я. Сухарев М., 2000.
' См там же.
4 См.: Хаманева Н.Ю. Место и роль института омбудсмана в системе правового контроля // Правоведение. 1992. №2. С.84.
медиатором, в Румынии — адвокатом народа, в России — Уполномоченным по правам человека. Многообразность наименований предопределяется, прежде всего, исторически различной средой, философскими подходами и влиянием конституционно-политических систем.
Омбудсман, как правило, имеет широкие полномочия, включая расследование любых незаконных действий и злоупотреблений, совершаемых исполнительной властью и ее должностными лицами1.
Омбудсман обычно избирается только парламентом и отчитывается только перед ним.
Важнейшей чертой института омбудсмана является его независимость. Независимость от правительства, исполнительной и судебной власти.
Во Франции медиатор назначается на должность декретом Совета Министров, в Великобритании — Короной, а в Новой Зеландии — Генерал-губернатором по рекомендации Палаты представителей. Эту должность могут занимать различные лица. Шведский закон предписывает, что омбудманом может быть лицо с юридическим образованием и достойной репутацией, в то время как в Новой Зеландии определенный тип и профессиональная квалификация необязательна. В Великобритании первые три уполномоченных были назначены из гражданских служащей не имеющих юридического образования и только в 1978 г. эту должность занял юрист.
В большинстве стран омбудсман осуществляет контрольные функции не только на основе жалобы, но и по собственной инициативе (исключение составляет Парламентский комиссар Великобритании).
Некоторые ученые предлагают наделить омбудсмана функциями оказания помощи парламентариям в рассмотрении поступающих к ним жалоб2. Однако, по нашему мнению, он должен рассматривать лишь те жалобы, которые соответствуют критериям приемлемости и поступают к нему непосредственно3. В противном случае уполномоченный превратится в одного из помощников депутатов4. Парламентский уполномоченный должен рассматривать все поступившие к нему жалобы, отвечающие критериям приемлемости, а не отсылать их другим ведомствам. Именно так работают омбудсмены многих стран мира.
Об этом также свидетельствует опыт Польши, когда Уполномоченный по гражданским правам учрежденный Законом от 15 июля 1987 г., был назначен на должность решением Сейма в декабре 1987 г., который получал множество писем неподведомственных к его компетенции.
Уполномоченный — это уполномоченный по правам человека, а не уполномоченный по всем делам, касающихся человека5. Не все то, что нарушает интересы человека является нарушением права6. Более того; не каждое нарушение закона является нарушением прав человека в том смысле который придан этому термину в законе об уполномоченном — а только такие нарушения являются основанием для того, чтобы он начал действовать7.
В некоторых странах контрольные функции омбудсмана распространяются и на деятельность судебных органов, администрации тюрем, муниципальных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью8.
Наиболее распространенной формой его работы являются представления. Они используются омбудсманом для внесения в парламент или правительство предложений об устранении недостатков в законодательстве и его совершенствовании. Он может подавать свои предложения о принятии новых законов и подзаконных актов. Таким образом, омбудсмана можно считать не только парламентским уполномоченным для контакта граждан с исполнительной властью, но и реформатором этой власти.
В ряде стран избирается не один уполномоченный, а несколько. Так в Республике Молдова институт омбудсмана был создан в 1997 г. Законом о парламентских адвокатах однако, в
' См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С.126.
2 См.: Бойцова В.В. Нужен ли Уполномоченный парламента по правам человек в России?//Государство и право. 1993. №10. С.112.
’ См.: Карташкин В.А. Указ соч С 126.
4 Там же.
5 См.: Лентовска Ева. Как начиналась работа уполномоченною но гражданским делам. Т.1. М., 1998. С.15.
6 Там же.
7 Там же.
8 См.: Права человека/Отв. ред Е.А. Лукашева. М., 1999. С.431.
Конституции этот институт не был закреплен. В соответствии с Законом «деятельность парламентских адвокатов направлена на обеспечение гарантий соблюдения конституционных прав и свобод человека центральными и местными органами публичной власти, учреждениями, организациями и предприятиями, независимо от вида собственности, общественными объединениями, а также должностными лицами всех уровней» (ст. 1).
При исполнении своих полномочий парламентские адвокаты руководствуются Конституцией, Законом о парламентских адвокатах, другими законами Молдовы, а также Всеобщей декларацией прав человека (1948), Пактами о правах человека и другими договорами.
Парламентские адвокаты рассматривают обращения граждан Молдовы, а также постоянно или временно находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства, права и законные интересы которых были нарушены в Республике Молдова.
Следует отметить, что каждый омбудсман работает в условиях характерных для его страны. Любая страна, создающая этот орган, учитывает уже действующую правовую систему. Именно поэтому, при наличии общих черт эти органы имеют и особенности, обусловленные национальными традициями, действующей системой органов контроля и надзора, распределением компетенции между ними и т.д.
Каждый омбудсман, если он хочет хорошо выполнять свои функции, должен, прежде всего, противостоять властям, а не «заигрывать» с ними. Это противостояние позволяет ему реально защищать права граждан, которые нарушаются властью. Как справедливо пишет Ева Лентовска: «Омбудсман, который стал бы «входить в положение», омбудсман, которого полюбило бы правительство, такой омбудсман — попросту перечеркнул бы смысл своего существования»1. В нормально функционирующем правовом государстве каждый орган имеет свои полномочия, которые он и должен осуществлять.
За последние годы наряду с национальными уполномоченными стали назначаться омбудсмены (комиссары) различными международными организациями.
Европейский омбудсман является одним из самых важных институтов этой организации. Так, согласно Маастрихтскому договору о Европейском Союзе 7 февраля 1992 г., этот институт был учрежден по предложению, выдвинутому Испанией, еще на международной конференции в 1991 г. В соответствии с испанским предложением закрепление прав граждан ЕС (Европейского Союза) должно сопровождаться учреждением соответствующего органа, который был бы ответственен за их защиту. Таким органом и является Европейский омбудсман.
Полномочия омбудсмана состоят в том, чтобы рассматривать жалобы граждан Сообществ или граждан третьих стран, проживающих на территории государств-членов, а также юридических лиц, на действие институтов Сообществ или их вспомогательных органов, омбудсмен имеет право направлять запросы органам Сообществ по своей собственной инициативе или на основании представленных ему на рассмотрение жалоб согласно ст. 1 Европейского Договора от 7 февраля 1992 г.2.
В 1999 г. Европейский Парламент (ЕП) принял проект правил для обеспечения эффективной работы омбудсмана, впоследствии учрежденных Советом. Пункт 2. ст.6 этих правил определяет, что ЕП выбирает омбудсмана из граждан Союза, обладающих в полном объеме гражданскими и политическими правами, предоставляющих гарантии независимости и отвечающих условиям, требуемым для занятия места в самом высоком судебном ведомстве своей страны, или имеющих необходимую компетенцию и опыт для работы в качестве омбудсмана3.
Европейский омбудсман назначается после каждых выборов ЕП на срок его полномочий и может быть переизбран на новый срок. А в случае серьезных замечаний к его поведению и к выполнению им своих обязанностей Суд ЕС, по просьбе ЕП может отстранить его от должности.
Вопросы, относящиеся к деятельности Суда ЕС и Суда первой инстанции, не подпадают под юрисдикцию омбудсмана. Только деятельность институтов Сообществ в области прав человека включена в его юрисдикцию.
48 сессия Генеральной Ассамблеи ООН после продолжительных дискуссий и обсуждения различных предложений приняла резолюцию об учреждении поста Верховного комиссара по правам человека (Резолюция 48/141 от 20 декабря 1993 г.).
1 См.: ЛеттшскаЕва Указ. соч. С.13—14.
2 См.: Капустин А.Я. Европейский союз: интеграция и право. М., 2000. С. 169.
3 Там же.
Согласно принятой резолюции Верховный комиссар назначается Генеральным секретарем ООН и является его заместителем. В отличие от европейских омбудсменов он не обладает независимостью от должностных лиц Организации. Верховный комиссар считается «должностным лицом» ООН и работает под руководством Генерального секретаря ООН. Фактически же он, как подчеркивается в резолюции Генеральной Ассамблеи осуществляет «общее руководство» одним из подразделений ООН — Центром по правам человека.
Избранию европейских омбудсменов и Верховного Комиссара ООН по правам человека предшествовали острые дискуссии представителей государств. Ряд государств выступали за наделение омбудсменов и Верховного комиссара широкими полномочиями, другие — предлагали ограничить их компетенцию, считая, что они будут вмешиваться во внутренние дела государств. Принятые решения об учреждении рассматриваемых постов являются результатом компромисса зтих точек зрения.
Верховный комиссар по правам человека ежегодно представляет доклад о своей деятельности Комиссии по правам человека ООН, ЭКОСОС и ГА ООН. Управление Верховного комиссара по правам человека размещается в Женеве и имеет отделение в Нью-Йорке. Начиная с 15 сентября 1997 г. Верховным комиссаром по правам человека является Мэри Робинсон из Ирландии. Она будет исполнять эти обязанности в течение четырех лет и затем может быть назначена на второй срок.
Во второй половине 90-х годов Совет Европы пришел к выводу о необходимости более тесного единства своих членов в обеспечении и дальнейшей реализации на практике прав человека и основных свобод и совершенствовании методов деятельности в данной сфере1.
На встрече глав государств и правительств государств — членов Совета Европы, прошедшей в октябре 1997 г. в Страсбурге, было принято решение о введении поста Комиссара по правам человека. Комитет Министров на своей 104-й сессии в Будапеште в мае 1999 г. принял Резолюцию (99)50 «О комиссаре Совета Европы по правам человека».
Парламентская Ассамблея Совета Европы на своем заседании 21 сентября 1999 г. избрала первого Комиссара по правам человека — Альваро Хиль-Роблес (Испания), сроком на 6 лет без права переизбрания.
Комиссар не имеет судебных функций он призван, в первую очередь, содействовать осуществлению информационно-просветительской деятельности в области прав человека в государствах-членах Совета Европы.
В его функции входит также содействие совершенствованию законодательства в области прав человека в государствах—членах Совета Европы. Он имеет полномочия выявлять недостатки в законодательстве европейских государств и оказывать им помощь в их устранении.
Комиссар также оказывает содействие деятельности национальных омбудсменов иных национальных институтов в области прав человека.
Вся система защиты прав человека состоит из трех составных частей: судебных органов, несудебных органов (включая институт омбудсмана) и неправительственных правозащитных организаций. От взаимоотношений и взаимодействий этих трех направлений, их работы зависит будет ли эффективна защита прав человека в той или иной стране.
THE ROLE AND THE FUNCTIONS OF OMBUDSMEN IN INTERNATIONAL PROTECTION
OF HUMAN RIGHTS
L. Lazari
The Department of International Law
Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia
'См.: Азаров А, Ройтер В., Хюфнер К. Защита прав человека. М., 2000. СМ 70.
