Роль государственного администрирования в управлении обществом Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

© Гусева Н. М., 2011

ГУСЕВА Наталия Михайловна

Кандидат экономических наук, начальник Управления бухгалтерского учета, финансирования и администрирования доходов федерального бюджета

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

125993, РФ, г. Москва, Миусская пл., 3, стр. 1 Контактные телефоны: (499) 251-70-64, (495) 740-10-00 e-mail: natalia_mg@mail.ru

Роль государственного администрирования в управлении обществом

Ключевые слова: администрирование; политика; государственное управление; эффективность; экспертная функция; действие; деятельность; реализация.

Аннотация. Описаны основополагающие научные подходы к государственному администрированию как виду деятельности аппарата государственной власти по управлению обществом. Рассмотрены важнейшие вопросы государственного администрирования как научной дисциплины. На примере деятельности Росфиннадзора по администрированию неналоговых доходов раскрывается практика реализации теоретических положений в процессе исполнения органом государственной власти возложенных на него функций.

Исследование роли администрирования в управлении обществом является одной из первостепенных задач в рамках рассмотрения государственного администрирования как научной дисциплины. Рассмотрение администрирования неналоговых доходов в общем контексте научного подхода к администрированию позволит сформулировать научный подход к описанию сущности администрирования неналоговых доходов государственного бюджета и совершенствованию данного процесса в рамках достижений науки администрирования.

В практике государственного управления термин «администрирование» начали использовать достаточно давно. Данным термином еще во времена правления прусского короля Фридриха II Великого (1740-1786) [1] определялась деятельность государственного аппарата [2]. Следует отметить, что совершенствованию деятельности по государственному управлению уделялось большое внимание в странах континентальной Европы во времена тирании, типичным примером чего является период правления во Франции Наполеона I (1804-1815) [3]. И интерес этот не случаен, так как необходимо было ориентировать деятельность общества, в особенности государственного аппарата, на реализацию приоритетов, выдвигаемых правителем.

Однако подлинно научное рассмотрение администрирования как общественного явления начинается несколько позднее - в конце XIX века в совершенно других общественных условиях, а именно в условиях американской демократии. По-видимому, данное обстоятельство обусловлено тем, что подлинно научное рассмотрение администрирования как процесса реализации определенных приоритетов общественного развития неизбежно вызывает спор и порождает некоторые сомнения в правильности самих приоритетов, что, очевидно, невозможно реализовать в условиях деспотической власти.

Научный подход к совершенствованию системы администрирования предполагает открытую критику существующей системы функционирования государственного аппарата, которая при тоталитарной системе власти также невозможна. Упоминавшийся выше Фридрих II Великий часто говорил о себе как о «всего лишь верховном

чиновнике» [2]. Совершенно очевидно, что критиковать систему администрирования, организованную по воле подобного «верховного чиновника», весьма затруднительно.

Еще одной проблемой научного рассмотрения администрирования выступает рутинный характер многих операций. При их осуществлении специалист доводит действия до автоматизма вполне естественно и объективно, не отдавая себе отчета в том, что, во-первых, при выполнении этих же действий новым сотрудником у последнего могут возникать определенные затруднения, а во-вторых, подобный «автоматизм» зачастую исключает возможность совершенствования процесса администрирования из-за отсутствия критического осмысления выполняемых действий.

Данную проблему удачно описал в конце XIX века В. Вильсон - профессор, а впоследствии президент США, под руководством которого Соединенные Штаты приняли участие в Первой мировой войне и открыто выразили претензии на мировое господство и формирование нового миропорядка. «Деятельность органов государственной власти настолько рутинна и привычна для нашего восприятия, что мы с трудом можем представить себе необходимость какого-либо философского изучения подобных проблем. Подобно тому, как мы, умея ходить, не видим необходимости изучать искусство ходьбы... Также мы не изучаем искусство управления - мы управляем. Но такой подход, основанный на искусстве и таланте, не подкрепленных регулярным изучением, не может предотвратить неэффективность администрирования...» [2].

Вильсон акцентировал внимание на всеобщем характере администрирования, его принципиальной схожести как в условиях авторитарного, так и демократического режима; при этом он считал возможным заимствовать удачные практики администрирования других стран, в том числе с недемократическим режимом правления. Подход Вильсона к определению администрирования базируется на отделении данной сферы от сферы политики. В своих трудах он цитирует одного из немецких теоретиков, считавшего, что политика - это «масштабные и всеобъемлющие действия», в то время как администрирование - «деятельность государства в частных и небольших вещах».

Вильсон подчеркивал, что администрирование как вид деятельности по государственному управлению осуществлялось с начала цивилизации, однако регулярное научное изучение администрирования началось лишь в XIX веке. Ранее основным объектом изучения теории государственного управления были такие вопросы, как изучение природы государства, выбор наилучшей формы правления и организации правительства, выработка политики в отношении какой-либо проблемы, прежде всего как системы целевых ориентиров деятельности, а лишь затем - мероприятий по их реализации. В рамках подобного рассмотрения практическая проблематика деятельности правительства всегда озвучивалась следующим образом: «...Кто должен издавать законы, и какими эти законы должны быть». Другой же закономерный вопрос «Как управлять реализацией принятого закона, чтобы такая реализация осуществлялась в надлежащие сроки, без промедления, в необходимом объеме и качестве?» всегда рассматривался (а по нашему мнению, зачастую и до сих пор рассматривается) как некая «практическая деталь», ответственность за которую можно возложить на непосредственных исполнителей - государственных служащих, после того как законодатели и эксперты вынесут решения по «существенным вопросам» законотворчества [2].

Подобное отношение объясняется тем, что сама общественная жизнь была достаточно простой - или пребывала под гнетом деспотической власти, или только начинала развиваться при становлении народовластия и упразднении деспотии, когда на первый план, очевидно, выходили не вопросы администрирования, а более «глобальные» -вопросы нового государственного устройства. Функции и деятельность правительства были сравнительно простыми (очевидно, в описываемые времена государство практически не занималось или занималось в ограниченном объеме вопросами здравоохранения, социального обеспечения, занятости населения, научно-технического прогресса).

Сама форма мотивационных воздействий для принуждения населения к определенному поведению была достаточно проста и заключалась, прежде всего, в применении прямых репрессий в отношении последнего. Никто не задавался вопросом «Как использовать власть?». Основным вопросом было «Как ее получить?».

Бурное развитие производительных сил, особенно проявившееся с конца XIX века, радикально изменило многие сферы общественной жизни. Возникла насущная необходимость решения производственных задач по повышению производительности труда. Логика развития управленческой мысли в этот период заключалась в выделении в рамках производственного процесса последовательности мелких операций и совершенствовании, нахождении оптимального порядка выполнения каждой из них (тому пример - «научное управление» Ф. Тейлора, а также всемирно известное достижение Г. Форда - внедрение конвейера и начало массового производства сложной технологичной продукции). Теперь на первый план вышел не вопрос «Что нужно сделать?» (автомобиль во времена внедрения конвейера уже не являлся чем-то необычным), а вопрос «Как сделать с учетом выполнения определенных критериев?» (например, с наименьшими затратами). Фокус сместился с глобальных вопросов (о принципиальной возможности сделать самоходное транспортное средство или двигатель внутреннего сгорания) к более «мелким» (как организовать технологию производства для получения автомобиля определенной стоимости за определенное время). Данный пример, не относящийся к области государственного управления, мы сочли уместным привести ввиду его высокой наглядности. С точки зрения развития теории и практики государственного администрирования в то время происходили аналогичные процессы, доказательством чему служат исследования В. Вильсона.

Ниже будет подробно рассмотрен классический подход к роли администрирования в управлении государством, что необходимо для выведения четкого определения понятия администрирования.

Уместно процитировать высказывание Вильсона: «Объектом науки администрирования является изучение того, что правительство может делать с успехом и надлежащим образом, а также того, как оно может делать эти „правильные“ вещи с максимально возможной эффективностью и с наименьшими затратами как финансовых, так и других ресурсов [...] Администрирование лежит вне сферы политики. Вопросы администрирования - не политические вопросы. При этом, несмотря на то что она устанавливает цели для администрирования, политика не должна пытаться непосредственно управлять органами государственной власти, осуществляющими функцию администрирования» [2]. Последнее замечание весьма существенно для понимания необходимости выделения администрирования в качестве отдельного объекта для непосредственного научного рассмотрения.

Данное положение является важным практическим выражением общеизвестного принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Так, органы законодательной власти ответственны прежде всего за политическую сферу, а именно: за выработку целей развития общества и выделение ресурсов на достижение этих целей и назначение ответственных органов исполнительной власти за их дальнейшее использование.

Однако законодательная власть не должна непосредственно регулировать текущую деятельность органа исполнительной власти - получателя государственных средств. Она вправе проконтролировать целевой и эффективный характер расходования выделенных органу исполнительной власти средств непосредственно или с помощью специальных контрольных институтов (таких, как Счетная палата РФ). Например, Государственная дума РФ и Президент РФ, принимая Закон о федеральном бюджете РФ, наделяют Росфиннадзор полномочиями по администрированию определенных видов неналоговых доходов федерального бюджета. Для выполнения этих функций

Росфиннадзор получает средства федерального бюджета. Процесс администрирования неналоговых доходов регламентируется законами РФ и подзаконными актами (например, КоАП РФ, Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора). Регулирование деятельности Росфиннадзора осуществляется со стороны как законодательной власти, так и вышестоящих органов исполнительной власти (Правительство РФ, Минфин РФ). Росфиннадзор обладает полномочиями по самостоятельному регулированию администрирования неналоговых доходов с учетом внутренних процессов. Яркими примерами здесь являются процессы контроля за реализацией решений по вынесенным административным наказаниям, процессы составления и контроля корректности консолидированной отчетности по службе в целом в части администрирования доходов, сбора информации, исходящей от территориальных управлений (ТУ) о полученных доходах и дебиторской задолженности, и т. п. Таким образом реализуется обязанность Росфиннадзора как главного администратора доходов федерального бюджета по доведению полномочий до подведомственных ему администраторов доходов (в данном случае - ТУ Росфиннадзора). Это - практическое воплощение принципа единоначалия и реализации указанной выше необходимости предоставить определенную самостоятельность органу исполнительной власти в исполнении им своих текущих обязанностей. Естественно, такого рода самостоятельность должна быть и является законодательно ограниченной. При этом законодательное ограничение диалектически вызывает к жизни такую самостоятельность, поскольку известно, что полностью законодательно регламентировать какую-либо проблему невозможно.

По мнению Вильсона, «хорошее» администрирование заключается в «добросовестном исполнении положений политики, которую оно обслуживает» [2]. Из данного умозаключения следует важный вывод: администрирование необходимо при любой организации политической системы и любых политических взглядах правящей политической силы. Это еще раз подтверждает тезис о разделении администрирования и политики и необходимости совершенствовать процесс администрирования «снизу вверх», т. е. самим органом исполнительной власти, осуществляющим администрирование, по собственной инициативе, независимо от политической обстановки. Сказанное не означает отсутствия возможности и необходимости совершенствования администрирования «сверху вниз», т. е. по линии вышестоящих органов исполнительной власти или законодателей. Характерным примером является роль царских генералов и офицеров в создании Красной армии. Лидеры большевиков были заинтересованы в бывших царских офицерах, несмотря на очевидные политические разногласия, ведь задача поддержания обороноспособности страны - ключевая для любой дееспособной власти, независимо от ее политических взглядов. Данный пример наглядно демонстрирует разделение администрирования и политики.

Другой классик науки администрирования - Ф. Гуднау - придерживался аналогичных взглядов на его сущность: «Политика имеет дело с выражением воли государства, в то время как администрирование имеет дело с выполнением этой воли» (Цит. по: [4]).

Однако со временем администрирование перестали рассматривать как простое исполнение политических решений. Основной стала та же причина, обусловившая необходимость научного рассмотрения администрирования, - усложнение функционирования системы государственного управления.

В настоящее время функции государства уже не ограничиваются регулированием конкурентной среды и предоставлением государственных услуг там, где имеют место так называемые «провалы рынка». Государства становятся более социально ориентированными, растут требования к качеству предоставляемых государственных услуг (таких, как высокотехнологичная медицинская помощь); государство начинает играть всё более заметную роль в управлении внедрением достижений научно-технического прогресса. Из-за последствий мирового финансового кризиса существенно обостри-

лась проблема занятости населения, решение которой также стало невозможно без государственного участия.

Всё вышеизложенное приводит к росту значимости экспертной функции администрирования (имеется в виду ее применение при выработке политических решений вследствие необходимости наиболее полного использования потенциала и опыта государственных администраторов в качестве профессионалов управления, привлечения экспертов в соответствующих предметных областях). Другой важной проблемой остается попытка выстраивания в общем виде процесса администрирования так, чтобы наиболее эффективно осуществлять его применительно к любому объекту. Эти вопросы будут разработаны нами в последующих публикациях.

По результатам проведенного анализа администрирования с позиции формирования научных подходов к изучению его роли в управлении обществом можно сделать следующие основные выводы:

1) основной функцией государственного администрирования является обеспечение реализации политических приоритетов общества, выраженных в виде законов, иных нормативно-правовых актов и других политических приоритетов, имеющих юридическую силу выражения, посредством ежедневной, рутинной деятельности служащих аппарата государственной власти;

2) помимо реализации основной функции, необходимо использовать потенциал государственных администраторов как экспертов управления соответствующих областях, а также привлекать профессионалов в предметных областях к выработке политических решений;

3) деятельность по повышению эффективности государственного администрирования как конкретной государственной функции (например, администрирования неналоговых доходов федерального бюджета) следует осуществлять в рамках разработанных общенаучных подходов к выстраиванию процесса администрирования.

Источники

1. Фридрих II Великий // Свободная энциклопедия «Википедия». Режим доступа : ru.wikipedia.org.

2. Wilson W. The Study of Administration: an essay // Political Science Quarterly. 1887. June.

3. Наполеон I // Свободная энциклопедия «Википедия». Режим доступа : ru. wikipedia.

org.

4. Moore M. H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge: Harvard university press, 1995.