CC BY
116
© Гусева Н. М., 2012
ГУСЕВА Наталия Михайловна
Кандидат экономических наук, начальник Управления бухгалтерского учета, финансирования и администрирования доходов федерального бюджета
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора
125993, РФ, г. Москва, Миусская пл., 3, стр. 1 Контактные телефоны: (499) 251-70-64, (495) 740-10-00 e-mail: natalia_mg@mail.ru
Совершенствование исполнения государственной функции администрирования доходов федерального бюджета
Ключевые слова администрирование; доходы; бюджет; государственное; федеральный; совершенствование; функция; операция; власть; организация; прогноз; процесс; эффективность.
Аннотация Рассмотрены проблемы совершенствования исполнения государственной функции администрирования доходов федерального бюджета, осуществляемой федеральным органом исполнительной власти, на основе научного подхода к государственному администрированию и функциям организации. Типичная проблема практики администрирования доходов - его рассмотрение как процесса выполнения только одной или нескольких групп операций, без учета их совокупности и взаимосвязей, что приводит к снижению эффективности исполнения функции администрирования доходов в целом и необоснованным ожиданиям от результатов выполнения конкретных операций. Предпринята попытка сформулировать научный подход к совершенствованию исполнения функции администрирования доходов федерального бюджета, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти.
Целью написания настоящей статьи является формулирование научного подхода к совершенствованию исполнения функции администрирования доходов федерального бюджета, осуществляемого федеральным органом исполнительной власти (ФОИВ). Для этого необходимо проанализировать научные подходы к государственному администрированию с точки зрения общей теории организации данного процесса.
Рассмотрение администрирования доходов федерального бюджета в общем контексте государственного администрирования позволит:
во-первых, сформулировать научный подход к описанию сущности администрирования доходов государственного бюджета как взаимосвязанного процесса, подразумевающего осуществление определенных действий различными должностными лицами, подразделениями, организациями и органами власти;
во-вторых, выработать подход к совершенствованию данного процесса в рамках достижений науки администрирования, достичь важной государственной цели - повысить эффективность реализации государственной политики в области деятельности конкретного органа государственной власти.
Перейдем к описанию разработанных научных подходов к процессу администрирования. Важным вопросом, оказавшимся в поле зрения исследователей, является попытка выстроить в общем виде процесс администрирования так, чтобы наиболее эффективно осуществлять его применительно к любому объекту.
Исследования данной проблемы начались в начале XX века, что неудивительно, так как именно к этому периоду администрирование стало рассматриваться как самостоятельный вид текущей деятельности любой организации. Авторы первых фундаментальных исследований рассматриваемого вопроса в качестве основной проблемы формулировали выявление и описание универсального набора функций, осуществляемых
любой организацией. По мнению исследователей, это позволило бы анализировать эффективность выполнения каждой функции, а значит, осуществлять мероприятия по повышению эффективности любого объекта.
Многие исследования, посвященные данному вопросу, проводились для объектов предпринимательского, а не государственного сектора экономики, что, однако, не означает меньшую их полезность для последнего: администрирование как вид деятельности отличается всеобщим характером, т. е. осуществляется на основе схожих принципов в любом секторе экономики любой политической властью.
К важнейшим исследованиям функций организации относятся работы А. Файо-ля [1]. По его мнению, все операции, какие только встречаются на предприятиях, можно разбить на шесть групп:
1) технические - производство, выделка и обработка;
2) коммерческие - покупка, продажа и обмен;
3) финансовые - привлечение средств и распоряжение ими;
4) страховые - страхование и охрана имущества и лиц;
5) учетные - бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.;
6) административные - предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль.
Каким бы ни было предприятие (простым или сложным, небольшим или крупным), эти шесть групп операций, или существенные функции, мы встречаем всегда [1]. Данный тезис, выдвинутый Файолем еще в 1916 г., не потерял своей актуальности и в наше время.
При рассмотрении любой государственной функции, выполняемой ФОИВ, следует помнить, что она представляет собой целостный процесс, подразумевающий выполнение всех перечисленных Файолем групп операций. Важно понимать, что его попытка создать всеобъемлющую научную теорию функционирования организации объективно обладает определенной ограниченностью (тем более, что он был одним из первых исследователей). В данном случае важно указать, что государственное администрирование (сущность его была проанализирована нами в отдельной публикации1) также не исчерпывается только исполнением административных операций, по Файолю, но включает все операции. (Уместно напомнить, что государственное администрирование определяется как практическое выражение приоритетов государственной политики посредством ежедневной работы аппарата государственной власти [2 ). Применительно к практике ФОИВ это - совокупность всех элементов его деятельности как организации, исполняющей предписанные ей законодательством обязанности. Например, деятельность, осуществляемая Росфиннадзором в рамках процесса администрирования неналоговых доходов федерального бюджета, по составу производимых операций включает в себя все составляющие функции администрирования по Файолю.
Важно не смешивать и не отождествлять понятия «государственное администрирование» и «администрирование доходов бюджета». Однако администрирование доходов федерального бюджета является одной из форм выражения государственного администрирования.
В Российской Федерации понятие «администрирование доходов» законодательно не определено, хотя понятие «администратор доходов» имеет четкое определение, а именно: согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ «администратор доходов бюджета -орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение,
1 Гусева Н. М. Роль государственного администрирования в управлении обществом // Изв. Урал. гос. экон. ун-та. 2011. № 6(38). С. 112-116.
осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом» [3]. Соответственно, администрирование доходов федерального бюджета в отсутствие общепринятого определения понимается как деятельность администратора доходов, указанная в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.
В современной практике приходится сталкиваться с некорректным восприятием функции администрирования доходов федерального бюджета, которое сводится к выполнению набора операций по учету (причем не всей совокупности, а ограниченного их круга, связанного с бюджетным учетом) и частично - административных операций, если использовать терминологию Файоля. Однако, как отмечено выше, администрирование доходов, будучи государственной функцией, исполняемой органом государственной власти, подразумевает исполнение всех групп операций по Файолю. Приведем некоторые примеры: техническая - деятельность по исполнению вынесенных постановлений (выражается, например, в совместной работе с Федеральной службой судебных приставов по взысканию долга); коммерческая - госзакупки для обеспечения исполнения функции администрирования; финансовая - финансирование деятельности ТУ и центрального аппарата, необходимое для осуществления администрирования; страховая - страхование имущества Росфиннадзора; учетная - бюджетный учет, учет вынесенных протоколов и постановлений об административных правонарушениях; административная - предложение Минфину РФ согласно прогнозу поступлений администрируемых доходов; проектирование организации; разработка организационной структуры, положений о структурных подразделениях, осуществляющих различные операции в процессе администрирования доходов, должностных инструкций и регламентов; внутренний контроль и т. п.
Справедливости ради отметим, что мы не ставим задачу классифицировать конкретные операции в рамках процесса администрирования Росфиннадзором доходов федерального бюджета по Файолю или в соответствии с каким-либо другим подобным подходом. Сделать это часто бывает затруднительно ввиду сложности и разнообразия выполняемых операций. Важно использовать научный подход, предполагающий наличие в процессе администрирования совокупности всех операций, а не только отдельных из них.
Следует также подчеркнуть: сложность исполнения обязанностей администратора доходов заключается и в том, что многие из этих функций исполняются не Росфиннад-зором, а другими органами государственной власти или третьими лицами (например, плательщики штрафов исполняют ряд технических операций - заполнение платежных поручений, осуществление платежей и т. п.).
Далее обратимся к анализу публикаций, посвященных тематике администрирования доходов федерального бюджета в Российской Федерации.
Один из возможных подходов к общему описанию администрирования доходов федерального бюджета РФ как процесса, осуществляемого в несколько этапов, дается в работе И. Гарнова [4 . Автор определяет последовательность этапов осуществления администрирования доходов федерального бюджета, исходя из анализа имеющейся на момент исследования нормативно-правовой базы, регулирующей администрирование доходов бюджета в РФ:
1) принятие Федерального закона «О Федеральном бюджете Российской Федерации» на соответствующий период с определением порядка применения бюджетной классификации РФ и установлением перечня главных администраторов доходов федерального бюджета соответствующим приложением к Федеральному закону;
2) утверждение главным администратором доходов нормативно-правового акта, регламентирующего полномочия территориальных органов или бюджетных учреждений, находящихся в его ведении в качестве администраторов доходов федерального бюджета Российской Федерации.
В рамках данного этапа И. Гарнов рассматривает порядок закрепления доходов федерального бюджета РФ за главными администраторами. Он считает, что главный администратор доходов бюджета должен, помимо прочего, определять порядок администрирования конкретных видов доходов, осуществляемого подведомственными ему администраторами доходов бюджета. Приводится перечень полномочий главного администратора доходов бюджета и администратора доходов бюджета. Подробный анализ данных положений не является целью нашего исследования, поэтому выделим лишь наличие у администратора доходов, согласно постановлению Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995 «О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [5], полномочий по взысканию задолженности в федеральный бюджет, пеней и штрафов;
3) заключение администратором доходов с Управлением Федерального казначейства по соответствующему субъекту Российской Федерации соглашения об информационном взаимодействии по форме, утвержденной Федеральным казначейством, в том числе в электронном виде;
4) организация и ведение бюджетного учета начислений и поступлений администрируемых денежных средств;
5) отчет главного администратора перед контролирующими органами.
Предложенная Гарновым последовательность этапов осуществления администрирования доходов бюджета представляет собой разъяснение положений вышеуказанного постановления Правительства РФ.
Очевидно, что указанный подход нуждается не просто в дальнейшей конкретизации, но и в существенном расширении перечня этапов процесса администрирования с точки зрения его наиболее эффективной научной организации. В отсутствие такого расширения и рассмотрения администрирования доходов федерального бюджета вне контекста научного подхода к государственному администрированию возможны серьезные пробелы в решении отдельных задач, которые должны исполняться администратором (главным администратором) доходов федерального бюджета.
Уместно рассмотреть следующую ситуацию. Как уже говорилось, одной из функций администрирования, по мнению Файоля, является функция учета. Исходя из приведенного выше перечня этапов процесса администрирования доходов федерального бюджета складывается впечатление, что данная функция применительно к рассматриваемому процессу осуществляется лишь в форме бюджетного учета поступлений и начислений денежных средств. Однако на практике выражение этой функции существенно шире. Так, в рамках деятельности территориальных управлений Росфиннадзора как администраторов доходов федерального бюджета (например, штрафных санкций за нарушение валютного законодательства РФ) реализация функции учета происходит в виде учета вынесенных протоколов по фактам выявленных нарушений валютного законодательства, учета вынесенных постановлений об административных правонарушениях в данной сфере деятельности. От качества реализации данного вида учета, не представленного в вышеперечисленной номенклатуре этапов процесса администрирования доходов федерального бюджета, напрямую зависит исполнение ТУ Росфин-надзора в качестве администратора доходов федерального бюджета, функции взыскания задолженности, штрафов и пеней в федеральный бюджет.
Функцию взыскания доходов бюджета следует классифицировать как техническую (производственную, по Файолю). Зачастую из-за отсутствия рассмотрения процесса администрирования доходов федерального бюджета с позиции научного подхода к государственному администрированию указанная функция не включается в виде этапа (как это, например, было представлено выше) в процесс администрирования доходов федерального бюджета, в результате чего администрирование доходов сводится лишь к функции их корректного бюджетного учета. Следовательно, уделяется недостаточно внимания одной из ключевых функций администрирования доходов федерального бюджета - функции взыскания доходов бюджета, в связи с чем уменьшается доходная часть федерального бюджета, а кроме этого, не обеспечивается исполнение важнейшей роли штрафных санкций как выражения возможности осуществления политической воли государства и ее неотвратимости.
По состоянию на 1 января 2010 и 1 января 2011 г. Росфиннадзор администрировал определенные доходные источники (см. таблицу).
Доходы, перечисленные в федеральный бюджет за 2010-2011 гг., тыс. р.
Источник дохода Код по КД Утвержденное значение по закону о бюджете Факт исполнения на 1 января
2011 2010 2011 2010
Прочие доходы федерального бюджета от оказания платных услуг и компенсации затрат федерального бюджета 151 113 03010 01 0000 130 6 106,00 10 000,00 38 949,94 5 910,20
Денежные взыскания за нарушение валютного законодательства 151 116 05000 01 0000 140 606 285,00 275 000,00 750 417,93 661 293,38
Денежные взыскания (конституционный строй, государственная служба и пр.) 151 116 07000 01 0000 140 0,00 3,98 17,0
Денежные взыскания за нарушения бюджетного законодательства 151 116 18010 0000 140 15 584,00 45 000 13 154,66 15 478,63
Доходы при возмещении ущерба от страховых случаев 151 116 23010 01 0000 140 47,00 80,03
Денежные взыскания, налагаемые в возмещение ущерба, причиненного в результате незаконного или нецелевого использования бюджетных средств 151 116 32000 01 0000 140 142 789,00 133 879,42 151 490,44
Прочие поступления от взысканий и возмещения ущерба, зачисленные в федеральный бюджет 151 116 90010 01 0000 140 20 948,00 28 005,84 10 879,87
Всего доходов 791 759,00 330 000,00 964 491,79 849290
Из таблицы следует, что прогнозные значения на январь 2010 г. значительно (более чем в 2 раза) отличаются от фактически достигнутых. Причиной этого является ряд факторов, а именно:
1) вынесение Росфиннадзором, который является органом валютного контроля, постановления о назначении административного наказания по результатам не только собственных проверок, но и проводимых Федеральной таможенной службой;
2) выявление Центральным банком России и Федеральной налоговой службой нарушений ранее заключенных соглашений между Росфиннадзором и Федеральной таможенной службой, между Росфиннадзором и Центральным банком России;
3) влияние законодательства при вынесении постановлений о назначении административного наказания.
Учитывая изложенное, прогнозирование поступлений в доход федерального бюджета по выявленным нарушениям вышеперечисленных ведомств носит весьма относительный характер. Прогнозные данные предоставляются Минфином РФ, но периодически могут быть подвергнуты корректировке с учетом мнения Росфиннадзора. Окончательное решение о прогнозных объемах поступлений принимается Министерством финансов РФ.
Функция предвидения (практической реализацией которой и выступает прогноз) также выделена А. Файолем в составе административных операций [1].
На практике, согласно приказу Минфина от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета», для оценки качества финансового менеджмента главного администратора доходов бюджета используется показатель «отклонения прогноза администрируемых доходов от фактически полученных величин доходов». Отклонение не должно превышать 30% [б,. Данное условие выполнить весьма затруднительно из-за характера доходов, администрируемых Росфин-надзором.
Указанный показатель отклонения уровня собираемости штрафных санкций от фактической величины с учетом существующего состояния развития методологии прогнозирования использовать некорректно - он не может выступать критерием успешного исполнения функции администрирования штрафных санкций. На это указывают и специалисты в области администрирования доходов. Например, по мнению начальника отдела доходов МЧС РФ О. Б. Никитиной, «прогнозирование штрафов - это очень больной вопрос, но работать без прогноза мы, к сожалению, не можем. Исходя из данных о поступлении штрафов за несколько предыдущих лет рассчитывается среднее значение. Это и есть прогноз. Никакой другой методики не разработано» [7].
Еще раз подчеркнем: речь идет о штрафных санкциях; другие виды доходов государственного бюджета имеют собственную специфику, а значит, и специфику применения оценочных показателей. Говорить о подходах и конкретных показателях эффективности администрирования доходов бюджета можно лишь после подробного описания исполнения этой функции по конкретному виду доходов конкретным федеральным органом исполнительной власти в виде взаимосвязанного процесса, с учетом научных подходов к описанию процесса государственного администрирования.
Итак, анализ некоторых проблем, возникающих в процессе администрирования доходов федерального бюджета, показывает, что о реальном совершенствовании исполнения данной государственной функции можно говорить только в контексте научного подхода к организации процесса государственного администрирования. Отсутствие такого подхода ведет к неэффективной реализации отдельных этапов процесса администрирования доходов. В свою очередь, это обусловлено отсутствием комплексной оценки администрирования доходов как взаимосвязанного процесса, подразумевающего исполнение совокупности всех предложенных в рамках научного подхода групп операций с одновременными объективно нереалистичными ожиданиями результативности выполнения каких-либо отдельно взятых операций, что невозможно обеспечить ввиду их взаимосвязанности.
Конкретные примеры применения рассмотренного научного подхода в рамках организации исполнения функции администрирования доходов федерального бюджета Росфиннадзором будут описаны нами в следующих публикациях.
Источники
1. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1991.
2. Public administration // Wikipedia: the free encyclopedia. URL : http://en.wikipedia. org/wiki/Public_administration.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.
4. Гарнов И. Администрирование доходов бюджета // Бухгалтерский учет и налогообложение. 2009. № 11.
5. О порядке осуществления федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящимися в их ведении казенными учреждениями, а также Центральным банком Российской Федерации бюджетных полномочий главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 995.
6. Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета : приказ Министерства финансов РФ от 13 апреля 2009 г. № 34н.
7. В процессе администрирования доходов ничего сложного нет: интервью с Никитиной О. Б. - начальником отдела доходов МЧС России // Финансовый справочник бюджетной организации. 2010. № 11.
